文旅特色小鎮PPP融資模式應用研究
——以北京古北水鎮為例

莊欣艷

（中國海洋大學 管理學院，山東 青島 266000）

一、 基本內涵

（一）文旅特色小鎮

文旅特色小鎮是特色小鎮類型之一，以當地特色文化為基礎，結合當地的特色資源和雄厚的產業基礎，通過政府牽頭，打造出以旅游功能為主、有明確產業定位的綜合性社區項目[1]，能夠帶動當地的經濟發展，是新型城鎮化的重要抓手。

（二）PPP 模式

PPP 模式是文旅特色小鎮開發模式之一，是指政府通過和社會資本簽訂合同，發揮彼此優勢，共同開發建設公共服務基礎設施，形成彼此互利共贏的“伙伴關系”，能夠解決文旅特色小鎮開發建設中的融資問題。

二、文旅特色小鎮融資模式分析

（一）特色小鎮融資政策分析

國家和地方政府對文旅特色小鎮的建設融資支持主要體現在三方面：金融支持多渠道、渠道創新化、支持范圍擴大化[2]。

金融支持多渠道，為了發展新型城鎮化，國家陸續出臺了相關文件，在《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中，曾明確提出要給予充分的金融支持，通過多渠道來融資建設，來滿足城鎮化建設的資金需要。對融資渠道進行創新，比如鼓勵銀行創新信貸產品；鼓勵政府設立建設城鎮化資金；鼓勵資產證券化等。擴大國家金融支持范圍，對小城鎮開發建設提供金融服務，對設施主體的建設提供資金。

政府部門也著力推廣PPP 融資模式，2016 年10月8 日發改委《關于加快美麗特色小 (城) 鎮建設的指導意見》中，明確提出要創新特色小鎮融資模式，將PPP 融資模式應用到特色小鎮的建設中[3]，以此來創新文旅特色小鎮的融資方式。通過鼓勵社會資本的參與，加快完善文旅特色小鎮建設發展。

（二）文旅特色小鎮PPP 融資模式運作

文旅特色小鎮PPP 融資模式中，由當地政府引導與社會資本合作成立SPV 項目公司，SPV 項目公司負責小鎮的土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、物業項目開發等工作。

PPP 模式中主要有三大主體進行融資：一是政府出資支持建設，政府給予建設補貼，并且給予財政方面的支持；二是通過與社會資本合作，社會資本的出資方式為現金注資；三是金融機構的資金支持，PPP 融資模式中，金融機構可以通過對小鎮項目進行投資獲取股權，也可以直接提供資金支持或者提供信用擔保。

圖1：文旅特色小鎮PPP 融資模式

三、古北水鎮PPP 融資模式分析

（一）古北水鎮項目概況

古北水鎮位于北京市密云縣，地理位置優越。背靠司馬臺長城，坐擁鴛鴦湖水庫，依托當地歷史文化、以北方水文化為基礎而建立的具有北方特色風情的小鎮。古北水鎮總占地面積15000 畝，是由三個自然村落結合而成。2016 年中青旅控股有限公司與密云縣政府簽署小鎮發展協議，借鑒烏鎮“整體產權”開發模式和多元融資模式，通過合作共同開發古北水鎮國際綜合旅游度假項目。

古北水鎮地處交通要道，交通四通八達。距離北京僅100 公里左右，游客可選擇公交、自駕或跟團大巴車等多種通行方式，并且，古北水鎮有三大高速公路直通景區，且處在京承高速線上的黃金路段，游客可以自由選擇到達小鎮的交通方式。

（二）PPP 模式在古北水鎮融資分析

密云縣政府對古北水鎮的建設給予支持。通過政府牽頭成立工作協商小組，保障部門之間及時協商，對項目審批工作進行優化，提高項目審批速度，達到集中審批的模式。同時，密云縣政府給予小鎮在修建道路、供暖水電、征地拆遷等方面的支持，2012 年政府給予基礎設施建設補貼達4000 多萬元[4]。

