新時代大學治理視域下的西部地方高校高質量轉型發展

李正元

[摘 要]地方高校轉型發展實際上是大學治理體系的重構、治理能力的重塑。由于我國西部地區轉型高校所處環境的特殊性，使之在高質量轉型過程中體現出濃郁的區域色彩——轉型生態薄弱、對應用型高校的價值認同較低，導向引領缺乏、制度機制與示范建設不足，權責不清、高校內生動力激發受到制約，政策支持乏力、經費支持短缺，校企合作浮于表面、產教融合有待深化等諸多問題。面對高等教育發展的新要求，深化大學治理，推進西部高校的高質量轉型，必須著力提升其對應用型高校的價值認同，深化放管服改革，加大支持力度，推進示范引領;促進校企合作，實施協同治理，著力提升高校服務地方、服務經濟社會發展的能力，堅持走特色化、差異化、高質量發展之路。

[關鍵詞]西部高校轉型發展;高質量發展;價值認同;放管服改革

[中圖分類號]G640 ?[文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2021）03-0007-05

[DOI]10-13980/j-cnki-xdjykx-2021-03-002

《中國教育現代化2035》提出，要“持續推動地方本科高等學校轉型發展”。地方本科高校向應用型方向轉型發展，是我國在新時代高等教育普及化、教育現代進程中實施的一次教育領域供給側結構性重大改革。歷經五六年的強勢推進后，在轉型日益深化、成效逐步顯現、呈現良好勢頭的同時，轉型中的各類深層次矛盾和問題也逐漸暴露出來。全國人民代表大會常務委員會執法檢查組在關于檢查《中華人民共和國高等教育法》實施情況的報告中指出，“在引導普通本科高校轉為應用型大學方面，有方向、少路徑，政策支持不夠，缺乏典型示范引領”[1]。西部高校地處我國不發達的民族地區、邊疆地區，無論是高校轉型的外部生態還是內部動因，轉型發展的困難和矛盾相對都比較多。西部新建本科高校占全國新建本科高?？倲档?4-45%，占西部本科高校的57-98%，其高質量轉型成效及進展，對實施大學治理體系治理能力現代化、推進西部地區經濟社會和高等教育均衡發展，均有十分重要的意義。筆者從高校外部治理因素的視角出發，對西部地區地方本科高校高質量轉型發展中存在的現實困境和路徑創新進行探討。

一、西部地方高校高質量轉型的外部治理

大學治理體系指大學在長期辦學進程中形成的以黨委領導下的校長負責制為核心的一套現代大學制度，及其相關體制機制、規章規則安排;大學治理能力則指學校在現代大學制度框架下開展改革、建設等各方面事務的能力。高校作為高質量轉型發展的主體，其轉型面臨著內外兩方面的任務。從內部來說，轉型就是從傳統學術型的發展類型轉換到應用型的發展軌道上來。這要求學校要激發內生動力，改革體制機制，優化學科專業和課程結構，建立與應用型大學相適應、與經濟社會發展相協調的教育觀念和人才培養模式、治理體系。從外部來說，就是要建立學校與社會、政府、市場的新型關系，深化與產業的融合、與企業的合作，緊緊圍繞服務國家戰略和區域經濟社會發展做文章。有學者認為，轉型包括宏觀層面、微觀層面，學校外部是宏觀層面，學校內部是微觀層面[2]。而從學校主體地位的視角來看，前者是學校內部環境因素，后者是學校外部環境因素，轉型中的問題與困境也主要來自這兩個方面。而無論是外部還是內部，都是高校治理體系與治理能力的范疇，都是大學治理在轉型中的體現。西部高校由于其所處環境和地域的特殊性，轉型中所存在的問題也深深地打上了西部地區的烙印。梳理現實中西部地方高校高質量轉型發展的外部諸因素，存在的困境和問題主要包括以下幾方面。

