我國海洋牧場生態安全監管政策設計*

杜元偉 單玉坤

(中國海洋大學 管理學院, 山東 青島 266100)

一、引言

作為海洋漁業大國，中國海岸線綿長，近海大陸架面積高達41.4億畝，且海流系統復雜，島礁廣布，擁有極為豐富的海洋漁業資源。然而，長期以來的粗放式發展以及工業污染、人口增長等因素使得傳統漁業深陷生境退化、資源衰退的困境。[1]與此同時，海洋生態荒漠化問題突出，過度捕撈、過度排放等生態不安全行為不僅加大了海域污染程度、加速了海洋漁業資源的枯竭，同時也導致海洋生態經濟系統嚴重失衡，給中國海洋經濟的可持續發展帶來嚴峻挑戰。[2]海洋牧場作為傳統漁業轉型的新動力以及海洋資源開發和保護的新模式，在綜合利用海洋資源的同時加強對海洋生態系統的保護，能夠有效兼顧海洋生態環境保護和漁業高效產出，有效協調經濟效益、生態效益、社會效益的平衡發展，具有綜合效益高、可持續性強的優勢，有利于推動海洋經濟結構調整、加快海洋經濟的綠色發展。[3][4]

中國關于海洋牧場的研究始于1965年，并于1979年著手建設。[5][6][7]2017年5月，農業部在其制定的“農業綠色發五大行動”中明確提出“推進海洋牧場建設，推動水產養殖減量增效”，從政府的角度肯定了海洋牧場在海洋經濟發展中的重要地位。[8]同年，農業部發布《國家級海洋牧場示范區建設規劃(2017—2025年)》的通知，規劃到2025年在全國建設178個(于2019年將其修訂為200個)國家級海洋牧場示范區，[9]截至2020年12月，我國所建成的國家級海洋牧場示范區已達136個。國家級海洋牧場示范區建設規劃的出臺，為海洋牧場的快速發展創造了良好的條件，隨之而來的是其生態安全監管與保障等眾多問題的暴露。

雖然海洋牧場具有固碳除氮、凈化水質、降低海域富營養化程度等良好的生態影響，但是目前多數海洋牧場建設的主要目的仍為提高具有高經濟價值的海產品產量，在一定程度上忽視了對海洋生態系統的修復與保護。部分海洋牧場在建設初期，由于缺少詳細的本底調查，簡單地照搬國內外海洋牧場建設模式，隨意投放石塊、水泥管等物體作為人工魚礁，結果不僅投放的人工魚礁不見蹤跡，造成了資金的大量損失，更為嚴重的是加劇了海域生態環境的惡化，[10]與海洋生態文明建設要求相距甚遠。與此同時，海洋牧場建設在生態安全監管方面存在海洋牧場生態安全監管體系不完善、海洋牧場生態安全保障法律體系不健全、科技保障力量相對薄弱、政策執行效果評估及獎懲機制缺失、公眾生態安全意識缺失等諸多問題。而造成上述問題的主要原因在于政府對海洋牧場生態安全監管方面的頂層設計缺位，尚未形成具有針對性的監管政策。[11]因此，對海洋牧場生態安全監管者以及運營者來說，為其提供具有依據性、參考性的監管政策是亟待解決的重要問題。鑒于此，本文在借鑒國外海洋牧場生態安全監管經驗的基礎上，從我國海洋牧場生態安全監管政策的頂層設計入手，具體闡釋監管政策的目標以及政策設計的總體思路，并基于行政監管、經濟監管、社會監管、科技監管四個層面搭建相應的海洋牧場生態安全監管政策體系。

二、國外海洋牧場生態安全監管經驗

海洋牧場作為一種新型漁業生產方式，在國外得到了廣泛的關注和發展，并且取得了一系列成功的案例經驗。在管理過程中，各國海洋牧場建設情況不同，海洋牧場生態環境所面臨的主要問題也存在差異，對海洋牧場生態安全監管所采取的戰略、方針不盡相同，但仍有一些共性及各自成功的經驗值得借鑒。本文在總結美國、日本、韓國三個國家在海洋牧場生態安全監管經驗的基礎上，為我國海洋牧場生態安全監管政策的設計提供事實參考。

