基本養老服務業精英俘獲影響及其反思

邱 凱

（河海大學公共管理學院，南京211100）

2013年國務院在《加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）中指出要以政府為主導，發揮社會力量作用，確保人人享有基本養老服務，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體。此后，政府先后頒發多項政策措施，明確可通過公建民營、購買養老服務與設施等方式將社會力量引入基本養老服務供給，有利于充分發揮市場競爭優勢，提高服務質量與效率，同時減輕企業運營負擔，進而推動養老服務行業發展。然而實踐中出現了政策目標偏移、服務質量較差等現象，基本養老服務項目成效大打折扣。除人才、資金等資源存量不足外，資源要素的分配機制也是重要的影響因素，已有學者對資源分配機制存在的問題進行了詳細描述。部分養老機構公建民營項目出現單純追求營利、忽視經濟困難老人需求、背離福利性質以及政府“甩包袱”現象［1，2］，存在招商引資傾向［3］，致使老年人獲取公共養老服務資源難度增加［4］，偏離項目原有目標；政府購買養老服務項目配套政府采購制度和資格評估等制度落后于現實需求，監管制度缺位［5］，績效評估不到位［6］，存在政策偏差、失靈風險、逆向選擇風險、道德風險、尋租和合謀風險以及評估形式化風險［7］，易導致效率低下、財政資金浪費、服務項目錯配等問題［8，9］。綜上可知，已有研究注意到政府養老資源要素分配不公的現象，分析了資源要素分配不公對項目效果的影響，部分還進行了對策研究，但是，較少深入研究資源分配問題的發生機制、過程，致使項目分析缺乏強有力的解釋框架，難以統籌理解資源分配中存在的矛盾與沖突。

本研究以實際調研中的案例為經驗素材，引入精英俘獲理論視角，立足基本養老服務業，揭示基本養老服務資源要素分配過程中存在的精英俘獲現象，明晰其中的精英俘獲機制、過程和影響，最后對基本養老服務資源要素分配機制提出反思。

1 概念界定

1.1 基本養老服務業

不同學者對基本養老服務提出了定義。李兵等［10］認為基本養老服務是指在政府主導下，通過財政投入向全體老年人提供基本的生活照料、衛生健康、精神文化等服務，應以困難老年群體為優先和重點，與經濟發展水平相適應，低償或無償。林閩鋼［11］將基本養老服務界定為福利性養老服務，應作為純公共物品和準公共物品向全體國民提供，與非營利性養老服務、營利性養老服務同為社會養老服務的組成部分。桂世勛［12］認為基本養老服務有廣義和狹義之分，廣義包括生活照料、產品用品、健康服務、體育健身、文化娛樂、教育、宜居社區、維權、金融、旅游等養老服務，俠義僅指為老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援等基本照護服務。

綜合已有研究，本研究將政府通過財政投入，以低償或無償的方式，面向全體老人提供的基本生活照料、醫療康復、精神關愛、文化娛樂等服務界定為基本養老服務，具有準公共產品的性質。享有基本養老服務是老人的基本權利，提供基本養老服務是政府的基本義務。由政府主導建設的養老服務機構、配置的養老服務設施、購買的養老服務以及為此而構建的資金投入、服務監管、服務標準等相關機制是政府提供基本養老服務的重要表現形式，將其界定為基本養老服務業。

1.2 精英俘獲

精英俘獲（Elite capture）的研究起源于20世紀末，涉及經濟學、政治學和社會學，國內對精英俘獲理論的應用主要在低保、扶貧等領域。學術界中對精英俘獲具有代表性的定義是為多數人而轉移的資源卻被少數人占有，這些少數人通常是政治或經濟方面的強勢群體［13］，這些強勢群體作為精英，其在組織和團體的影響力遠超過其他個體，從而得以左右項目發展進程和實施，干擾社區發展和治理［14］。程璆等［15］發現在參與式扶貧進程中，精英通過對扶貧資金、項目信息以及發言權的俘獲，致使資金與項目偏離了既定目標，進而造成扶貧治理的困境。梁劍峰等［16］發現農民合作社出現了領辦人控制、股權集中等精英俘獲現象。吳忠民［17］將精英群體分為經濟精英、政治精英和知識精英3類。邢成舉等［18］認為精英維持身份地位、節約交易成本、發展項目信息與參與權力是精英俘獲現象產生的原因。何毅等［19］將產業扶貧實踐中的精英俘獲分為精英被外部組織俘獲以及精英結成利益共同體主動俘獲2種模式。