（一）轉型生態薄弱，對應用型的認同度較低

馬克思指出，“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。不是人們的意識決定人們的存在，相反，是人們的社會存在決定人們的意識”[3]。一方面，教育效應的滯后性決定了人們對教育認識的滯后性。轉型高?？陀^上都是近年來才升本的院校，本身實力和辦學水平相對薄弱，同時轉型也要有一個漸進過程，其成效尚沒有完全釋放出來，而社會上對大學的認識還處于傳統認知階段，各種因素疊加便產生了對應用型高校片面矮化的認識，“形成學術型高校地位高于應用型高校、應用型教育低人一等的狀況”[4]。另一方面，西部的相對不發達帶來了人們認識的滯后性。西部轉型高校都處于不發達地區，經濟相對落后，社會發展相對緩慢。反映到認識層面，就是觀念滯后，與東部發達地區差距較大。這種欠缺對應用型高校價值的認同、轉型生態薄弱的現狀，無疑導致社會、市場甚至是政府對地方高校的高質量轉型產生不利影響，也導致高校內部師生對高質量轉型產生多重顧慮，甚至是人才的流失、隊伍的不穩定。這種狀況在民辦高校中更為嚴重，“我國民辦高校普遍存在教師缺乏安全感、獲得感和歸屬感、流動性大，穩定性不足。據統計，寧夏4所民辦高校每年參加事業單位招考、公務員招考人數占教師總數的60%”[5]。這說明西部地區部分高校高質量轉型發展的生態文化和輿論環境、價值認同與發達地區相比較，都存在較大差距。

（二）缺乏導向引領，制度機制與示范建設薄弱

1.制度滯后。組織行為理論認為，政策和制度是組織發展的基礎，制度的缺失導致組織常常處于盲目的被動中，也制約著組織的能動發展。我國《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》把職教作為單獨類別劃分出來，明確了職教在高等教育中的地位，但具體的制度尚處于制訂之中，制度體系的建設則更是任重道遠。應用型大學的建立標準、建設要求、評估評價體系尚未完全建立起來，缺乏高質量轉型發展的導向機制。

2.頂層設計有欠缺之處。我國地方高?；居墒∈袃杉壵e辦和管理，各地經濟文化、教育事業發展狀況不同，對應用型大學的頂層設計也呈現出多樣化之態。有些地方政府的應用型高等教育規劃詳盡，而有些則謀劃不足，“高等教育布局結構不盡合理”[6]，存在區域間規劃和布局的不平衡。

3.缺少示范引領。高校高質量轉型的原則之一就是要試點先行，建立一批示范標桿校。但各地進展不一，有些省市動作迅速。如四川、廣西、云南等?。▍^）扶持發展起一批具有引領效能的轉型示范校;有些省份則缺乏成效顯著的標桿，引領示范乏力。

4.調控不明顯。通過經費、項目、招生、評估、專業認證等政策性調控手段激勵支持高校高質量轉型發展是有效有力的途徑。但總體來看，重視不足，成效也不十分明顯，手段應用上也不是很充分。

5.區域發展不平衡。西部地區與東部地區、西部地區與西部邊疆民族地區，各省市之間、學校之間高質量轉型發展呈現不平衡狀態，轉型高校之間發展不平衡。調研發現，有些省市教育部門的工作重點中心不是在“雙一流”建設，就是在基礎教育“脫貧攻堅”，無暇也無力顧及轉型高校發展，出現了職業教育、“雙一流”建設和基礎教育熱火朝天，應用型高校轉型“無人問津”的尷尬局面。

（三）權責不清，高校內生動力的激發受到制約

1.制度慣性的制約。新制度主義認為，政策要經歷新生期、上升期、繁盛期，最后到衰退期。在前兩個階段中，作為一項新政策，推動地方高校的高質量轉型發展將一直受到質疑。只有到了繁盛期，有關應用型高校建設的政策才可能在地方高校教育政策體系中確立主導地位，并對這些高校產生新的制度慣性。因此，地方高校高質量轉型首先面臨著巨大的“政策慣性”困境[7]。如甘肅省為解決人才流失多、引進難的問題，省委組織部等4部門聯合出臺政策，給用人單位放權，將引進高層次人才由事前審批改為事后備案。然而，甘肅省人社廳卻出臺文件，將事后備案分為招聘計劃備案、考試體檢備案、審批結果備案等3個事前備案環節，實行變相審批。制度慣性、思維定勢、落后理念制約了政府放管服改革的深化[8]。

2.法律關系模糊。潘懋元認為，“大學的善治必須通過高等教育立法明確大學與政府、社會、教師、學生的法律關系，廓清各自所享有的權利和權力邊界，明確大學的法律地位，合理配置不同主體的權利，通過法律確定大學內部成員在法律上的權利與義務”[9]。但法律界定的缺失導致高校、政府和相關利益主體權責邊界不清，制約了高校的自主發展。如《高等教育法》“對高校在學校設施管理、學生管理的自主權并未加以規定。高等教育法也在一定程度上肯定了高校在人事安排方面的自主權，但其規定過于僵化，缺乏可操作性，且自主權的行使受到諸多限制”[10]。再如民辦院校：依據《民辦非企業單位登記暫行條例》，民辦高校為“民辦非企業”，而依據《中華人民共和國民辦教育促進法》，民辦高校則屬于公益性事業，其身份處于模糊狀態。

