我國失獨老人社會政策重建研究

方曙光

一、問題提出

失獨老人問題是我國社會問題之一，是特定歷史條件下計劃生育國策與政治、經濟、文化和社會等因素交互作用的結果。計劃生育政策是國家通過對人口增長實行有計劃的調節和控制，達到人口與經濟、社會、環境的協調發展。1980年9月25日，《關于控制人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》發表，號召全國黨團員率先實施計劃生育政策；1982年，計劃生育政策成為我國基本國策；2001年，我國發布《中華人民共和國人口與計劃生育法》，自始計劃生育政策正式成為國家法律。截至2015年國家允許二胎，計劃生育政策實施了35年，它降低了人口數量對社會、經濟和環境的消極影響，但也相應引發了一定的社會問題，其中獨生子女意外死亡傷或殘及其產生相應后果便是主要風險之一。

關于我國獨生子女意外死亡的概率和數量的主要觀點有：姜全保等(2008)基于2000年“五普”數據生命表推算，我國獨生子女在30歲之前死亡的概率是5.1%〔1〕。據此推測，2010年前，我國估計會有900萬的獨生子女面臨死亡的風險，并且獨生子女死亡的風險和概率會持續到2045年，其中包括2015年后仍然只有一胎的家庭。國家衛生部發布的《中國衛生統計年鑒(2010年)》和全國老齡辦發布的《中國老齡事業發展報告(2013)》推測我國失獨家庭已超百萬，并且每年將新增7.6萬個失獨家庭〔2〕。據王廣州(2013)測算，2010年我國失獨父母數量高達200萬左右，2015年獨生子女的數量將達到1.76億，2050年將達3億〔3〕。易富賢根據“五普”數據推算，預計2025年我國失獨家庭估計達到1000萬〔4〕。Fenwick等(2013)通過實證研究表明：喪偶、喪子等生命歷程中的重大事件都會對個體的生理和心理產生難以恢復的重大影響〔5〕。潘金洪等(2009)認為獨生子女的病殘、傷亡對于父母的身心傷害是毀滅性的〔6〕。我國失獨老人問題是計劃生育政策、傳統的“養兒防老”文化和社會保障不足等因素作用下的必然結果，一方面失獨父母為計劃生育國策實施做出了奉獻，另一方面政府有責任和義務制定與完善失獨老人社會政策，使他們可以安度晚年，而不是成為社會最為弱勢的群體。

二、我國失獨老人社會政策現狀

1.我國失獨老人社會政策形成與發展

進入21世紀以來，從國家層面來看，我國失獨老人社會政策按照發布時間先后主要有：

(1)《中華人民共和國人口與計劃生育法》(2001年)規定：取得《獨生子女光榮證》但自己獨生子女因為死亡或意外傷殘的父母可獲得一定的扶助。這是國內首次以法律形式明確了政府對獨生子女失去或傷亡的父母的國家責任，但在執行中該法律缺乏明確的主體、具體的扶助金額。

(2)我國于2007年啟動了獨生子女死亡傷殘家庭扶助制度試點探索工作?！度珖媱澤彝ヌ貏e扶助專項資金管理暫行辦法》(2010年)中明確規定：失獨父母中，當女方年滿49歲，每人每月可領取不低于100元的扶助金。這也是國家首次提出了對失獨父母的每月最低扶助標準，但是數額較少。

(3)我國《人口發展“十二五”規劃》(2012年)要求各地探索為獨生子女父母提供養老服務等試點工作。2012年，我國發布的《計劃生育家庭特別扶助制度》要求各地方政府對失獨老人的扶助金額提高到135元以上。自此始，失獨老人社會政策不僅得到國家也得到地方各級政府的重視。各級地方政府開始根據自己區域經濟發展狀況，制定了相應的具體實施制度和政策文件。

(4)我國于2013年7月1日實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》及其2015年、2018年的修正版都規定：“老年人沒有勞動能力、沒有生活來源、無贍養人和扶養人等相關情況的，由地方政府給予相應的供養或者救助”，并要求國家建立和完善計劃生育家庭老年人扶助制度。這三份法律文本仍未對數量日益增多的失獨老人群體提出社會政策安排。