由此可知，精英俘獲行為本質上是精英利用強勢的影響力進入資源分配過程并掠取大部分資源收益的過程。本研究將基本養老服務業的精英俘獲定義為精英通過影響基本養老服務業項目和資源的分配、使用等，掠取資源收益，導致基本養老服務業項目和資源偏離最初目標的現象。

2 基本養老服務業精英俘獲現象呈現

自2015年起，本研究圍繞Z省養老服務機構發展歷程、服務模式、服務內容等方面對Z省養老服務機構進行了跟蹤調研。調研發現，Z省基本養老服務業在養老機構公建民營、養老服務設施采購、政府購買養老服務、養老服務課題招標等方面存在精英俘獲現象。本研究以經濟、政治、知識3類精英的實際案例具體呈現。

2.1 養老機構公建民營中的經濟精英俘獲

在養老服務優惠政策和行業發展前景的吸引下，來自房地產、投資行業等領域具有雄厚經濟實力的企業為保持自身的經濟精英地位，獲取經濟效益，在養老服務行業占得先機，利用人、財、物資源優勢，積極拓展養老服務業，主動俘獲公建民營機會。經濟精英的主動尋求和政府對經濟精英經濟實力的信賴，為俘獲行為奠定了基礎。部分地方甚至出現公建民營項目管理者惟“大資本”現象。

A集團擁有地產及投資背景，受行業及政策吸引成立A養老服務集團，專業從事養老產業運營，被業界認作高檔養老的代名詞。2015年A集團承接X市某區政府的養老綜合體公建民營項目，定位住、醫、養、娛、食高端服務，每位老人入住費用在8 000元/月以上，但2015年X市企業退休人員月人均養老金水平剛超過2 000元，遠未達到該項目的收費標準。A集團的拓展沖擊了X市當地的養老機構，如甲機構憑借8年優質的服務積淀了良好口碑，已發展3家分支機構，正欲借此項目作為實現深度醫養結合轉變，已開始市場需求調查等大量前期準備工作，但隨著A集團的強勢進入，甲機構公建民營項目競標失敗，其前期準備工作也全部化為泡沫。A集團還以豐厚的待遇吸引當地的養老服務人才，擾亂養老服務人才市場，部分機構的前期人才培養投入甚至付諸東流。2016年A集團通過競標方式獲得了N市某區公建養護中心的運營權，中標價格高達預測的2倍，但該中心開業3年后入住率尚未達到10%。

2.2 政府養老服務設施采購中的政治精英俘獲

為提升機構護理水平，部分地方政府優先為符合條件的機構無償提供養老輔具，但老齡用品業良莠不齊，在設施采購過程中地方政府會對政治精英給予更多的期待和信任。政治精英為獲取經濟效益，大多會發揮其關系網絡優勢，獲取項目信息資源，開展俘獲行為。

Z省民政廳于2014—2017年開展一項為全省敬老院統一裝配標準化醫療康復設施的項目，采購內容包括護理床、輪椅和助行器等老年康復輔助器具，數量龐大。Z省民政廳未采用公開招標的方式選擇供應商，直接委托給隸屬于省民政廳的公益二類事業單位C。C單位從20世紀50年代開始為全省傷殘軍人制作義肢，具有極強的公益性質，同時自主生產部分養老輔具，但局限在護理床及輪椅等。C單位近5年單位產品銷售額與生產成本幾乎持平，其生產的輔具無論質量還是功能多樣性在全省同類產品中均不具絕對優勢。

2.3 政府購買養老服務中的政治精英俘獲

承接政府購買養老服務可取得現時經濟效益，也利于承接政府其他購買項目，同時還相對穩定地占有了養老服務市場，因此，政治精英會利用自身關系網絡優勢提前獲知政府購買服務項目信息。在市場機制不完善的情況下，政府也會更加傾向于將項目交給信得過的政治精英，政府購買養老服務中的政治精英俘獲便由此產生。