（四）政策支持薄弱，經費支持不足

西部地區尤其是西部邊疆民族地區均屬不發達地區，都是中央財政轉移支付省份。經濟的不發達導致政府對教育領域的支持處于有心無力狀態?！督逃繃医y計局財政部關于2018年全國教育經費執行情況統計公告》顯示，西部12個省區2018年普通高校生均一般公共預算教育經費增長統計中，除西藏、寧夏、青海達到全國22 245-81元的平均值外，其他省區均未達到平均值。差距最大的為廣西，只有14 606-90元[11]?！爸醒氩繉俑咝Ｒ约啊p一流建設高校在獲取經費和資源投入上明顯占優，與地方普通院校差距普遍拉大。由于地方財政收支壓力大，一些地市舉辦的高校生均撥款未能達到國家標準，有的高校差了近一半。許多地方高?；A設施建設和專業教學設施裝備資金缺口較大，欠賬較多?！盵12]轉型統籌責任主要在省級政府，但西部地區發展不充分的區情制約了政府對高校的支持，投入薄弱。雖如此，但西部省區仍采取積極引導措施支持高校高質量轉型，如新疆生產建設兵團支持塔里木大學轉型;云南、四川、廣西等省區通過立項支持高校高質量轉型發展，已取得相當的成效。

（五）校企合作表面化，產教融合深化不足

這主要是企業和高校積極性不高，政府搭臺不足的問題。產教融合是地方高校轉型發展的根本路徑，黨的十九大也明確提出完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作的號召。但西部地區尤其是邊疆民族地區產業發展薄弱，缺乏引領產業發展的既大又強的優勢企業。在全國500強（2019年）企業中，西部省區有67家，只占13-4%。產業也往往是鏈條短暫、技術含量低、市場發育不成熟，更多的企業尚處于要素驅動向創新驅動轉化轉型之中，大部分本土企業對人才、技術、智力于自身發展的重要性體會不深，企業對校企合作的內生動力不足，意識不強。而“一些高校的辦學思路還沒有真正轉到服務國家需要和經濟社會發展上來，對社會需求把握不精準，就業與招生計劃、人才培養的聯動機制還未完全建立” [13]。高校服務支撐經濟社會發展能力還不夠強，面向地方需求的高質量成果不多，能有效轉化的更少。高校對校企合作需求不旺盛、內生動力不足、產業學院發展滯后，有限的一些合作也僅限于初步階段，而地方又缺乏引導性、制約性的政策。這些因素導致校企合作、產教融合深化不足，成效受限。

二、西部地方高校高質量轉型的治理路徑創新

（一）提升價值認同，樹立高質量轉型發展觀

大學的社會地位取決于其自身在經濟社會活動中的貢獻。社會上之所以會產生對應用型高校的矮化認識，關鍵在于應用型高校在經濟社會活動中的作用還沒有完全發揮出來。轉型高校大都是2000年左右升本的院校，內涵積累少，發展時間短，在經濟社會發展中的作用有限?；诖?，一方面轉型高校要著力推進改革，提高學科專業、人才培養、科學研究與當地經濟社會發展的契合度，提高其在經濟發展中的服務能力，以貢獻提高社會認同度，贏得尊重。另一方面，政府要發揮主導作用，樹立高質量轉型觀，充分認識地方高校在地方發展中的主力軍作用，以超前思維、前瞻性眼光和國際視野，引導社會輿論客觀看待應用型大學的作用，形成支持高質量轉型發展的合力。