(一)創新海洋牧場生態安全監管體制

對海洋牧場生態安全進行監管是一個持續的過程，應按整體方式對其生態環境中的自然因素以及社會環境中的諸多因素進行有效處理。韓國成立韓國水產資源中心，負責人工魚礁、海洋牧場、海藻場的建設以及水產資源養護方面相關基礎研究的管理工作，將原本分散各地的海洋牧場建設及管理工作集中到統一高效的管理機構，以專業研究團隊推動韓國海洋牧場建設及其生態安全監管工作的科學開展。[12]美國設立國家海洋與大氣管理局作為海洋牧場生態安全監管的行政管理機構，設立海岸警備隊作為其執法管理機構，成立國家海洋委員會，負責海洋牧場生態安全相關工作的協調以及監管政策的制定，各部門職責明確、分工合作，大大提升了美國海洋牧場生態安全監管效率。[13]綜上，我國應建立健全海洋牧場生態安全監管體制，對所涉及的協調權、決策權、執法權等行政權力進行明確劃分，通過權力制衡對海洋牧場生態安全監管加以嚴格規范。

(二)建立健全海洋牧場生態安全法律法規、政策體系

健全的法律法規以及政策體系是海洋牧場生態安全監管工作有效執行的重要保障。日本為維護海洋牧場生態安全，在立法、制度完善、生態治理等方面進行了不懈努力，相關法律法規，如《水質污染防治法》《海岸法》相繼出臺，并針對日本海洋牧場建設的重點海域——瀨戶內海特別制定了《瀨戶內海環境保護特別措施法》，內容完備且詳細的法律條例使日本的海洋牧場生態安全監管工作有法可依。美國注重通過嚴格的立法與規劃來保護海洋牧場生態環境，通過一系列的法律法規來約束和引導海洋牧場的資源開發與環境保護，同時，美國沿海各州在各自的法律體系中制定了與海洋牧場生態安全監管相關的法規，為海洋牧場生態安全監管提供了重要依據。綜上，為切實有效地解決我國海洋牧場生態安全問題，應制定相應的監管基本法，并結合配套的政策法規對海洋牧場生態安全監管予以明確規定。除此之外，還應加強對相關法律政策執行情況的監督與評價，以避免已有監管條文變成一紙空文。[14]

(三)重視海洋生態科技創新與發展

海洋生態科技創新能力在一定程度上體現了一個國家的海洋牧場生態安全監管水平，海洋牧場生態安全的有效監管離不開海洋科技的強大，同時海洋科技的發展也需要強有力的海洋科技機構的支撐。日本高度重視海洋科技創新研究，不斷加大資金投入確保海洋科技發展，在加強對海洋牧場生態系統保護研究的同時，形成了較為發達的海洋牧場生態安全管理技術，如海洋牧場監測技術、海洋牧場生態系統評價技術、海洋牧場生態系統修復技術、海洋牧場資源開發利用技術等。美國將海洋生態科技創新與發展提升到國家戰略的高度，以充足的研發資金、先進的科研設備、優秀的海洋科技人才確保海洋牧場生態環境的安全性，通過精密設計與技術研發形成了較為完善的海洋牧場綜合監測系統以及較為先進的海洋牧場生態修復技術。鑒于此，我國應充分重視海洋牧場生態環境科學技術研究，加大對相關研究工作的資金投入力度與人才培養力度，有效整合科研機構、高校院所等單位的研發力量，以創新的合作形式提升海洋科技水平。

(四)培養公眾對海洋牧場生態環境的保護意識

海洋牧場生態環境的公共性決定了不能僅依靠政府組織對其進行監督管理，而應充分調動政府、企業、民間組織，以及社會公眾等多元主體的參與積極性。只有參與政策制定全過程的利益相關方形成強烈的環境保護意識，相關規劃才能在實際行動中予以落地，使海洋牧場生態環境保護的共同愿景得以實現。[15]韓國在其《水產資源管理法》中將每年5月10日設為海洋植樹節，使國民充分認識到海洋牧場生態安全的重要性。此外，為提升公眾參與度，韓國將建設完成的沿岸型海洋牧場交由當地漁民組織進行經營管理，所獲收益可用于設施維護以及生態治理。通過多種措施提高了韓國民眾對海洋牧場建設及其生態治理的參與度，為韓國海洋牧場生態安全監管工作營造了良好的社會氛圍。日本同樣通過法律條例來加強國民的環保教育與學習，其《環境教育推進法》為推行環保教育提供了法律依據。此外，日本積極號召企事業單位參與生態保護，在制定、實施海洋牧場生態環境保護相關政策時認真聽取社會公眾、企業、民間團體組織的意見。美國在制定海洋牧場生態安全監管政策的過程中，積極動員學術界、社會公眾，以及其他利益相關者參與，借助于專門的信息網站、公開會議、專家圓桌討論會等形式認真聽取各方意見和建議。鑒于此，我國在海洋牧場生態安全監管政策的制定、執行與監督過程中應促進多方利益相關者參與，不僅能夠集思廣益，同時也能在政策中協調和平衡各方的利益關系。

