十堰市農作物秸稈禁燒問題及對策研究

■文 / 程澤 吳昊 劉琪 戢炯 付艷 陳珍

農作物秸稈的處置利用是農業生產中的一項重要問題，秸稈的綜合利用可以起到變廢為寶的作用，但在秸稈還田的過程中，采用露天焚燒的方式會產生大量的空氣污染物，對大氣環境質量造成嚴重影響。因此，做好農作物秸稈的綜合利用以及秸稈禁燒工作，顯得尤為重要。湖北省十堰市地處鄂西北山區，是鄂豫陜渝四省市毗鄰地區的接合部，下轄119個鄉鎮、1807個行政村、10013個村民小組，農村人口243.09萬人。全市現有耕地面積19.5萬公頃，其中水田4.09萬公頃，旱地15.5萬公頃。近年來，隨著全市農業產業的蓬勃發展，關于農作物秸稈的露天焚燒問題逐漸凸顯，秸稈禁燒成為政府管理部門、農民和社會普遍關心的大事，每年夏季和秋季的秸稈禁燒工作成為各級政府工作的難點問題。對此，結合十堰市實際情況，開展秸稈禁燒和綜合利用相關研究，為全市農作物秸稈禁燒和綜合利用提供參考。

一、十堰市農作物秸稈利用及禁燒現狀

十堰市主要農作物按產量排序是玉米、稻谷、小麥、油菜4種，其秸稈資源量占全市農作物秸稈資源總量的78.5%。十堰市2019年農作物秸稈資源量93.9萬噸，其中玉米秸稈資源量26.8萬噸，稻谷秸稈資源量17.7萬噸，小麥秸稈資源量14.3萬噸，油菜秸稈資源量14.9萬噸。目前，全市農作物秸稈綜合利用方式主要是肥料化、飼料化、燃料化、基料化、原料化利用，2019年秸稈綜合利用率為91.4%，秸稈綜合利用情況較好。為全面推進農作物秸稈禁燒工作，十堰市有關部門緊盯農作物秸稈露天禁燒工作目標，堅持常抓不懈，深入宣傳引導，強化管控措施，加大督查力度，嚴格壓實責任，推進綜合利用，秸稈露天焚燒行為得到進一步遏制，為環境空氣質量不斷改善發揮了重要作用。

1.加強組織領導，分解落實責任

十堰市環境保護委員會辦公室下發了《農作物秸稈露天禁燒工作方案》（以下簡稱《方案》），對秸稈禁燒工作進行安排部署，對各地落實 《方案》情況進行專項督查。各縣（市、區）也相繼出臺方案及 《工作考核評分表》等文件，對秸稈禁燒的工作原則、具體措施、考核問責等進行明確規定，對各鄉鎮進行秸稈禁燒工作專項督查督導，督查巡查結果作為各鄉鎮和縣直單位2020年績效考核的重要依據。通過責任到人，分工明確，切實增強了干部群眾的責任意識，促進秸稈禁燒和資源化利用工作順利開展。

2.強化督查巡查，加大管控力度

在夏收、秋收等高峰時段，綜合采用督查巡查、駐點督查突擊檢查等方式，持續對各縣（市、區）開展現場巡查，將秸稈禁燒工作作為重點內容加強執法檢查和現場督辦。市禁燒辦在全市各地采取空中與地面、技術與人工相結合的辦法不間斷地巡查，采用無人機對高速公路、國道沿線等敏感區域進行了重點巡查，對巡查發現的情況通過禁燒工作群將情況及時交辦各地進行查處。運用無人機巡查等措施對六個縣（市、區）開展秸稈禁燒專項巡查32次。對出現大面積火點的鄉鎮進行通報。

3.加大查處力度，增強執法實效

對日常巡查發現的露天焚燒行為加大處罰力度，2020年十堰市共出動執法人員5800余人次，對全市56個鄉鎮專項巡查150余次，巡查面積達500萬余平方米，基本實現了禁燒重點鄉鎮的全覆蓋。2020年十堰市立案查處露天焚燒秸稈16起，處罰金額12000元，訓誡23人次，批評教育15起，督辦約談村級秸稈禁燒工作責任人12次，共對27個鄉鎮實施了環境保護“一票否決”預警，通過嚴管重罰，對違規焚燒現象蔓延的趨勢起到了積極的遏制作用。

二、秸稈禁燒存在的問題和困難

綜合來看，十堰市秸稈禁燒工作存在著面廣量大周期長、監管執法有困難、政策不夠接地氣、宣傳教育跟不上、綜合利用途徑少等問題和短板。

1.禁燒責任未壓實，管控措施不得力

部分鄉鎮禁燒工作組織不到位，村、組未制定具體的工作措施。雖懸掛有禁燒標語，但有村民就在禁燒標語旁邊焚燒農作物秸稈；更有甚者這邊是禁燒宣傳車在路上宣傳，那邊仍是田間秸稈焚燒濃煙四起；部分村民心存僥幸，搞“錯時焚燒”以逃避監管，與執法人員“打游擊”，導致秸稈露天焚燒現象屢禁不止。有時甚至發現公路沿線既懸掛有禁燒標語，又有宣傳車在宣傳，但村民仍在田間焚燒，并未見當地采取有效措施制止。