（二）深化放管服改革，構建高質量轉型發展的政策體系

1.加大放管服改革力度。高校擁有一定的自主權是辦好大學的基礎，也是轉型高校更好地服務區域經濟社會發展的保障?！白灾鳈嗟拇笮∨c高校的貢獻呈正相關關系，高校辦學自主權越大，越有活力，對國家和社會的貢獻越大;自主權越小，辦學受到的約束越多，就越難以發揮應有的作用，對國家和社會的貢獻就越小?！盵14]地方高校高質量轉型發展，根本在于構建高校、政府、社會之間的新型關系，提高高校服務經濟社會發展的能力，這必然要求對高校辦學自主權要有相對保障。這不僅是地方高校高質量轉型發展的需要，也是推進中國高等教育體制機制改革的需要，是國家治理體系、治理能力現代化的必然邏輯。十八屆三中全會之后，中央政府開始深化教育領域內的簡政放權，進一步擴大地方管理的積極性，也更多地下放高校管理的自主權和統籌權。要繼續推進高校高質量轉型發展，就要加快放管服改革，進一步轉變政府職能，依法界定政府及相關部門在教育治理中的職責權限;進一步改變管理方式，減少各類檢查、評估、評價;不斷完善政府宏觀管理、高校自主辦學、社會監督評價等機制的構建;進一步落實高校在設置內部組織機構、人員配備、評聘教師、績效工資內部分配等方面的自主權。

2.加快標準指標體系建立。地方政府要積極發揮其引導作用，加快建立高校分類設置標準和辦法，健全高等教育分類發展政策體系，建立應用型高校評估體系，引導應用型高校制訂精準評價標準。構建不同層次應用型高校的一流大學、一流學科、一流專業、一流課程體系，對應用型學校和學科專業降低論文等要求，真正克服“五唯”，把對區域經濟社會發展的貢獻作為重要評價指標。加快建立應用型高校學歷學位建設體系，明確設置博士、碩士學位授權條件，加快對應用型學位的改革力度，構建應用型博士、碩士、學士學位體系，打通和普通高校學位互通立交橋。通過分類設置、分類指導、分類支持、分類評估，引導應用型高校準確定位發展特色。建立不同類型高等學校的經費投入、人事管理、質量評估、監測評價等制度，引導不同地區高?？茖W定位，差異化、特色化發展，與經濟社會發展相協調。

3.優化區域布局。轉型高校大部分由省級政府主辦、管理，定位也在于服務地方經濟社會發展。省級政府是高校高質量轉型的謀劃者、設計者、推動者，要根據區域整體發展規劃和功能區劃分，加大對不同類型不同層次高校、不同學科專業的優化布局，推進不同層次、類型、結構高校和學科專業在經濟社會發展中找準定位、辦出特色、爭創一流。同時，西部各省區要協同聯動區域產業、教育、科技、人才政策，支持應用型高校專業結構、人才培養模式、“雙師型”隊伍、實踐實訓、創新創業、校企合作等轉型關鍵環節建設。應用型高校要堅定和落實以專業能力和職業技能為導向的辦學使命，明晰應用型技術技能性教育的辦學方向，優化課程設置和教學內容，統籌教學組織與實施，解決以往學歷教育與職業資格證書“兩張皮”的問題，切實提高服務經濟社會發展的能力。

（三）加大支持力度，加強示范引領和校企合作

1.加大支持力度。轉型高校大都是2000年左右升本的高校，規模擴展過快，內涵發展薄弱，積淀積累不夠，很多高校的辦學條件只能滿足基本的辦學需要。西部轉型高校處于不發達地區，近年來雖有不同改善，但長期投入不足，歷史欠賬過多，目前面臨既要內涵發展又要實施高質量轉型發展的“兩線作戰”局面，壓力過大，導致東西部高校間的差距持續拉大。因此，西部轉型高校既要爭取更多的中央財政支持，也要爭取更多的地方投入，同時要積極爭取社會支持。近年來，國家實施了中西部高等教育振興計劃、西部地區高?；A能力建設工程、對口支援等項目，取得了良好效果。在此基礎上，建議國家繼續加大對西部的支持，建立“西部轉型高校支持工程”，在高層次人才培養等方面給予轉型高校特殊政策;完善對口支援計劃，擴大對口支援覆蓋面，安排更多東部地區同類型高校對口支援西部轉型高校;針對應用型高校，在西部設立國家級人才崗位，以及國家自然科學基金、社會科學規劃項目等西部應用型專項基金;改革績效分配制度，提高對高校津貼的上線標準，更好落實待遇留人等政策。

