關于完善上海市科技興農項目績效評價方法的思考

董言笑

（上海市農業科技服務中心，上海 200335）

科研項目的績效評價是上海市科技興農項目管理的重要組成部分。2009年，上海市農業農村委印發了《上海市科技興農項目績效評估暫行辦法》，該辦法明確了科技興農項目績效評價是對驗收兩年的項目從預期目標、科技水平、市場效果、應用前景等方面進行全面評判，旨在進一步提升上海農業科技自主創新水平，加快農業科技成果轉化進程，提高支農資金使用效果，提升科技對現代農業的貢獻率，促進高效生態農業發展。2013年起，上海市科技興農項目績效評價工作委托第三方評價公司開展，至今已連續實施7年，評估內容包括實施目標、科研水平及效果、可持續性影響和項目績效等，且根據項目類型的不同，評估重點也有所不同。例如，攻關項目重點評估其成果的創新水平、科技含量和成果轉化情況，推廣項目重點評估成果推廣范圍、推廣后產生的經濟效益及對產業發展的影響。截至2019年，上海市科技興農項目績效評價工作已連續實施10余年，評價方法也從最初的摸索逐漸趨于完善[1]。雖然上海市科技興農項目績效評價工作已走在全國前列，但仍存在一定的不足和可優化的空間，例如，理論方法與評價實踐脫節、未能引入事前績效評估等。為此，筆者擬對上海市科技興農項目績效評價方法和績效評價整體情況進行總結，分析其存在的主要問題，并在此基礎上提出進一步完善上海市科技興農項目績效評價體系的建議，以供參考。

1 上海市科技興農項目績效評價方法和績效評價整體情況

1.1 上海市科技興農項目績效評價指標體系

績效評價最重要的環節是指標體系的設計，指標體系設計是否完善，直接影響著項目的最終得分和績效排序情況[2]。上海市科技興農項目績效評價采取打分制，并依據財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》，構建績效評價的基本框架，其內容主要分為項目決策、項目管理和項目績效三大類指標，其中，項目決策考察項目立項和項目目標，項目管理考察預算執行、實施管理、財務管理，項目績效考察項目驗收情況、后續成果、可持續效益和綜合滿意度。

2019年統計，上海市科技興農項目績效評價指標體系分為攻關類指標體系（適用于攻關和種業項目）、推廣類指標體系（適用于推廣和轉化類項目），這兩類指標體系的一級指標與二級指標一致，主要通過三級指標設計的差異化及權重配比差異化反映項目類型差異。具體指標為：（1）項目決策。項目決策的評價指標分為項目立項和項目目標2個二級指標。項目立項指標主要衡量項目立項是否符合地區農業科技發展的政策、立項依據是否充分、立項流程是否合理和規范；項目目標指標主要衡量項目績效目標設定是否合理、明確，其中，目標合理性主要考察績效目標設定是否客觀、合理，且是否與相應預算關聯；目標明確性主要考察績效目標設定是否清晰、細化，且是否有明確的考核目標值。（2）項目管理。項目管理的評價指標分為投入管理、實施管理和財務管理3個二級指標。投入管理指標主要衡量項目預算執行率；實施管理指標主要衡量項目管理機構、管理制度的健全性，項目完成的及時性及項目管理系統填報等日常管理情況；財務管理指標主要衡量項目的財務制度和資產管理制度的健全性、資金使用的合規性。（3）項目績效。項目績效的評價指標設計尤其重要，且細分指標依據項目類型的不同存在明顯的差異性，一般分為驗收情況、后續成果、可持續效益和綜合滿意度4個二級指標。在評估方法上主要采用目標評價法（根據合同書規定的考核指標，與一定期限內的目標完成情況進行比較）、因素分析法（對實施科技興農項目的相關課題單位項目管理部門的組織管理力度，以及在日常管理工作中所做的涉及科技興農項目的工作業績或措施等進行評價）、功效系數法（對績效評價得分進行修正）3種評價方法。