三、我國海洋牧場生態安全監管政策的頂層設計

我國海洋牧場生態安全監管研究尚處于起步階段，監管政策的制定缺乏總體目標和統一規劃的指導。而且目前海洋牧場生態管理的相關工作側重于從底層做起、常規做起，缺少宏觀政策的統籌和指導。其次，海洋牧場生態安全的監管主體定位模糊，職責劃分不清晰，各級利益主體之間的矛盾與沖突可能會阻礙監管工作的順利進行。由此看來，海洋牧場生態安全監管是一項長期而復雜的工程，政策制定也需多方面綜合考慮，包括政策制定與執行成本、時間空間的選擇、可行性與可操作性等。因此，我國海洋牧場生態安全監管政策的制定，需要結合我國海洋牧場生態安全監管現狀，在考慮整體的制度和政策環境基礎上，自上而下全盤規劃、系統協調，加強對監管政策的頂層設計，促進海洋牧場生態安全監管政策的發展與完善?？茖W的頂層設計，是海洋牧場生態安全監管政策取得成效的基礎和前提，有利于生態安全監管的有效落實和全面推進。[16]

(一)政策設計依據

1、理論原則

我國海洋牧場生態安全的監管有其特殊性與復雜性，其政策的頂層設計需要遵循一定的原則，可以結合目標管理原則，從明確性、相關性、時限性、可實現性和可衡量性五個層面進行政策的設計與創新。[17]

(1)明確性是指政策目標要明確、具體。首先，國家在制定海洋牧場生態安全監管政策時，要對生態安全監管的效果提出明確的標準。只有先把生態安全監管的目標描述得詳細、具體，實施者才能有的放矢，行為有所指，方向明確。其次，國家在對監管政策設計時要對政策目標進行細分，凸出層次性，并注意衡量指標的可量化，使政策的執行主體和實施主體對自己的目標和工作內容有清晰的了解。

(2)相關性是指不同政策目標之間的關聯程度，不同目標之間是相互影響、相互促進的。目標現實價值取決于目標之間的相關性，相關性越強，目標現實價值越高、意義越大，反之亦然。在海洋牧場生態安全監管政策的制定與設計過程中，要確保各項政策目標之間的聯系，保證政策實施與政策目標之間的內在一致性。

(3)時限性是指政策目標的制定應該有明確的時間規定。海洋牧場生態安全政策的落地和海洋牧場生態安全監管目標的實現需要一個時間限制，在監管政策落地實施過程中，可以將目標細化到月度、季度、年度，讓執行者在規定時間內有計劃地完成。另外，在具體政策制定中，政策的設計可以根據目標的重要性排序進行設計，對于任務重、情況緊急的工作應排在實施的前列；同時要對目標實施的過程進行有效跟蹤與檢查，以確保執行者能夠及時完成任務。

(4)可實現性是指政策的制定要從事物的實際出發，尊重事實，且可以通過各級主體的共同努力完成目標。在海洋牧場生態安全監管政策的制定過程中，要充分考慮現實環境條件、社會條件和法律條件，考慮各級管理部門和地方海洋牧場的具體情況，必要時要征求民眾的意見和建議，反映民眾的要求和愿望，充分體現民主化與人性化，使政策制定得更加合理，確保政策目標可以順利實現。

(5)可衡量性是指政策的實施效果是可以通過一定的手段進行測量的。在海洋牧場生態安全監管政策的實施中，要制定一個合理的政策衡量標準，對政策的執行效果進行監督和評價。然而，并不是所有的指標都可以量化，因此要結合定性評價和定量評價，以確保政策目標的順利實現。

2、法律依據

政策的設計要做到有理有據、有法可依。雖然目前我國并未制定與海洋牧場生態安全監管相關的國家層面的法律法規，但是我國現行的涉及海洋生態安全的法律體系以及中央和地方政府出臺的海洋牧場相關政策法規文件，尚可為我國海洋牧場生態安全監管政策的設計提供一定的法律參考，如表1所示。

表1 我國海洋牧場生態安全監管政策設計法律依據

(二)政策目標

總體來講，海洋牧場生態安全監管政策的目標是：遵循“生態優先、陸海統籌”原則，通過落實海洋牧場生態安全監管的行動措施和要素保障，促進區域內海洋牧場經濟和生態協調發展，最終實現海洋牧場生態安全狀況長期穩定在“安全”水平以上，使牧場的資源結構和海域環境能夠維持環境保護、資源養護和漁業持續產出功能的整體平衡狀態，實現海洋牧場的生態效益、經濟效益、社會效益的高度統一。[10]

