杭州市推動基金小鎮高質量發展面臨的問題與對策*

◎楊 慶 鄭秀田

提 要： 基金小鎮作為私募基金產業集聚的新形式， 對發展壯大金融產業、 推動經濟高質量發展具有重要作用。 本文在杭州市加快推進錢塘江金融港灣建設背景下， 以杭州市五個基金小鎮入駐私募機構為研究對象， 首先概述了杭州市基金小鎮發展現狀， 其次深入剖析了杭州市基金小鎮發展中存在的問題， 最后提出了建設高質量基金小鎮的對策和建議。

基金小鎮作為連接資本和企業、 對接實體經濟的集聚平臺， 具有吸引高端金融人才和金融機構， 進一步發展壯大新金融產業等明顯優勢［1］［2］。 杭州市2017 年6 月發布的《杭州市人民政府關于加快推進錢塘江金融港灣建設的實施意見》 就提出將積極構建財富管理產業鏈和新金融生態圈， 將錢塘江金融港灣打造成為在國際上有影響力、 在國內處于優勢地位， 具有強大資本吸納能力、 人才集聚能力、 創新轉化能力、 服務輻射能力的財富管理和新金融創新中心。 經過近些年來的發展， 錢塘江金融港灣建設成績顯著。 杭州以玉皇山南基金小鎮、 湘湖金融小鎮、 華融黃公望金融小鎮、 運河財富小鎮和白沙泉并購金融街區五大金融特色小鎮為載體， 積極發展私募基金及特色金融服務產業， 招引培育各類私募細分行業龍頭企業， 規?；侥蓟鸺案黝愗敻还芾頇C構數量劇增， 構建了完整高效的財富管理產業鏈， 形成了獨具特色的私募基金生態圈。 由此， 杭州已經成為全國要素密集程度最高的金融集聚區之一， 金融機構管理資產規模日益龐大， 提供的投融資等金融服務已經輻射全省乃至全國。 然而五大基金小鎮在高質量推進錢塘江金融港灣建設和推動新興金融中心的形成的同時， 依然存在“異地辦公現象十分普遍” 等一系列亟須解決的問題。

在我國經濟高質量發展的新階段， 推動基金小鎮提質增效將有力促進新型區域金融生態圈在杭州的形成， 更好地發揮金融服務實體經濟功能， 促進杭州經濟創新發展。 本文在概述杭州基金小鎮發展現狀的基礎上， 以杭州市五個基金小鎮入駐私募機構為研究對象， 深入剖析了杭州市基金小鎮在發展中存在的問題， 并提出了推動基金小鎮高質量發展的對策建議。

一 杭州市基金小鎮發展現狀

近年來， 受益于政府政策的大力支持， 杭州市基金小鎮建設取得了顯著成果，主要表現在以下幾個方面。

（一） 私募基金的生態圈日臻完善

基金小鎮官方網站和公眾號的數據顯示， 截至2020 年10 月， 杭州市已形成以玉皇山南基金小鎮、 湘湖金融小鎮、 華融黃公望金融小鎮、 運河財富小鎮和白沙泉并購金融街區五大金融小鎮為載體的私募基金集聚高地， 集聚各類金融服務機構5000 多家， 資產管理規模超萬億元， 形成了日趨完善的生態圈。 其中， 4 個特色金融小鎮入選浙江省省級特色小鎮名單（省級命名小鎮1 個、 省級創建小鎮1 個、 省級培育小鎮2 個）。 更為重要的是， 玉皇山南基金小鎮與白沙泉并購金融街區分別實現稅收90 億元和3.12 億元， 對浙江省以及全國的基金小鎮建設都起到了示范作用。

（二） 私募基金機構集聚態勢良好

為規范私募投資基金業務、 保護投資者合法權益、 促進私募投資基金行業健康發展， 中國證券投資基金業協會2014 年2 月出臺的《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》 要求， 私募基金管理人應當向中國證券投資基金業協會履行基金管理人登記手續并申請成為基金業協會會員， 協會備案可以衡量私募基金機構運營規范程度。 因此， 本文后續內容采用國家企業信用信息公示系統和中國證券投資基金業協會的微觀數據對入駐基金小鎮的私募機構進行分析。 截至2020 年10 月，玉皇山南基金小鎮等5 個重點金融特色小鎮已集聚私募基金及私募基金管理機構5030 家。 其中玉皇山南基金小鎮入駐私募基金機構2631 家， 華融黃公望金融小鎮入駐私募基金機構1179 家， 湘湖金融小鎮入駐私募基金機構702 家， 白沙泉并購金融街區入駐私募基金機構331 家， 運河財富小鎮入駐私募基金機構187 家。 從入駐私募機構的類型看， 其中私募基金管理人（普通合伙人， General Partners， GP）2249 家， 私募基金（Fund） 2781 家， 杭州市基金小鎮私募基金管理人占比45%，遠遠高于浙江省金融類小鎮的平均水平， 如表1 所示。