1.2 上海市科技興農項目績效評價整體情況

自2013年起，上海市科技興農項目績效評價工作連續7年委托第三方績效評價公司開展，評價對象為2010—2016年驗收的課題，現以這7年中的驗收課題為例，對上海市科技興農項目績效評價整體情況進行分析。從總體情況來看，主要表現出以下特點：（1）逐年增加了評價的課題數量，由2013年的35個增加至2019年的75個；（2）擴大了評價的項目類型范圍，在原先對攻關、推廣項目進行評價的基礎上，增加了對種業、成果轉化項目的綜合評估；（3）優化了評價的指標體系，將評價重點放在項目的經濟效益、社會效益、生態效益以及驗收后的后續發展上；（4）總體評分情況呈現出波浪式反復的特點，其中2015年的評分最高，當年考核為優秀的項目比例也最高，所有項目評分也均達到合格及以上，見圖1。

圖1 2013—2019年上海市科技興農項目績效評價總體情況

由圖2可知，在2013—2019年，上海市參與績效評價的科技興農項目共計418個。其中，評級為優的項目有58個，占比為13.9%；評級為良的項目有235個，占比為56.2%；評級為合格的項目有110個，占比為26.3%；評級為不合格的項目有15個，占比為3.6%。

圖2 2013—2019年上海市科技興農項目績效評級情況

從項目績效評價結果來看，上海市科技興農項目的經費資金基本上得到了高效利用，項目也取得了較好的成績，大部分項目均能達到預期目標，科學技術水平、推廣應用情況均達到了一定的層次和規模，這為上海市農業科技的發展產生了顯著的推動效應和積極影響。另外，從評價結果分布還發現，項目管理部門對于績效評價工作的管理更加嚴格，對評價方法、數據獲取、指標體系設計等逐漸規范，并突出了項目的經濟效益、社會效益、生態效益和驗收后的后續發展與影響，提高了這部分指標的權重，減少了科技興農項目因外溢性、社會性和難以量化所帶來的管理難度。

2 上海市科技興農項目績效評價存在的問題

2.1 科技興農項目績效評價的難點

科技興農項目的主要研究對象是農業生產過程中亟需解決的技術問題，對農業生產、經濟環境、自然環境等均具有相對長期和深遠的影響，且具有較強的社會性、應用性和長期性。因此，農業科技成果往往難以量化考察，經濟效益尚且可采取相應的指標進行量化，但社會效益和生態效益等由于缺乏合理的量化績效評價指標體系，因此很難科學地評價農業科技成果的價值[3]。

同時，數據采集的客觀性也會影響評價結果的有效性，數據采集的客觀性不足，必然會影響評價結果的有效性。一般來說，為了解科技興農項目的成效，可通過被評價單位數據積累的反饋、市場調查、社會調查、專家論證、訪談等多種方式，對項目的實施情況進行數據采集，但在數據采集過程中會出現一些問題。例如，課題組疏于項目實施或后續情況的數據保存，以致考察時無法提供準確信息；被評價單位不能充分理解統計數據的目的，提供了與考察要點無關的數據情況。

2.2 當前上海市科技興農項目績效評價體系存在的問題

2.2.1 缺少較為系統的理論評價方法

在績效評價的理論研究中，基于投入產出理論的績效評價方法主要分為非參數法和參數法，這兩種方法都是基于被評價個體投入產出最大化所設計出的方法[4]。其中，參數法需要確定生產函數的具體形式，若生產函數形式設定不準確，則會引起較大的回歸誤差；非參數法的優勢是不需要設定生產函數的具體形式，不需要進行回歸分析，也不需要對不同量綱的投入與產出變量單位化，而是利用線性規劃的方法刻畫效率生產前沿面，測量各個決策單元的相對效率。因此，國內外廣泛地將非參數法應用到經濟與管理的各個領域。但無論是參數法還是非參數法，都是基于一系列投入指標和產出指標來測算各個被評價單元的投入產出最大化的相對程度，并給出相對排序。在當前上海市科技興農項目績效評價中，是采取分類指標打分制，缺少應用系統的、科學的投入產出統計方法對被評價項目進行相對排序。