1、近期目標

未來5年內，在科技層面，逐步完善海洋牧場生態安全監管的理論體系構建和技術創新突破，基本做到在監測、評價、預警、決策、控制各個環節中都有成熟的理論方法指導和科學技術支持；在實踐層面，逐步建立和形成海洋牧場生態安全監管體制，使海域內生態環境明顯改善，漁業資源產出大大提高，基本做到全國絕大部分的海洋牧場能夠有序開展生態安全保護工作并逐步取得成效。本階段主要任務：解決海洋牧場問題、海域生態環境的修復問題，鞏固已有的環境保護成果；加強對海洋牧場生態安全理論與技術的創新研究，強化海洋牧場的科技支撐；盡快完善海洋牧場生態安全的相關標準和法律法規體系，為海洋牧場建設提供科學的依據；加強海洋牧場統籌規劃和科學布局，發揮海洋牧場的生態效益和經濟效益最大化；初步建立和形成海洋牧場生態安全監管制度體系，穩步提高監管的效率和水平。

2、遠期目標

未來10年內，全國海洋牧場生態安全監管工作取得成效，管理機制高效，管理手段科學，海洋牧場的生態效益、經濟效益和社會效益達到平衡發展。本階段在鞏固上一階段工作成果的基礎上，主要任務是：形成系統、科學的海洋牧場生態安全監管體制，統籌協調所有工程措施和管理措施，全面提升管理水平，使全國絕大部分的海洋牧場生態安全狀況長期保持在“安全”以上水平。

(三)政策思路

我國海洋牧場生態安全監管政策的頂層設計，強調的是基于海洋牧場生態安全理念與思想的創新，根據海洋牧場生態安全建設的需求和規律，結合我國海洋牧場的發展現狀及前景規劃，對海洋牧場生態安全監管政策從高層開始進行總體構想和設計。[18]而現階段我國海洋牧場生態安全監管存在的問題總體上可以概括為四個層面：行政層面、經濟層面、社會層面、科技層面。[19]因此，海洋牧場生態安全監管政策制定也可以從這四個層面進行設計，逐步實現生態安全監管的政策目標。

1、行政層面

我國海洋牧場生態安全監管缺乏完善的法律保障，同時海洋牧場生態安全監管的管理機制不完善，在具體的行政管理過程中，各行政部門職責分散，也缺乏統一的協調控制和約束調節。因此，行政監管政策的制定：一是要從法律角度完善海洋牧場生態安全的法律體系，將海洋牧場的生態安全建設及監管納入相關法律法規中，且大力支持地方出臺符合當地發展情況的管理和規定，以點帶面，推動海洋牧場生態安全建設有序開展；二是從組織角度建立并完善海洋牧場生態安全的管理機構，明確各部門在生態安全監管過程中的職責分工，使得各責任主體可以接受統一的協調控制，促進監管工作的順利進行；三是從制度角度建立健全海洋牧場生態安全監管的管理機制，加強對牧場企業生態安全建設的協調控制，促進生態安全監管工作的落地實踐。

2、經濟層面

海洋牧場生態安全監管方面財政投入明顯不足，投資形式單一，缺乏足夠的資金和政策支持。同時，海洋牧場的生態安全還未有相關政策的優惠措施，致使牧場企業對海域生態環境重視程度以及保護積極性不高，在一定程度上也阻礙了其他相關政策的順利實施。[20]因此，經濟監管政策的制定：一是要利用經濟手段充分調動海洋牧場企業參與生態安全的積極性；二是加大海洋牧場生態安全監管的政府投資力度，調整投資形式；三是拓展海洋牧場生態安全建設的融資渠道，以充足的資金保障海洋牧場生態安全可持續發展。

3、社會層面

多數海洋牧場政策只停留在政策制定者和執行者的界限范圍內，普通民眾對此了解甚少，而且多數民眾的海洋環保意識淡薄，對海洋牧場環保工作的認識不到位，海洋牧場生態安全保護的參與度較低。因此，社會監管政策的制定：一方面要充分調動公民參與海洋環境治理的積極性，充分發揮公眾在海洋牧場生態安全建設中的知情權、參與權、監督權和議政權等，參與決策并監督決策執行；另一方面，利用公眾和媒體的輿論力量，對海洋牧場企業的生態安全行為進行監督，從側面約束牧場企業的環保行為。

4、科技層面

我國海洋牧場的科技發展整體水平有限，不能完全滿足生態安全保護的需求，有關生態安全監管也缺乏相應的理論和技術基礎，且其他領域的科研成果也未能有效運用到生態安全監管的各個方面，生態安全監管缺乏系統性和科學性。因此，科技監管政策的制定：一是對海洋牧場的總體建設進行統籌規劃和科學布局，保證其科學性和生態性；二是加大生態安全基礎理論和技術研究，為海洋牧場的生態安全監管奠定基石；三是形成系統的海洋牧場生態安全監管技術體系，從監管的各個環節進行技術整合與創新，推動海洋牧場生態安全監管的科學化、信息化建設。