N市政府相關部門為改變Y社區衛生服務站人員工作積極性低、服務效率低下、基層醫療衛生業務發展慘淡的現狀，直接聯系并委托B養老服務中心承接該社區衛生服務站，以期整合民政、人社、衛健等部門的資源，統籌醫護養事業發展。B養老服務中心的經營者曾是Z省人口、養老相關工作的退休干部，該項目管理者為基層人口退休管理者。依托社區衛生服務站及原有的養老服務資源，B養老服務中心隨即承接政府購買養老服務項目，為Y社區及周邊老人提供居家和社區養老服務，但其健康管理及慢性病管理服務還停留在建檔及基本測試上，家庭醫生簽約浮于表面，醫療服務僅限于基礎健康檢查及感冒等小病治療，生活照護服務團隊主要由高校志愿者組成，穩定性較差，專業性難以保障。B養老服務中心志愿者入戶服務時常會遭到拒絕，存在工單內容與老人所獲服務不一致、按手印刷單等現象。然而，B養老服務中心仍能繼續獲得N市政府相關部門的信賴，并繼續獲取基本養老服務業資源，2018年下半年，其被評為3A級養老服務中心，并再次俘獲3個養老服務項目。

2.4 養老服務課題招標中的知識精英俘獲

養老服務相關課題項目是政府響應民生需求、匯聚學術界和實務界才智的良機。一些知識精英出于提高社會影響力、保持自身精英地位的需要，在應標過程中充分利用自身的高影響力和學術地位，模糊自身研究基礎以匹配課題招標要求，主動俘獲政府養老服務課題。部分地方政府容易被知識精英的高職稱、高職務和學術地位吸引，引致精英俘獲行為。

N市政府于2019年公開招標養老服務質量評估課題。在招標過程中，不乏具有豐富服務經驗的企業領導者與養老服務領域高校專家聯合投標、共同合作的現象，但中標者為學術界具有頗高地位及影響力的學者K，其主要研究領域并非養老服務，未對養老服務業進行過深入調查研究，缺乏相關研究經驗，在該領域同行認可度不高。據了解，知識精英K中標主要是因為多位評標委員久仰其大名，認為其學術地位高。中標后，由于社會兼職和學術活動較多，K將課題委托給一名同事完成，該同事學術地位和職稱皆遠不及K，研究成果質量難以得到保障?；攫B老服務業精英俘獲的動機與手段如表1所示。

表1 基本養老服務業精英俘獲的動機與手段

3 基本養老服務業精英俘獲的影響

3.1 導致政府項目效果差強人意

將市場機制引入基本養老服務業，將政府包辦向公私協作轉變，可以大大改善基本養老服務供給效率低的問題。精英俘獲行為的發生，雖然并不阻礙項目的展開與運行，但難以保障項目原有目標的實現，主要表現在以下幾個方面。

1）經濟精英俘獲的公建民營項目將服務價格定位中高端，遠遠超過經濟困難老人的承受能力，以營利性代替福利性和公益性，導致基本養老服務缺位，偏離了公建民營的原有目標。

2）政治精英的俘獲致使政府采購的公平競爭原則相對缺失，產品質量難以保證，不利于政府采購資金使用效益的提升，易損害國家利益和社會公共利益，偏離了政府采購的原有目標，且該行為易被政府項目的公益性所掩蓋，不易引起公眾的廣泛關注。

3）政治精英俘獲的政府購買養老服務項目未將服務老人作為業務根本，服務提供浮于表面，對基本養老服務的推行、養老服務水平的提高、養老服務市場的挖掘均起到負面作用，偏離了政府購買養老服務的原有目標。

4）在知識精英俘獲的政府養老服務項目課題中，課題完成者學術領域匹配度的不足以及相關調研經驗、理論素養等基礎的相對缺乏，難以保證項目課題的科學性和嚴謹性，致使課題完成效果不理想，無法起到科學決策、指導實踐的作用。

3.2 沖擊優秀養老服務企業

基本養老服務業引入社會力量，政府本是為鼓勵、引導養老服務企業有序發展，但是精英俘獲的行為反而產生了沖擊優秀企業、擾亂市場秩序的不良后果。該現象在養老機構的公建民營中體現得最為明顯，對養老服務市場影響最為深刻。受優惠政策吸引，不少房企轉型并涉足養老產業，其中一些企業的真正目的是消化庫存、轉移政策風險。這種打著養老旗號圈地、圈資源的行為，壓縮了當地優秀養老服務企業的發展空間，其“重資產、輕服務”的發展理念，擾亂了市場秩序，沖擊了當地原有的優秀養老服務企業。知識精英參與的政府課題質量難以保證，養老服務業發展過程中亟待提煉、總結的優秀經驗難以被及時發現，優秀養老服務企業難以獲取有效的實踐指導，其參與課題研究的熱情與信心也受到阻礙。一些知識精英總結的理論、經驗等甚至會誤導政府的科學決策，阻礙優秀企業的長遠發展。