表1 杭州市基金小鎮入駐機構數量和類型分布

（三） 私募基金運作規范程度較高

杭州基金小鎮入駐私募機構（含GP 和Fund） 共5030 家， 其中在中國證券投資基金業協會（以下簡稱“協會”） 備案入駐機構1043 家， 占比為21%， 高于浙江省金融類小鎮平均水平（全省金融小鎮入駐機構備案比例為17%）。 其中， 玉皇山南基金小鎮備案比例為24%， 私募基金規范化程度較高， 如表2 所示。 在入駐基金小鎮的2249 家私募基金管理人中， 在協會備案的共450 家， 占比20%。 在入駐基金小鎮的2781 家私募基金中， 在協會備案的共572 家， 備案比例為21%。 根據財新網報道， 九成私募基金游離于監管之外， 給私募基金的監管和系統性金融風險防控帶來前所未有的挑戰。 在2781 家私募基金所屬的2191 家基金管理人中， 其中在協會備案的共1428 家， 備案比例高達65%。 這表明杭州市基金小鎮引進和培育了一批運營規范、 具有影響力的私募基金管理機構（見表2）。

表2 杭州市基金小鎮入駐機構協會備案比例 單位： %

（四） 入駐私募機構本省展業明顯

表3 顯示了入駐杭州市基金小鎮的私募基金的管理機構辦公地分布情況， 管理機構辦公地?。▍^、 市） 排名前三的分別是浙江864 家， 北京227 家， 上海223 家，累計占比為92.02%。 表4 顯示了入駐私募基金管理人和入駐私募基金的管理機構辦公地分布情況， 辦公地?。▍^、 市） 排名前三的分別是浙江1177 家， 上海268家， 北京260 家。 累計占比為90.84%。 由此可見， 杭州基金小鎮吸引浙江本省的私募基金機構入駐基金小鎮， 著重培育當地的私募基金生態圈。

表3 入駐杭州市基金小鎮的私募基金的管理機構辦公地分布情況

表4 入駐私募基金管理人和入駐私募基金的管理機構辦公地分布情況

此外， 在中國證券投資基金業協會備案的機構中有2066 家入駐基金小鎮， 占比僅為8.44%， 入駐數量排名前三的分別是梅山海洋金融小鎮534 家， 玉皇山南基金小鎮380 家， 北京基金小鎮353 家， 累計占比為61%， 其中在玉皇山南基金小鎮入駐并辦公的機構數量最多， 達到75 家， 遠高于其他基金小鎮， 這說明玉皇山南基金小鎮能有效吸引基金管理人在基金小鎮內辦公。

二 杭州市基金小鎮發展中存在的問題

盡管杭州市的五大基金小鎮建設取得了顯著成效， 然而在運行過程中仍然存在以下幾個方面的問題。

（一） 私募基金機構異地辦公現象十分普遍

目前， 入駐基金小鎮的私募基金管理人的注冊地與實際辦公地（或者私募基金注冊地與其私募基金管理人的辦公地） 相分離的現象十分普遍。 在中國證券投資基金業協會備案的機構中， 入駐基金小鎮并在小鎮辦公的協會備案機構僅329 家， 占比僅為1.34%。 然而注冊地與實際辦公地分離的私募基金異地辦公會帶來很多監管問題。 比如由于稅收籌劃、 展業需要、 政府引導基金要求， 嘉興、 寧波、 西藏等地的基金小鎮成了私募基金管理人的注冊地選擇， 但是這些管理人的實際辦公地點卻是在北京、 上海、 深圳等大城市， 一旦發生案件糾紛， 按照屬地監管原則， 應該由嘉興、 寧波、 西藏等地的公安局和證監局來監管， 這就容易導致監管不足， 但由北京、 上海、 深圳等地的部門監管， 又不符合屬地監管的一般原則。 當私募基金的利益與投資者的利益背道而馳時， 目前的法律可能不足以應對私募基金所產生的風險［3］。 就杭州市而言， 盡管入駐五大基金小鎮的私募基金管理人的辦公地址和入駐私募基金的管理機構辦公地主要來自于浙江省內， 但是直接在基金小鎮內辦公的私募基金管理人所占比例較低。 在杭州基金小鎮辦公的協會備案機構中， 玉皇山南基金小鎮75 家， 湘湖金融小鎮19 家， 白沙泉并購金融街區18 家， 運河財富小鎮3家。 私募基金的異地辦公將難以發揮金融機構集聚帶來的信息分享收益和有效的投資決策［4］［5］。