四、海洋牧場生態安全監管的政策制定

在借鑒前文國外海洋牧場生態安全監管經驗的基礎上，根據我國海洋牧場生態安全監管政策的整體設計依據和思路，相關政策制定可具體圍繞行政監管、經濟監管、社會監管、科技監管四個層面展開分析，具體如圖1所示。

圖1 我國海洋牧場生態安全監管政策框架

(一)行政監管政策

1、海洋牧場生態安全法律體系

建設現代化、國際化的海洋牧場需要完善的法律制度予以保障，考慮到我國海洋牧場的法律制度尚不完善，海洋牧場專項立法花費時間較長、成本大，短時間難以實現的問題，可以完善我國現有的相關法律文件。將海洋牧場建設管理制度寫進諸如《漁業法》等高位階法律中，從項目立項、申請程序、審批辦法、運營管理、產品質量控制、生態安全建設及監管等方面制定相應的規章制度，規范海洋牧場建設行為。特別地，將生態安全作為海洋牧場建設的重要環節列入相關法律法規中，為海洋牧場的健康發展營造良好的政策環境。

目前，我國沿海多個省份已經出臺了海洋牧場相關管理辦法，雖在一定范圍內豐富了我國海洋牧場法律制度建設，但仍有很多問題未能解決。因此，要鼓勵并支持沿海各省份出臺符合本地區實際情況的地方性法規，加強當地對海洋牧場的規劃建設與監督管理。同時，為了加強區域主體對海洋牧場生態安全的監管，支持各省份制定海洋牧場生態安全監測規范、評價辦法、預警辦法、決策機制、控制機制等法規文件，為海洋牧場的生態安全監管營造良好的法規制度環境。

2、海洋牧場生態安全監管溝通協調制度

為提高海洋牧場生態安全監管的效率，減少無人管理或者管理沖突的現象，可以成立由地方政府領導負責、海洋牧場相關部門參加的專門的海洋牧場管理中心，全面負責海洋牧場生態安全監管工作，由該中心牽頭協調并確保各政府職能部門、研究機構、科研院所、行業協會等主體都能真正參與到此項工作中來。[21]同時，為了有效提升管理中心的執行能力，加強部門之間的溝通效率，要著力構建海洋牧場生態安全區域監管的溝通協調機制，自上而下可以概括為行政首長會議制度、秘書長協調制度、部門銜接落實制度。[22]行政首長會議制度主要職責是依據區域海洋牧場發展規劃，制定海洋牧場生態安全監管年度計劃并解決區域合作中需要協調的重大問題和分歧等。秘書長協調制度主要負責生態安全監管中需要政府協商管理的各項事宜，指導和監督相關職能部門和牧場企業落實生態安全監管工作。部門銜接落實制度主要職責是制定部門生態安全監管工作的方案計劃，并與對口部門定期開展合作協商會議，落實海洋牧場生態安全監管合作事宜等。

3、海洋牧場生態安全監管機制

為了提高海洋牧場生態安全監管的科學化和規范化水平，要建立系統的監管機制，完善生態安全理論體系并指導牧場生態安全管理實踐。海洋牧場生態安全監管機制包括監測機制、評價機制、預警機制、決策機制、控制機制。監測機制通過現代化信息技術全方位獲取海洋牧場的資源結構、海域環境等監測數據；評價機制通過監測數據的科學融合確定海洋牧場生態安全的綜合評價結果；預警機制以評價機制為基礎，對海洋牧場當前及未來的生態安全狀態進行預判，確定警情等級并及時發布警情；決策機制根據生態安全警情等級制定若干可行治理方案并從中選擇出最優方案并付諸實施；控制機制通過對人力、物力、財力、信息等各種資源的有效協調和科學配置，保障海洋牧場生態安全監管順利實施并實現預期監管目標。[23]