3.3 阻礙養老服務業有序發展

將社會力量引入基本養老服務的提供過程中，其政策目標是提升養老服務供給效率，滿足老人的養老服務需求，推動養老服務行業發展。但基本養老服務業的精英俘獲卻阻礙了養老服務業的有序發展。部分經濟精英在經濟并不發達的地方提供高端服務，實際上并未深入了解老人的服務需求，而其對當地公建民營資源的俘獲，還壓縮了原有養老機構的發展空間，擾亂了市場秩序，阻礙了養老服務業的發展進程。同時，政治精英俘獲的政府購買養老服務項目將政府項目作為全部盈利來源，僅注重與政府的關系，服務難以深入人心，不利于養老服務市場的挖掘和社會養老服務的拓展。精英俘獲到的基本養老服務項目很容易被當地同行看作是“樣板”和政府意志的體現，其發展模式和理念若被后來者效仿，則會對養老服務產業的后續正常發展產生誤導。

3.4 養老服務質量難以保障

在家庭養老服務功能走向衰微的背景下，基本養老服務業精英俘獲行為加劇了社會化養老服務無法有效補缺的難題，老人的基本服務需求難以得到滿足，所接受的養老服務質量難以保障。由于經濟精英俘獲的養老機構公建民營項目定位高端、基本養老服務缺位，多數老人只能選擇家庭養老或極少量的民辦社會養老服務。而在政治精英俘獲的政府采購項目中，所提供養老服務設施的質量不足和售后缺陷，也會影響養老服務效果。在政治精英俘獲的政府購買服務項目中，承接方選取依賴政府購買資金、壓縮成本的營利策略，而非以服務老人為中心，缺乏改善服務的內在動力，難以獲得老人及其家庭的認可。

3.5 一定程度上加劇社會不公

在基本養老服務業的精英俘獲過程中，精英因其經濟能力、與政府之間的關系以及社會影響力而與公權力處于較近的位置，可從當權者處獲得特殊待遇，而非精英則因其經濟能力較弱、與政府關系一般以及社會影響力較弱而與公權力相距較遠，致使二者在政府養老服務項目招投標過程中所處地位不平等，在過程上引致不公。精英俘獲現象導致基本養老服務項目資源不能承接給行業內的優秀企業、社會組織以及領域內的專業學者，在結果上引致不公。經濟精英俘獲的養老機構公建民營項目主要針對一般老人開展高端服務，沒有發揮“雪中送炭”的作用，反倒為富裕老人養老“錦上添花”，對基本養老服務體系的建設起到了反向作用，阻礙了貧困老人基本養老服務權利的實現，難以保障基本的養老服務需求，在養老服務的供給上加劇了社會的不公。

4 基本養老服務業精英俘獲的反思

4.1 政府職責定位不清

基本養老服務是基本公共服務的一部分，政府始終是基本養老服務供給的首要責任主體。政府作為公共權力的委托代理機構，執行公眾委托的公共權力，必須要對公眾負責。因此，在權責統一原則下，政府行使主導基本養老服務供給的權力，就要承擔托底職能，保障全體老人的基本養老服務需求。隨著基本養老服務領域市場機制和社會力量的介入，政府的角色逐漸由以往的支配者向主導者轉變，其直接服務提供責任逐漸讓渡給社會力量，但仍承擔著規制、籌資和監管責任。然而，由于地方政府對自身基本養老服務職責定位出現偏差，致使在實踐中出現政府越位、缺位以致偏離政策目標的現象。一些地方政府將養老機構公建民營簡單視同招商引資，盲目追求大資本，忽視公建民營機構的公益性和福利性，甚至簡單“一包了之”，讓社會力量代替其行使基本養老服務職能，其缺位為經濟精英俘獲提供了空間。政府在養老服務設施采購和政府購買服務項目前期的越位抑制了市場競爭，為政治精英俘獲提供了機會，在項目運行期的缺位致使養老服務質量難以得到保障。養老服務課題全過程政府的缺位則為知識精英俘獲提供了方便。