（二） 基金小鎮產業和金融基礎都相對薄弱

創新生態系統構建可以對初創企業產生源源不斷的吸引力， 同時培養企業家的專業能力， 形成良性循環， 使進入生態系統的初創企業比其他早期的企業更容易成功［6］， 然而這些需要大量的中介機構的專業人士， 例如會計師、 律師、 投資銀行家和企業孵化器經理等為創業者提供專業建議［7］。 當前杭州市基金小鎮雖然重點以培養和引進各種私募基金等為核心業態， 但忽視了引進證券公司、 信托公司、 公募基金、 財富管理機構等與基金小鎮密切相關的資本市場中介機構， 從而導致基金小鎮缺乏完善、 多層次的基金產業鏈及生態系統。 對沖基金小鎮， 例如玉皇山南基金小鎮， 缺乏金融中心的輻射和溢出效應； 股權類金融小鎮， 例如湘湖金融小鎮和華融黃公望金融小鎮， 缺乏堅實的新興產業基礎和創業生態基礎； 白沙泉并購金融街區等特色金融小鎮也缺乏與國際金融機構的對接。 因此， 未來需要進一步鞏固基金小鎮的產業基礎、 補齊金融基礎相對薄弱的短板， 完善金融配套服務， 以便吸引其他類型的金融機構入駐， 進而將基金小鎮打造為業態更加豐富的金融生態系統。

（三） 政府主導型基金小鎮市場化程度不夠

基金小鎮的發展趨勢應該以企業市場化運營為主， 政府精準投資為輔， 逐漸推進特色小鎮市場化運作， 也就是特色小鎮2.0 版本［8］。 目前， 杭州基金小鎮的建設模式還是主要以政府主導型為主。 毋庸置疑， 政府主導型的基金小鎮具有兩方面的優勢： 一是政府可以提供政策保障、 制度供給， 各方資源也可以更好地整合； 二是從規劃、 招商引資到后期的運營管理， 政府可以起到一個統籌引領的作用。 然而風險投資是私人部門的活動， 對風險投資從業者提出足夠多的專業知識要求， 政府原則上不應該充當風險投資家， 政府支持風險資本市場的方式應該是激發投資者投資意愿， 而非發揮市場主導作用［9］。 政府也可能會過度干預旨在促進活躍風險投資市場建立的公共政策， 從而忽視創業市場的規律， 使資金和扶持的配置效率低下［10］。因此， 政府過度干預會阻礙基金小鎮的發展。

（四） 基金小鎮同質化嚴重且品牌辨識度低

首先， 我國基金小鎮前期規劃定位不清， 同質化比較嚴重。 同質化主要表現在兩個方面： 一方面是政策上的同質化， 各地的招商引資政策差異化不明顯， 大都涵蓋了稅收優惠、 人才引進、 辦公場所補貼等， 并沒有體現地方差異； 另一方面是在布局上， 由于國外的基金小鎮發展較早， 我國基金小鎮在建設、 招標的過程中， 一般會參照國外的基金小鎮。 與我國基金小鎮雨后春筍般的發展態勢不同， 國外的基金小鎮多是自發形成的， 除了以金融為主導產業自發聚集形成以外， 也會結合當地的產業優勢， 以實體經濟為依托。 杭州的基金小鎮在規劃時， 自然也會借鑒國外經驗， 結合杭州市本地的特色， 但是在結合過程中， 往往缺少可行性分析， 導致在規劃時缺乏定位， 容易在空間布局上趨同， 造成產業布局不合理。

其次， 規劃定位不清， 導致品牌辨識度不夠。 不同類型的基金（對沖基金、 私募股權投資基金、 創業投資基金） 所需要的服務設施是不同的， 基金小鎮的招商對象不明確， 大多數基金小鎮想要同時吸引包括創業投資基金、 股權投資基金、 證券投資基金、 對沖基金等各類基金及相關產業服務機構入駐， 最終導致基金小鎮缺乏專業性， 無論在哪個領域都缺乏競爭力。