4、海洋牧場生態安全監管約束調節制度

海洋牧場生態安全監管需要從多角度進行全方位、多層次的統籌監管，因此加大海洋牧場生態安全的監管力度，還需建立相應的約束和調節制度，從側面約束海洋牧場的生態安全行為，確保監管政策的順利進行。一要建立海洋牧場企業環境信用評價制度。對牧場企業是否遵紀守法、保護海域生態環境等用海表現進行評價，確定其信用等級。對環保誠信企業、環保良好企業予以表揚和鼓勵，通過適當獎勵進一步調動企業的積極性；對環境生態保護不力的環保警示企業或環保不良企業予以警告或懲罰，協同社會公眾一起督促海洋牧場企業改善海域環境，遵守環保法律，自覺履行生態安全保護義務。二要完善海洋牧場排污收費制度。結合海洋牧場的特殊性，修訂完善適用于海洋牧場企業的海洋污染物排放標準，建立海洋牧場排污收費制度。對向海域排放超過規定標準污染物的海洋牧場企業，按照制度規定收繳費用。排污收費制度使得海洋牧場生態安全保護責任與牧場企業的經濟利益直接掛鉤。一方面可以促進牧場企業減少排污，加強海域環境保護；另一方面可以將征收的排污費納入預算，作為海洋牧場生態安全補助資金，補助監管的各項工作支出。[24]三要完善海洋生態損害賠償制度。遵循“環境有價，損害必賠”的發展理念，修訂完善海洋生態損害賠償制度，從法律層面約束海洋牧場的用海行為。海洋牧場不同于傳統的海水養殖，其對海洋生態環境造成的影響更加積極，所以要根據海洋牧場特性，修訂適用于海洋牧場的生態損害賠償制度，要求對海域生態環境造成破壞的海洋牧場企業承擔海域生態環境損害賠償責任，對受損的生態環境進行修復。[25][26]

(二)經濟監管政策

1、海洋牧場生態安全激勵機制

海洋牧場的生態安全監管，除了要在法律和政策上予以約束和管理以外，還要在行動上予以鼓勵。激勵機制作為海洋牧場生態安全經濟監管的重要部分，能夠有效激發牧場企業的積極性，促進海洋牧場生態安全監管順利進行。對于激勵機制的設計，政府作為激勵機制的實施主體：一要進行機制評估，明確海洋牧場企業生態安全監管的影響因素并提出對應激勵措施；二要對牧場企業的生態安全保護進行監控和管理。對于激勵機制的運行:一要以國家和地方政府為主導，通過整合協調職能部門、高等院校、科研院所等相關主體的能力和責任，構建保障海洋牧場生態安全的激勵機制；二要采取激勵措施鼓勵企業積極參與，通過直接補貼、資金政策扶持、稅收優惠、海域使用金減免等方式促進牧場企業加大行動力度。另外，激勵機制需要與監管機制、信息反饋機制等相關機制協同運行，充分發揮激勵機制的作用。[27]

2、海洋牧場生態安全專項資金管理制度

現階段，我國海洋牧場發展迅速、工程復雜，需要雄厚的財政資金作后盾。政府要加大財政投入力度，積極調整投資的方向以及形式，圍繞海洋牧場生態安全監管問題設立專項資金，加大對海洋牧場生態安全監管的財政投入。一方面，可以用于支付監管機制的監測、評價、預警、決策、控制等各項工作的正常開支；另一方面，也能為海洋牧場生態安全重大應急決策執行提供資金支持，保障監管工作順利運行。[28]

同時，為了加強海洋牧場生態安全監管專項資金的內部控制和投入管理，還需建立生態安全監管專項資金管理制度，規范資金的使用和管理。各地方資金管理部門按照“全面計劃、整體協調、統籌安排、宏觀控制”原則，編制海洋牧場生態安全監管項目資金預算，實行專項控制、獨立核算、?？顚Ｓ?，杜絕資金挪用或揮霍浪費等現象。此外，資金使用情況也應接受公開的監督、檢查、審計，不合格、不達標的項目停止撥款并接受查驗，保證各項資金足額到位和合理使用。

3、海洋牧場多元化投資融資體制

當前我國海洋牧場的資金來源主要是國家投資、地方財政支持。但依據當前形勢來看，經濟下行壓力增大，政府直接投資基礎設施建設這種單一渠道會產生一定的風險、造成政府較高的負債。因此，政府應調整當前的融資模式，打破單一渠道，引入新的融資工具，拓展新的融資渠道，提高海洋牧場生態安全的融資能力。政府可以通過吸納不同的社會和民間資本參與投資，引導多種經濟成分參與海洋牧場建設；加大海洋牧場生態安全的信貸建設，鼓勵各金融機構積極為生態安全監管項目提供貸款支持和風險保障等，為海洋牧場生態安全建設和監管提供充足的資金保障。[20][28]

(三)社會監管政策

1、公眾參與機制

海洋牧場海域生態安全狀態不僅會影響牧場企業的經濟效益和社會效益，也會影響周邊居民的生活質量。公眾作為海洋牧場生態安全的監管主體，有權參與海洋牧場生態環境的保護與治理。因此，要建立海洋牧場生態安全監管的公眾參與機制，充分發揮公眾的知情權、參與權、監督權和議政權等。