2.推進示范引領。根據省情區情，按照分類（如公辦和民辦院校）、分層（如學校整體轉型和部分專業轉型）樹立典型。鼓勵高校圍繞區域經濟社會發展大做文章，如甘肅圍繞10大生態產業、四川圍繞5大經濟區、新疆生產建設兵團圍繞屯墾戍邊的重大任務等謀篇布局，使各校都能得到錯位發展、差異發展、特色發展。廣東、河南、廣西、四川等省區在這方面做了大量工作。如河南省先后分兩批確定了10所示范校，通過示范校規劃定期公示、示范校建設定期評估，持續推動示范校深化轉型任務，創新發展機制。許昌學院以校地合作為特色的許昌模式，黃淮學院“三對接”“四位一體”的協同育人流程，平頂山學院雙創教育融入專業教育、持續孵化的創新創業體系，洛陽理工學院服務建材行業、服務區域發展、服務“一帶一路”建設的融合發展模式等，都取得了積極效果[15]。同時，要引導建立行業和用人單位參與的專業設置評議制度，形成根據社會需求、學校能力和行業指導依法設置新專業的機制，集中力量辦好地方急需、優勢突出、特色鮮明的專業，打造一批具有示范引領作用的“金?！薄敖鹫n”。

3.深化校企合作。加強產教融合、校企合作是高校轉型的重要方向，而政府搭建平臺則是我國推動產教融合、校企合作的獨特優勢。要對標國際一流技術與教育標準，匯聚一流行業、企業優勢資源，為地方高校轉型發展注入動力。政府要出臺支持校企合作政策，通過降稅、讓利等政策鼓勵校企合作。積極搭建產學研用平臺，使轉型高校更好地與當地創新要素對接，與經濟開發區、產業聚集區創新發展對接，與行業企業人才培養和技術創新需求對接，打造高校與企業創新發展的命運共同體。

（四）推進協同治理，提高轉型高校治理體系現代化

1.推進依法治校。潘懋元先生指出，“大學與政府的關系是高等教育系統最重要的法權關系。大學和政府的法權界限，高等教育法需要對此加以清晰地界定”[16]。不僅如此，應用型高校與經濟社會聯系緊密，完善大學法人治理體系，明晰權責關系，實現轉型的法治是其必然選擇。完善校內治理機制，更要注重治理效能的提高，以“實現治理正當和治理績效的協同”[17]。同時，高校和地方政府要善于利用法治思維，通過立法、執法檢查等手段推進轉型，推動政府依法管理、高校依法自主辦學、教職工民主監督、社會依法參與的格局的形成。

2.轉型大學治理既要講規律性、又要講權變性。西部地區高校處于不發達地區、多民族地區、邊疆地區，文化多元、風俗各異，具有民族性、邊疆性、宗教性、多元文化性、地處不發達地區等特性[18]，深化高校轉型發展要遵從教育規律，也要遵循民族地區、邊疆地區經濟社會發展規律，堅持黨和國家的民族、宗教、邊疆治理政策，因地因校制宜，走特色化差異化發展之路。

3.促進多元參與，提升轉型治理能力。一流的大學是內外部協同治理的大學。西部高校深化轉型不僅要充分發揮政府、社會、企業各要素的作用，也要充分激發校內干部、教師、學生等不同群體的內生動力，發揮政治、行政、學術、監督的力量，內外結合，共管、共治、共享，實現校內外治理的協同。同時，“大學的有效治理必須重視以能力建設為核心的治理績效的提升”[19]。正視大學深化轉型治理能力建設的新挑戰，不僅要滿足于治理的正當性訴求，更要不斷提高服務地方經濟社會發展的能力，在能力提升過程中更好地服務區域發展和產業振興。

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[18]正元.邊疆民族地區高校發展中的幾個關系問題[J].國家教育行政學院學報，2012（12）：7-11.

（責任編輯：劉新才）

Abstract： The transformation and development of local universities is actually the reconstruction of university governance system and governance capability. Due to the particularity of the environment， the highquality transformation of the universities in Western China reflects strong regional disadvantages， including the weak ecology， ?the low value identity of applied university， the lack of guidance， the insufficiency of system mechanism and demonstration construction， unclear powers and responsibilities， the restriction to endogenous motivation of universities， lack of policy and funding support， the weak cooperation between universities and enterprises， and the the shallow integration of production and education， and other problems. In the new era， facing the new requirements of higher education development， to deepen university governance and promote the high quality transformation of universities in Western China， we must strive to promote the value identity of applied colleges and universities， deepen the reform of their management and service， increase support， promote demonstration and guidance， improve cooperation between universities and enterprises， and implement cooperative governance， we must strive to improve the ability of colleges and universities to serve local economic and social development， adhering to the road of characteristic， differentiation and highquality development.

Key words： ?the transformation and development of universities in western China; high quality development; value identification; reform of delegating power， delegating power and improving services