2010 年7 月，古北水鎮旅游公司由中青旅控股股份有限公司出資2.1 億元成立，是古北水鎮項目的主要建設方，負責古北水鎮項目的建設推進。

古北水鎮總體規劃面積為13500 畝，通過購買獲得規劃面積里的1000 多畝土地，并對剩余未購買的土地通過租賃的方式使用。為古北水鎮項目長遠發展，政府對項目提供用地支持。

2011 年6 月，中青旅控股股份有限公司向京諧成長投資中心借款1 億元，以出具保函的方式借款，借款期限1 年。

2011 年8 月，古北水鎮旅游公司以2.59 億元取得項目用地720 畝；11 月，古北水鎮旅游公司以1.94 億取得項目用地360 畝。12 月，古北水鎮旅游項目吸引到烏鎮旅游和IDG 資本投資旅游公司的加入，此時，旅游公司注冊資本達5 億。各股東占股比例見圖2。

圖2: 2011 年投資者股份占比

2012 年8 月，政府國有企業北京能源投資（集團）有限公司對旅游公司投資5 億元，占有股份比例為20%，旅游公司注冊資本達10 億元。此時，各方投資者的持股比例大致持平，約百分之十五至百分之二十，持股比例持平能夠讓小鎮項目的管理運營團隊與投資方達到平衡的利益關系。各股東占股比例見圖3。

圖3: 2012 年投資者股份占比

旅游公司的融資方式還包括債權融資。通過將小鎮項目的土地及其土地附屬建筑物抵押給中國銀行和交通銀行，取得了貸款15 億元，貸款期限為10 年。此時小鎮項目上建設資金達30 億元。

2013 年5 月，項目股東對小鎮項目繼續增資3.02億元，中青旅持股比例由33.6%下降到25.81%，中青旅的財務報表去除了關于小鎮的營業所得，旅游公司注冊資本達13.02 億元。各股東占股比例見圖4。

圖4: 2013 年投資者股份占比

2014 年7 月，項目股東按照持股比例對小鎮項目繼續增資8 億元，此時注冊資本由13.02 億元增至15.32 億元。

2019 年2 月，獲得了股權轉讓融資，投資方是中青旅和IDG 資本，融資金額8.5 億元。京能集團將古北股份10%轉讓給中青旅和IDG，中青旅受讓股權比例為5.1613%，出資4.39 億元，IDG 受讓股權比例為4.8387%，出資4.11 億元。此時IDG 資本下的Sheng Tian Capital I, Limited、Sheng Tian Capital II,Limited、和諧投資、嘉偉士杰投資分別持股18.09%、5.22%、15.4%、4.84%，合計為43.55%。中青旅股權占比30.97%，與其附屬子公司烏鎮旅游15.48%共占比46.45%，仍是古北水鎮第一大股東。各股東占股比例見圖5。

圖5: 2019 年投資方股份占比

2020 年5 月，古北水鎮與光大金融租賃公司簽訂融資租賃合同，將北京某景區設備設施資產租賃給光大金融，租賃期限為5 年，項目獲得3 億元現金。

四、古北水鎮項目PPP 融資模式經驗總結

（一）利益相關者多元化，提高運作能力

古北水鎮項目利益相關者有國有企業、外資企業以及有實操經驗的企業，得到了烏鎮旅游、京能投資、和諧投資、IDG 等多方戰略投資者的支持，通過多次融資增資，項目總投資超過40 億元，為項目建設提供巨額資金支持。

古北水鎮項目的投資者和諧投資、嘉偉士杰投資都是IDG 資本。IDG 資本是中國風險投資行業領先者，不僅向項目的建設提供資金支持，還提供一系列增值服務和支持，而作為國有企業的京能集團，在與政府協調溝通事務時起到橋梁作用。烏鎮旅旅游建設團隊景區建設經驗很成熟，而古北水鎮與浙江烏鎮各方條件相似，依托烏鎮旅游團隊實操經驗，借鑒烏鎮的建設模式，提高項目的運作能力。作為古北水鎮項目建設發起人，中青旅也能利用自身的資源來吸引游客，帶動古北水鎮的發展。