一要加強宣傳教育和輿論引導。通過開展宣傳教育活動，提高公眾的海洋環境保護意識，強化公眾對海洋牧場生態環境保護自身角色的認知，引導公眾積極參與海洋牧場的生態保護。公眾的積極介入有利于激發海洋牧場企業生態安全保護的動力，也有利于提高海洋牧場產品或服務質量。

二要健全公眾的知情權。知情權既是保障公眾參與的重要基礎，也是調動公眾參與熱情的重要條件。一方面，可以搭建區域性海洋牧場信息公共服務平臺，建立區域內海洋牧場資源共享數據庫，增強信息的共享性和流動性，使公眾能夠隨時隨地獲取所需資料，增加政府工作的透明度；另一方面，可以建立公眾申請查詢制度，公眾有權向政府合理申請海洋牧場相關信息的公開回復。通過政府主動與公眾申請兩種方式，保障公眾的知情權。

三要加大公眾參與決策。公眾參與決策是公眾參與的重要組成部分，不僅反映了公眾對海洋牧場生態安全監管的利益訴求，也保障了公眾的言論自由權和參政議政權。因此，應充分給予公眾表達自身建議的權利，確保公眾以聽證等方式直接或間接參與牧場生態安全法律法規的制定和修訂，使海洋牧場生態安全立法更加科學、合理。

2、輿論監督機制

海洋牧場生態安全的社會監管，僅靠公眾參與是不夠的，還需要廣大民眾與新聞媒體的共同參與，加強對海洋牧場企業的輿論監督?？刹扇》?、經濟和輿論監督相結合的手段，完善有關海洋牧場違法違規問題的信訪舉報制度，制定系統的《信訪舉報工作規程》，確保信訪接待熱情周到，信訪舉報信息錄入規范完整，處置分流及時準確，統計分析科學精準，以此監督海洋牧場企業的生態安全保護與修復。更進一步，借此提高社會公眾對海洋環境的關注度和保護意識，促進社會主義生態文明的發展。

(四)科技監管政策

1、統籌規劃與科學布局

海洋牧場是典型的既覆蓋陸域又覆蓋海域的產業，其生態安全建設必須基于生態系統理念，堅持生態優先、陸海統籌、多元布局、融合發展的基本原則，站在全局高度對海洋牧場的礁區選址、規劃布局、建設規模、工程設計等進行系統統籌，加強海洋牧場生態安全建設整體規劃，以保障海洋牧場的生態安全。

一要制定選址規范、科學選擇礁區。海洋牧場的選址建設，要提前對擬選建設區進行科學系統的調查，包括資源狀況、水質環境、環境承載力等，以提高選址的科學性，這對充分發揮海洋牧場的效益，統籌海洋牧場生態安全具有重要的作用。同時，明確的選址操作流程更有利于提高工作效率，保證選址工作的準確有效。[29]為此，應當根據各沿海省份陸域和海域環境的特點和優勢，制定適用于各省份的海洋牧場選址規范，明確選址操作流程、選址原則與條件、選址的限制因素、區域初選調查與評價等內容和方法，從而實現牧場選址的科學性和系統性。

二要堅持陸海統籌、優化空間布局。海洋牧場建設布局需依據海洋牧場選址要求，統籌考慮不同海域的理化指標、水生生物資源、生態環境修復需求、地質條件等環境因子，科學規劃、合理布局，提高海洋牧場的規范化程度。[30]同時沿海地區的國土空間規劃或專項規劃，也應將海洋牧場作為重要內容深入開展研究，統籌協調海洋牧場建設與航道錨地、海上風電、海上油氣等用?；顒?，明確各類型海洋牧場空間范圍、離岸距離和用途管制措施等。[2]

三要集約節約利用海域空間資源。首先，為進一步完善海洋牧場用海管理制度，修訂《海域使用論證技術導則》，加強優化完善海洋牧場的定位、選址，人工魚礁投放比例、平面布局等論證內容，促進海洋牧場、人工魚礁用海向資源節約、綠色協調、環境友好方向發展，減少盲目擴張，避免海洋牧場、人工魚礁用海擠占天然漁業資源“三場一通道”空間。其次，根據海洋牧場的類型，合理設計海洋牧場的建設規模，重點突出海洋牧場的功能定位，注重不同類型海洋牧場之間的聯系與區別。再者，研究完善海洋牧場規模用海面積控制標準和人工魚礁平面布局控制標準，作為今后海洋牧場、人工魚礁用海海域使用審批的依據。