2.2.2 未能引入事前預評估

當前科技興農項目績效評價工作是績效后評價，而隨著目前評價工作的不斷推進，引入事前績效預評估是大趨勢，且事前績效預評估可作為績效后評價的有力補充，以對項目資金“該不該使用”進行評估，從而保證財政資金的合理使用。這是因為在當前的科技興農項目立項前，由于績效目標不作為驗收時的考核依據，且當前也沒有績效事前預評估的程序，項目績效目標的考慮往往缺乏激勵，績效目標的約束往往較弱，這容易導致績效事后評價與立項前的績效目標脫軌。因此，在這方面上海市科技興農項目績效評價體系仍存在進一步提升和可優化的空間。

3 進一步完善上海市科技興農項目績效評價體系的建議

3.1 強化以投入產出為基礎的動態績效評價方法

引入投入產出理論是科學進行科研項目績效評價的基礎。當前上海市科技興農項目績效評價方法是以評價體系打分制為主，雖然評價體系也反映了投入要素與產出要素，例如，項目管理指標就是反映項目的投入情況，項目績效指標則是反映項目產出的經濟效益和社會效益情況，但績效評價項目投入產出數量的前提是將每一個被評價項目視為一個決策單元，這個決策單元能夠以最小的投入獲得最大的產出。因此，在現有的指標賦值和權重的基礎上，宜進一步應用科學的統計方法，對現有的被評價項目進行效率排序，從而識別出財政經費使用最有效的被評價對象，以進行對比分析。同時，科技興農項目的周期相對較長，項目資金在執行過程中難免會受到多種干擾因素的影響，故應強調績效評價的考察進度，弱化資金執行率的概念。此外，在進行項目績效評價時，應樹立績效的理念，強調項目結果，并根據績效預算和項目規劃動態考察執行情況，將考察角度由督促資金執行轉向執行效果，逐漸弱化資金使用狀況和進度考察的硬性要求，強調項目的效果進度，并建立項目的實施進度預測機制，與預算編制進行聯動和反饋，以提高財政資金的使用效率。

3.2 依據項目屬性和政策目標優化指標結構和目標體系

科技興農項目有技術創新、技術推廣、產業技術體系等多種項目類型，所涉及的專業涵蓋了糧油、果樹、花卉、蔬菜、畜牧獸醫、漁業、農產品質量安全、農產品保鮮與加工、農業信息化和農業裝備等多個領域，故在績效指標結構上，可依據項目屬性差異進一步細化指標[5]。同時，2015年5月財政部印發了《中央部門預算目標管理辦法》，將部門預算績效目標分為基本支出績效目標、部門整體支出績效目標、項目支出績效目標，確定了“誰申請資金，誰設定目標”的原則，這為農業科研單位探索適當的項目評價體系提供了制度依據，故上海市科技興農項目績效評價目標體系框架設計可在原有的項目績效支出評價體系的基礎上，兼具共性指標和個性指標，從而確定績效評價參考體系。具體為：（1）細分項目類別，以項目結果為導向，涵蓋理論研究和技術研究，做好科研項目分類；（2）規劃合理的指標體系，明確共性指標，鼓勵科研人員提出個性指標，利用同行評議機制確定指標合理性；（3）以科研項目支出的歷史數據為依據，進行迭代計算，周期更新，結合歷史經驗數據與現實要求目標，達到約束與激勵的平衡。

3.3 引入績效事前預評估

事前預評價作為事后評價的補充，即將成為項目績效評價的大趨勢，故在未來的上海市科技興農項目績效評價工作中，可嘗試以項目可行性報告或計劃任務書與績效目標整合為抓手，建立績效事前預評估方式，即在項目申報環節，讓項目申請人預估項目完成后一定時間內會產生的經濟效益、社會效益、生態效益，然后量化成績效目標。同時，可通過專項培訓、結果反饋等形式，讓項目團隊掌握近年來相關科技興農項目績效評價情況，以及明確合理設置績效目標的重要性，嘗試將績效目標作為立項的重要依據。此外，還可嘗試引入第三方績效評價機構對申報項目進行績效事前預評估，主要從立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可能性和籌資合規性五個方面進行打分，最終得出績效事前預評估的結論，以此作為項目申報立項的參考，從而優化科技興農項目績效評價工作。