（二）融資渠道創新化，加快資金回流

古北水鎮項目通過PPP 融資模式，多種融資渠道多管齊下，將政府資金支持與社會資本和金融機構相結合，很好的解決了文旅特色小鎮融資問題，加快資金回流。

1.政府發揮引導作用

社會各種公共事業包括醫療、教育、社會福利等都需要政府出資支持，純政府投資建設文旅特色小鎮壓力大。政府發揮引導作用，通過政策支持，優化社會資本參與小鎮建設。密云縣政府給予小鎮在修建道路、供暖水電、征地拆遷等方面的支持，2012 年政府給予基礎設施建設補貼達4000 多萬元。

2.金融機構發揮促進作用

古北水鎮PPP 模式中金融機構主要有商業銀行和信托機構，為促進小鎮的發展而提供專項信貸產品，將項目土地及地上建筑物作為抵押，抵押給中國銀行和交通銀行，獲得15 億的銀行貸款。通過租賃的方式進行融資，一方面，與光大金融租賃公司簽訂了融資租賃合同，將北京某景區設備設施類資產租賃給光大金融，獲得3 億元現金。另一方面在古北水鎮項目中建設民宿區，對社會公開招標，通過租賃來獲取資金回流，增加資金的利用效率，為公司業務轉型及抗風險能力提供了保障。

3.社會資本發揮主體作用

小鎮引入社會資本參與投資，不僅能夠緩解政府財政壓力，同時為社會資本提供穩定的投資渠道，社會資本可獲得直接經濟利益及區域發展紅利。

首先，古北水鎮通過與社會資本合作，吸納國有企業、外資企業現金注資，投資方后期多次對古北水鎮進行增資，使古北水鎮的建設資金充沛；其次，與龍湖地產合作，共同開發建設房地產項目，借助古北水鎮景區的游客量和強大消費能力實現資金快速回流，從而實現資金的平衡。

（三）持股比例均勻化，平衡利益關系

古北水鎮項目融資前期，項目運營團隊、國有資本和戰略投資者三者的持股股份比例大致持平，約15%～20%，使小鎮項目的管理運營團隊與投資方達到平衡的利益關系。各股東之間權責明確，能夠共同承擔風險和分享收益。古北水鎮項目融資后，2019 年國有資本京能集團轉讓10%股權，中青旅和IDG 資本分別持股46.45%，43.55%，IDG 資本對古北水鎮的控制加強，同時，中青旅作為第一股東也牽制著IDG資本，作為運營團隊的中青旅和烏鎮旅游，再一次與IDG 投資方達到平衡的利益關系。

（四）人才培訓專業化，提供人才保障

古北水鎮借鑒烏鎮的“整體產權”開發模式，烏鎮管理團隊提供專業化的人才和經營理念，保障項目的開發運營。在負責小鎮項目建設之前，對參與小鎮項目建設的政府相關人員，進行專業的PPP 項目的培訓，熟悉業務流程、政策法規和PPP 運行模式，從而能夠更好的參與小鎮項目的整體規劃建設；引進PPP專業人才參與小鎮項目的建設，壯大專家人才隊伍，提供咨詢服務，掌握PPP 模式中的融資機制，打造熟悉政策和實務的專業化人才隊伍。

（五）完善PPP 融資政策，吸引資本參與

在PPP 融資模式中，地方政府是連接金融機構和社會資本的重要樞紐，通過完善政策和相關法律法規，提供參與建設文旅特色小鎮的優惠政策，鼓勵吸引社會資本和金融機構參與，從而減輕建設小鎮項目的資金壓力和風險。對于社會資本和金融機構而言，能夠在參與小鎮項目中獲取相應收益，實現多贏目標。密云縣政府牽頭成立工作協商小組，保障部門之間及時協商，對項目審批工作進行優化，提高項目審批速度，達到集中審批的模式。政府提供資金支持基礎設施的建設，通過土地扶持政策保障小鎮的基本用地。