2.禁燒工作有誤區，嚴格執法難落實

個別縣（市、區）認為秸稈禁燒執法就是環保部門的事，發生焚燒行為就是環保的事。市禁燒辦在督查時也發現，各地禁燒工作大多為環保部門單打獨斗，其他部門聯動不主動，尤其未聯合公安部門，針對焚燒現象屢禁不止的地方未采取強制措施。房縣紅塔鎮、竹溪縣中峰鎮、丹江口市習家店鎮的農民露天焚燒秸稈現象突出，被省、市禁燒辦通報，但相關政府未采取行政處罰等強制措施，使得焚燒行為屢有發生。

3.疏堵結合不到位，綜合利用有滯后

基層苦于農作物秸稈沒有出路，綜合利用成了困擾禁燒工作的最大難題。十堰市雖建成了幾家生物有機肥加工、飼料青貯等農作物秸稈再利用的企業，但由于受山區地形條件影響，造成收集運輸成本高、相關配套資金難到位。房縣劃撥專項資金對秸稈回收再利用企業進行補助，其他縣（市、區）未下撥專項資金扶持，導致農戶對秸稈收集積極性不高、企業生產經營運轉困難，一定程度上制約了秸稈的再生利用，導致秸稈禁燒工作重堵輕疏。

4.制度機制不健全，禁燒工作忙應付

部分縣（市、區）長效機制不健全，未明確公安、農業及其他部門在秸稈禁燒工作中的職責，未建立聯合巡查制度，未對農機手進行技術指導、培訓，未將秸稈禁燒工作納入年度考核范圍，追責、問責流于形式，秸稈禁燒工作疲于應付，難以形成長效機制。部分縣政府未將秸稈禁燒和綜合利用工作納入年度考核之中、未出臺秸稈禁燒工作考核辦法、未建立聯合巡查制度，只有環保部門堅持巡查、督辦。制度機制不健全，導致秸稈禁燒工作表面化、隨意化，焚燒秸稈行為時有發生。

5.禁燒宣傳有盲區，禁燒氛圍待加強

秸稈禁燒工作宣傳在鄉鎮未做到全覆蓋。尤其部分村干部只對村民進行口頭宣傳，未結合本地實際做到讓村民家喻戶曉，部分參與秋收的農機手及外出務工歸來人員對禁燒工作不知情，致使秸稈禁燒宣傳工作有盲區。房縣軍店鎮下茅坪村、竹山縣麻家渡鎮長望村發生露天焚燒行為均是外出務工回鄉人員及農機手點燃，詢問中這些人員均不知曉秸稈禁燒規定。在焚燒現象較多的竹溪縣和房縣部分村莊均未發現相關禁燒宣標語及橫幅。

三、秸稈禁燒和綜合利用的對策建議

1.強化綜合利用，在“疏”上下功夫

要切實解決村民群眾“不愿燒”的問題，單一強調禁止焚燒秸稈無法從根源上杜絕焚燒現象，各級農業部門要加強農機手培訓和農技指導，強化農作物秸稈綜合利用，尤其要針對重點區域、鄉鎮農作物集中連片種植地區，要預留綜合利用專項資金，對重點地區的秸稈進行回收利用，對秸稈綜合利用的企業予以扶持。

2.加大禁燒宣傳，從重點人員下功夫

在重點區域，針對重點人員進行重點宣傳，比如農機手、外出務工回鄉人員，要充分調動村委會積極性，全面掌握人員情況，采取有針對性措施，使禁燒宣傳深入人心，切實做到不能燒，也不想燒。

3.加強部門聯動，從禁燒實效下功夫

各級政府，尤其鄉鎮政府要及時協調組織環保、農業、公安、消防等部門，開展禁燒聯合執法，對禁燒工作滯后地區加強巡查、執法，增強震懾，針對個別焚燒行為進行曝光，對大范圍焚燒行為采取行政拘留等強制措施，并將相關行為進行廣泛宣傳，從而最大限度地減少焚燒行為。

4.壓實主體責任，在禁燒末端下功夫

農作物秸稈禁燒工作重點在鄉鎮政府，尤其在村委會，要把相關責任壓實到村組，充分調動他們的積極性，將秸稈禁燒工作與考核結合，充分發揮他們的主動性、創造性，做到及時發現，馬上制止。

5.健全制度法規，從長效機制下功夫

農作物秸稈禁燒工作是一項長期工作，要建立健全制度法規，建立部門聯動機制，每年到了夏、秋收季節組織各部門聯合巡查。建立獎懲激勵機制，對工作成效明顯的進行資金、項目扶助，反之則進行問責，促使禁燒工作抓出效果。