(5)2013年，國家計劃生育委員會等五部委聯合發布的《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》(國衛家庭發[2013]41號)明確提出對計劃生育特殊困難家庭要提供經濟扶助和養老保障，并開展社會關懷活動，要提高醫療保障水平；自2014年元月起，各地將女方年滿49周歲的獨生子女死亡家庭夫妻的特別扶助金標準分別提高到：農村每人每月170元，城鎮每人每月340元，并建立動態增長機制；中央財政同時予以適當補助。這是國家首次從經濟扶助、養老保障、醫療保障和社會、心理關愛的綜合視角，對城鄉失獨老人提出了指導性的保障政策，但是相關具體規定并不明確，導致各地政策實施差異大、隨意性強。

(6)2016年3月，我國國民經濟和社會發展“十三五”規劃首次寫入了“加強對失獨家庭的關愛和幫助”的內容。但是，截至目前，這一內容實施仍然缺乏相關細則、主體和保障措施等具體規定。

2.失獨老人地方社會政策現狀

依據國家相關法律法規和政策文件，各省(自治區、直轄市)先后出臺了一些針對失獨老人的社會政策。截止到2021年6月，各省(自治區、直轄市)失獨老人月補助金融與人均月可支配收入的比率情況如下：

表1 各省(自治區、直轄市)失獨老人月補助金額與其人均月可支配收入比率

雖然國家和地方層面都對失獨老人給予一定補貼，但這些扶助遠遠不能保障失獨老人的基本需求。從表1可以看出：各省(自治區、直轄市)失獨老人月補助金額和其人均月可支配收入的比率最高是廣西，為54%，最低是天津，為8%，月補助金額最低的僅為270元，最高的達到1000元。目前，失獨老人社會政策并不完善：

(1)不能滿足失獨老人的基本生活需求。國家統計局課題組做過測算：失獨婦女生活支出的67.5%主要依靠勞動收入、16.7%依靠其他家庭成員供養、10.5%依靠離退休金和養老金、2.2%依靠低保金、3.1%依靠其他來源〔7〕。在這種情況下，失獨老人在年齡逐漸加大、喪失勞動能力或失去老伴時候，就失去了將近七成到八成的收入，導致其今后生活必將面臨困境?？紤]到失獨老人身體機能逐漸降低，而醫療開支越來越大，當前國家和各省的扶助金標準很難滿足失獨家庭的基本生活需要。

(2)缺乏針對失獨老人心理撫慰、社區融入等方面的支持。國家層面雖然針對失獨老人心理、精神層面出臺了支持政策，但是缺乏實施主體和方式。相關研究已經表明，失獨老人失去獨生子女后，在較長時期內都缺乏社會支持和社會交往，難以重新開始社會生活〔8〕。失獨老人精神上大部分處在長期壓抑狀態，他們大部會患有較重的抑郁或焦慮情緒，并且年齡越大反應越大。城鎮失獨老人大都有退休金和住房等，同時也有心理撫慰；而農村失獨老人則面臨著生活、心理等多重困境與壓力。

三、社會政策視域下失獨老人面臨困境的理論解釋范式

1.自我認同理論

英國社會學家吉登斯認為：“個體生活中的各種轉變都需要心理的重組?！薄?〕失獨老人“再社會化”的過程是對新的社會角色“自我接納”，是社會建構和自我認同相互作用過程中不斷的反復建構，其中社會政策所提供的社會支持對失獨老人重新建立自我認同感發揮著關鍵作用。

2.社會支持理論

社會支持是指社會各方面為個體提供的心理上和物質上的各種幫助。社會支持有助于提升逆境中個體的社會適應能力。該理論認為個體的社會支持網絡和應付外在的壓力及挑戰的能力成正相關關系。Barrare等(1983)認為社會支持內容主要包括物質幫助、積極的社會互動、行為支持、情感支持、反饋和指導這六個方面〔10〕。因此，失獨老人社會政策的制定和完善需要整合政府和各類組織等的力量，才能為他們提供生活幫助、心理撫慰、社會關系、社區融入等方面的全面支持，才能更好地提升其面對社會生活的信心能力和社會資本。