（五） 針對問題私募基金的退出機制仍有待建立

目前一些基金小鎮的入駐機構數量都在持續高速增長， 但入駐的很多企業存在違規經營、 具有高金融風險等問題， 容易破壞基金小鎮的金融生態， 并不適合長期滯留在小鎮， 然而現在國內大部分基金小鎮都沒有引入完善的退出機制， 考核制度也不靈活， 沒有建立一套適用的入駐機構考核評價體系， 對入駐機構履行承諾及風險合規情況并沒有進行一個全面、 系統、 常態化的排查， 對于私募基金管理人和私募基金風控情況也沒有實現全面、 動態、 精準、 穿透的綜合監控， 這些制度的不完善都最終會阻礙基金小鎮的高質量發展。

（六） 基金小鎮的評價體系有待進一步完善

浙江省質監局于2018 年1 月發布了我國首個“特色小鎮” 評定地方標準《特色小鎮評定規范》。 盡管該規范突出特色個性， 注重分類評定， 然而對于信息經濟、旅游、 金融、 歷史經典等四類產業特色小鎮， 設置了完成總投資30 億元的基本目標。 由于基金小鎮是輕資產行業， 如果將大量投資花在硬件建設而不是對投融資制度環境的建設上， 可能違背私募基金行業的發展規律。 金融產業特色小鎮產業“特而強” 的指標評定方法包含了管理資產規模、 特色產業比重、 高精人才集聚、 金融機構進駐、 投入水平、 產出效益、 輻射帶動等七個指標。 但這些指標主要是對入駐金融機構的投資行為進行總量評價， 指標設計依然是以制造業企業的思維去評價金融類小鎮的建設， 沒有從整個私募生態圈的打造去構建評價指標體系， 也沒有對其投資標的的質量進行跟蹤， 未對金融機構之間的合作行為進行評估。

三 杭州市推動基金小鎮高質量發展的建議

（一） 制定精準政策， 推動基金管理人在注冊地辦公

針對市場中私募基金管理人的注冊地與實際辦公地相分離的問題， 政府在制定相關稅收優惠等扶持政策時， 應根據當地需求與產業基礎， 差異化制定配套優惠政策， 推動基金管理人在注冊地辦公。 大力培養當地私募基金投資者， 建立起自身的差異化定位， 提升基金小鎮相關基礎設施服務水平， 打造創新生態圈， 增強基金小鎮的特色吸引力， 促使私募基金管理人的注冊地與主要辦事機構所在地設于同一省級、 計劃單列市行政區域內。 中國證券投資基金業協會需要提供精細化、 差異化的管理與服務， 加強對于原則底線要求的宣傳， 避免注冊審核陷入事務主義， 要提高效率。 在私募基金監管層面， 可以遵循中央抓大、 地方抓小的原則， 實施差異化、引導性監管， 代替粗放的單一監管體系， 降低私募基金監管難度。

（二） 夯實產業和金融基礎， 豐富基金小鎮金融業態

政府在搭建基金小鎮管理平臺時， 需要引進證券公司、 信托公司、 財富管理機構等輔助性產業和配套支持部門， 加強雙方的對接與交流， 加速企業并購整合， 改善當地投融資環境， 推進多層次資本市場的構建與完善。 在基金小鎮內部建立完善的產業鏈上下游配套服務， 引入產業鏈各方參與者， 使入駐私募基金投資機構、 企業、 投資人都可獲得較好的配套服務， 推動基金小鎮實現全產業鏈的覆蓋， 同時吸引初創企業入駐， 強化金融對創新型經濟的引領作用， 打造全國標桿性創新資本生態圈， 推動差異化探索與集成式創新。 可以考慮建設PE 二級市場， 促進機構之間的項目合作交流。 當地政府在基金小鎮招商引資階段需要制定合理、 公開的招商優惠政策， 從而營造良好的市場環境， 積極引導金融服務實體經濟， 推動實體經濟發展。

（三） 堅持市場化運作， 減少政府部門的不必要干預

僅靠政策優惠來培育基金小鎮是遠遠不夠的， 市場因素是影響企業選址最為主要的因素。 基金小鎮的運營需要堅持專業導向與市場化運作， 充分重視市場的作用，突出市場主體， 避免推動建設基金小鎮的主體單一化， 以便建設完整的金融生態鏈，打造更加開放的市場化金融集聚區。 同時， 政府需要為基金小鎮入駐機構提供較為靈活的政策機制， 避免過度干預。 建立專家咨詢委員會， 加強政府、 機構的良性溝通與交流， 融合雙方各自優勢。 制定合理、 公開、 透明的優惠政策， 營造良好的市場金融環境。 在利用政府的公共資源優勢的同時結合私募基金行業市場化運作的專業經驗， 起到相輔相成的效果， 有效避免政府單獨運作中政府政策執行效率走偏。