4.2 公開招投標制度尚未真正落實

政府基本養老服務項目原則上應通過招投標的方式進行，對只能從惟一服務提供機構購買的，應向社會公示并經同級財政部門批準后，才可采取單一來源采購方式組織采購。然而，公開透明的招投標制度并未在養老服務領域得到嚴格落實。在養老服務設施采購和政府購買服務項目中，地方政府仍存在利用定向購買、直接指定承接方以避免公開招投標的傾向，更習慣于直接把服務供給交付給某個社會組織或營利性企業，或自己既當裁判員又當運動員，直接管理或將服務委托給下屬組織，其越位傾向為政治精英俘獲的產生提供了廣闊空間。政府的定向購買行為和“交易鎖定”慣性思維，更有利于精英在新的養老服務購買中占據優勢。部分招投標過程的不規范與不透明，更為權力尋租、政企合謀提供了便利，成為精英俘獲行為產生的土壤。此外，政府養老服務項目的信息公開制度尚不完善，信息公開碎片化和信息交互失衡增加了市場主體及公眾獲取和評估招投標信息的成本，更有利于精英提前獲取養老服務項目信息，謀劃俘獲行為。

4.3 質量評價和監督機制不健全

質量評價和監督機制是政府基本養老服務項目高效運行的重要保障。目前，中央和地方均對政府購買養老服務和政府養老服務設施采購項目的監督和評估作出了相關規定，如事前、事中、事后全過程監管，內外監督相結合以及第三方評估機制等，但其監管政策以導向性、原則性的規定為主，操作性條文尚未細化。針對政府購買養老服務項目，地方政府主要采用單一行政主導型評估模式，評價主體以政府相關部門和社區為主，服務能力、內容設置等效率指標較多、權重較大，老人服務滿意度指標相對較少、權重較小，老人的需求難以直接反映到評估過程中，服務反饋機制尚未建立。在地方政府精力有限的條件下，政府單方面評估的難度又因信息的非對稱而加大，全過程的動態評估難以實現。政府出于對政治精英的信任，在其介入后對承接方的監督評估更趨于形式化，這就為政治精英降低服務質量以節約成本提供了空間。在政府購買項目實踐中，對承接方的監管與評估相對重視，對政府的績效評估與監督相對忽視，對政府的監督以內部監督為主，外部監督相對缺乏，這為政府接納政治精英提供了方便。此外，由于缺乏法律依據和強制性，第三方評估機制作用有限。

4.4 管理者與資源俘獲方存在合謀空間

作為深化養老服務供給側結構性改革的重要一部分，政府基本養老服務項目的施行是地方政府重要的民生工作之一。在基本養老服務項目中，管理者掌握基本養老服務業資源分配權力、項目評估和監管權力，其個人利益訴求是花費較少的交易成本完成工作任務，在較短的時間內創建政績，創造更多的地方財政收入，獲取更大的社會影響力，贏得更高的晉升概率。精英作為資源俘獲方，在可以滿足管理者節約交易成本、創建政績、工作“背書”等方面需要的同時，也伴隨著維持自身精英地位、節約成本、提高利潤以及承接政府其他基本養老服務項目的利益訴求。政府和資源俘獲方之間的互相需要關系，極易促使雙方以違法或違規的方式發生利益交換行為，引致合謀現象。當前不完善的項目評價與監督機制更為雙方的合謀提供了便利。

5 結論

基本養老服務業引入社會力量運營，實際上是基本養老服務業資源要素的分配過程。本研究首先探索性地界定了基本養老服務的含義和范圍，認為基本養老服務具有準公共產品性質。其次，運用精英俘獲理論，結合以往調研基礎，揭示了基本養老服務業在養老機構公建民營、政府養老服務設施采購、政府購買養老服務和養老服務課題招標4個方面的精英俘獲現象，分析了該現象產生的影響，并進行了反思。研究發現，基本養老服務業資源要素分配過程中的精英俘獲現象，對政府項目效果、養老服務業發展、養老服務質量提升均產生沖擊，有造成基本養老服務目標偏離、加劇社會不公的風險，難以保障“人人能夠享有基本養老服務”政策目標的實現，與政府職責定位、行業標準規范、程序公開性規范性、質量評價和監督機制及管理者與資源俘獲方的利益訴求息息相關。

目前，中國養老服務業處于初級階段，仍處于不斷發展的過程中。本研究僅引入精英俘獲視角，以3類精英群體、4種精英俘獲現象的案例形式對基本養老服務業資源要素分配過程中出現的不公平問題進行了研究與論述?；攫B老服務業的資源要素分配機制涵蓋政府、承接方、老人等多個主體間的多方面關系，受內外多因素影響，其實際運行過程也在不斷變化，該領域仍有待深入研究。