2、海洋牧場生態安全理論研究

首先，強化海洋牧場的理論支撐。應將全國的科技力量組織起來，特別是結合高?？萍假Y源，以設立海洋牧場基礎研究、應用基礎研究等項目為牽引，引導海洋科學、水產科學、管理科學、信息科學等不同學科的科研人員開展交叉融合創新研究，并將研究結果作為生態安全決策的重要依據。其次，可以建立海洋牧場國家級技術研究中心，引領全國海洋牧場的科學研究，吸引更多的高素質科研人才，圍繞海洋牧場生態安全監管的需求，增強在人工魚礁建設、近海海洋生態環境承載力理論與評估方法、典型海洋牧場生態過程及其資源養護和增殖效應、海洋牧場監測預警信息技術、海洋牧場風險防控與綜合管理等方面的科研成果，以提高海洋牧場的技術創新能力。[10]

3、構建和完善海洋牧場生態安全監管技術體系

海洋牧場生態安全監管技術體系覆蓋領域廣泛，可以考慮從監測評價、預警預報、決策支持、應急管理等層面對監管技術體系加以構建和完善。

一要建立海洋牧場生態安全監測評價體系?，F代化的海洋牧場監測系統有賴于精準的監測裝備和技術的突破，在物理海洋、能源、材料、通信、自動化等多學科的交叉促進基礎上，改進我國海洋環境生態監測儀器、設備和技術，研發更加快速、敏捷的海洋牧場污染物傳感器和污染監測設施，建立集成陸地和海洋環境多參數的數字化現代海洋牧場立體監測系統。[31]同時，發展海洋組網觀測技術，協同、高效利用空基、岸基和?；扔^測平臺的資源，優化提升觀測精度，實現實時、長期、連續、高分辨率、精細化、自動化的立體檢測。[32][33]

二要建立海洋牧場生態安全預警預報系統。預報就是在分析評價監測數據的基礎上，借助于海洋物理機制研究建立數值預報模式，對海洋牧場環境、資源和生態狀況的發展作出預報。海洋牧場生態安全預警預報是一項綜合性的工作，為保障預報質量，可借鑒國外經驗，提高對大型計算機的運算利用能力，加強海洋物理機制的研究，綜合分析監測要素變化對自然環境、社會經濟活動的影響，提升數字預報技術的準確度和精細度，實現預報產品的多樣化。[34]

三要構建完善的專家決策系統。通過引入人工智能技術，構建可視化的智能決策系統，實現快速和準確決策。將GIS整合到決策系統的四庫(模型庫、數據庫、知識庫、方法庫)中，形成基于GIS的智能決策系統，利用GIS數據的空間定位優勢生成的決策將更為合理、客觀，這也是空間決策系統的發展方向。在研發海洋牧場決策支持系統中，針對氣象災害、生態災害等突發事件的特點和規律，研發實用、科學的應急決策模型。完善的專家決策系統能夠為災害應急提供決策支持，大大降低災害造成的損失。

四要建立科學、高效的應急管理體系。為了加大對突發事件的提前預防和迅速處理，應急管理體系可以分為日常的應急管理系統和突發的應急處理系統。應急管理體系建設要設立專門的海洋牧場災害應急管理部門，貫穿災害預防、處理、恢復各個環節建設，完善長效的部門協同機制和災害突發事件應急管理運行機制。應急處理系統建設要通過引入高科技加大應急技術方案和技術手段的儲備，健全災害應急預案，提高應急處理的速度和效率。同時加強災害應急教育，動員社會力量，創新災害社會動員機制，提升災害應急處置能力。

五、結論

作為修復與保護海洋生態環境的重要手段，海洋牧場建設已初見成效。然而由于頂層設計的缺位，在對海洋牧場生態安全進行監督管理的過程中存在監管體系不完善、法律體系不健全、公眾生態安全意識淡薄等諸多問題，各類生態安全問題也隨之暴露。鑒于此，本文在綜觀韓國、日本、美國三個國家海洋牧場生態安全監管成功經驗的基礎上，從我國海洋牧場生態安全監管政策的頂層設計入手，明確海洋牧場生態安全監管的近期目標與遠期目標，并從行政、經濟、社會、科技等四個層面詳述監管政策設計的總體思路。在上述思路的指引下，基于行政監管、經濟監管、社會監管，以及科技監管四個視角搭建相應的海洋牧場生態安全監管政策體系，從而為海洋牧場生態安全監管者以及運營者的管理工作提供政策依據?？茖W的頂層設計、有效的監管政策有利于海洋牧場生態安全監管工作的逐項落實和穩步推進。需要注意的是，本文僅基于理論層面對海洋牧場生態安全監管工作提供頂層設計和政策制定的總體思路，各項政策的有效性需在后續的實踐中加以驗證，因此，對海洋牧場生態安全監管的政策評估以及如何保障各項監管政策的有效落實是未來進一步的研究方向。