（四） 重視差異化經營， 提升基金小鎮的品牌辨識度

針對同質化問題， 在招商引資等政策方面， 應根據當地需求， 結合其產業定位，差異化制定配套優惠政策， 從而引導金融機構及園區企業主導或參與有利于基金小鎮建設的各類活動。 差異化引導基金投向， 注重與周邊地市的產業協同效應， 最大化發揮產業規模效應。 在布局方面， 基金小鎮在規劃選址時， 就需要考慮周邊基礎設施， 結合當地產業布局、 企業基礎、 政策環境、 人文背景等情況， 結合當地金融與實體企業基礎， 針對性地引入不同類型的基金機構， 從而進行產業合理布局。 基金小鎮應明確招商對象， 提升服務專業性， 從而增強小鎮的品牌辨識度， 凸顯小鎮經營特色。 可以建立多渠道傳播機制， 積極傳播， 從而擴大基金小鎮影響力， 綜合提升小鎮能力。 基金小鎮的建設應更多著力于軟生態， 發揮其資源整合能力， 促使各類金融要素實現融通， 發揮協同效應， 為機構提供專業服務、 驅動地區經濟發展、形成區域經濟創新發展新格局。

（五） 進行風險控制， 構建私募基金準入和退出機制

更好地消除私募基金因不合規經營給基金小鎮生態帶來的不利影響， 離不開風險控制。 基金小鎮要設立入駐標準， 對擬入駐的私募基金機構進行盡職調查， 進行機構的風險稽查， 促進機構落地金融小鎮， 創建金融小鎮的健康金融生態。 構建“全程監控、 持續核查、 定期清理、 定期公告” 的合規審查管理機制， 對未能遵守基金行業相關規定、 沒有履行入駐合規經營承諾的機構采取清退處理。 建立針對私募基金機構不良行為的監管平臺， 完善風險監測與評估系統機制， 增強風險預警能力， 可以利用大數據、 云計算等提高小鎮建設的技術條件， 推動設立數據共享平臺，打通調取數據的通道， 完善協作機制， 進而提高相關風險實時、 全面監測與防控能力， 打造健康金融生態。

（六） 完善評價體系， 促進基金小鎮可持續健康發展

在浙江省質監局印發的《特色小鎮評定規范》 基礎上， 針對基金小鎮的特殊性， 通過設立科學合理的評價指標， 構建適應私募基金行業發展規律的基金小鎮評價體系， 對基金小鎮的可持續健康發展刻不容緩。 在基金小鎮的績效考核評價方面，一方面可以選取基金政策效應、 管理效能、 信用水平、 經濟效益等多方面的指標進行考察； 另一方面可以針對退出期基金的特點， 在退出期單設績效考核經濟評價指標， 對基金收益情況和已投企業運營情況進行考核。

注釋

［1］ 陳宇： 《基金小鎮何以成為“格林尼治” 小鎮？》， 《杭州》 2016 年第8 期。

［2］ 孫雪芬、 包海波、 劉云華： 《金融小鎮： 金融集聚模式的創新發展》， 《中共浙江省委黨校學報》 2016年第6 期。

［3］ Mccahery， J. A. ， Vermeulen， E. P. M. ， “Private Equity Regulation： A Comparative Analysis”，Journal of Management ＆ Governance， 2012， pp.197 -233.

［4］ Jappelli， T. ， Pagano， M. ， “Information Sharing in Credit Markets”，The Journal of Finance， 1993，pp.1693 -1718.

［5］ Doblas-Madrid， A.， Minetti， R.， “Sharing Information in the Credit Market： Contract-level Evidence from U.S.Firms”，Journal of Financial Economics， 2013， pp.198-223.

［6］ Avnimelech， G. ， Rosiello， A. ， Teubal， M. ， “Evolutionary Interpretation of Venture Capital Policy in Israel， Germany， UK and Scotland”，Science and Public Policy， 2010， pp.101 -112.

［7］ Harding， R. ， “Plugging the Knowledge Gap： An International Comparison of the Role for Policy in the Venture Capital Market”，Venture Capital， 2002， pp.59 -76.

［8］ 翁建榮： 《特色小鎮2.0， 吹響新時期特色小鎮建設的沖鋒號》， 《浙江經濟》 2020 年第5 期。

［9］ Mcglue， D. ， “The Funding of Venture Capital in Europe： Issues for Public Policy”，Venture Capital， 2002，pp.45 -58.

［10］ Lerner， J. ，Boulevard of Broken Dreams：Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital have Failed—And What to Do About It， Princeton University Press， 2009.