3.社會政策功能理論

瓦格納最早提出社會政策概念，他認為：“社會政策是通過行政和立法的方式來確保分配公平公正的國家政策?！薄?1〕馬歇爾認為社會政策是向公民提供服務的行動〔12〕。蒂特馬斯認為社會政策是與人類需求密切相關的政治目的和過程〔13〕。希爾認為社會政策是可以影響公民社會福利的國家行動〔14〕。社會政策的主要功能是為了滿足公民的基本需求。具體來說，社會政策是維護失獨老人群體權益的根本保障，發揮著不可替代的重要作用。當前我國國家層面的失獨老人社會政策只是一個指導性政策，內容少、保障水平低，忽視了失獨老人關注的養老、醫療保障、心理撫慰、日常照顧和監護等問題。而各地由于經濟發展水平差異大，所制定的失獨老人社會政策存在著保障水平差異大且水平低，忽視失獨老人的需求。

4.責任政府理論

責任政府理論起源于英國的議會彈劾制度，是西方民主政治不斷發展下的產物〔15〕。該理論認為政府的責任主要包括政治、行政、法律及道德責任，其中政治責任指政治決策和行為應得到公民的認同，是公民意志的體現；法律責任要求行政行為要維護公民的基本權利；行政責任要求政府要承擔調整全社會所有群體利益的責任；道德責任則要求行政主體的行政行為要承擔對公民負責的道德責任。從責任政府的政治責任、行政責任、法律責任和道德責任四個方面來分析，失獨老人為計劃生育政策做出了奉獻，承擔了政策執行的風險和后果，政府應當仁不讓地主動承擔起完善失獨老人社會政策的國家義務，發揮行政行為的主體責任。

根據以上相關理論，由于受“不孝有三，無后為大”“養兒防老”等傳統文化影響，加之國內社會保障整體水平低、城鄉社會保障二元分化，特別是現行失獨老人社會政策不完善，失獨老人的行為表現為自我隔離和自我排斥，難以實現社區融入和社會生活重建。完善失獨老人相關社會政策可以更好地提升他們的生活水平與質量，加強他們社會再融入的信心與能力。政府應當在失獨老人問題的治理中發揮主導作用，要通過完善有關社會政策，在經濟支持、心理撫慰、社會保障等方面全面保障失獨老人的基本權益。

四、失獨老人社會政策的研究設計

1.研究假設

(1)自計劃生育政策成為國策后，失獨家庭和失獨老人問題在各種風險下會必然產生。失獨老人作為執行計劃生育政策的群體，其社會政策完善應以國家為主體，維護他們自身的基本權益。(2)目前國家和地方的失獨老人相關社會政策不能滿足其基本需求。(3)社會政策完善應包括健全失獨老人經濟扶助、生活照顧、養老保障、醫療保障和心理撫慰等方面的制度。

中心假設：社會政策可以為失獨老人提供信息、情感、網絡、物質等工具性和撫育性支持，是影響失獨老人社會生活重建的主要影響因素。

2.抽樣與樣本資料

術后患者恢復可,病檢提示:左附件區慢性化膿性炎改變。因考慮盆腔粘連嚴重,故術后再次復查婦科彩超了解病情,彩超提示:雙子宮,雙宮頸;雙側卵巢呈多囊樣改變;子宮后方不均質回聲,結合術前陰道前穹隆見一針尖樣小孔有膿性分泌物流出,考慮:陰道閉鎖可能,再次婦科檢查,并擴大針尖樣小孔,仍見少量膿性分泌物流出,予油紗引流后,于第二日行宮腔鏡檢查術+陰道縱膈切除術。

根據國家統計局對失獨母親地域分布的調查可知，六成失獨家庭主要生活在城鎮。因此，本文以城鎮失獨老人為主要研究對象，調查時間為2019年5-9月，調查地域為湖北省武漢市、重慶市、上海市和安徽省淮南市四市。本文采取問卷調查方式，隨機抽取每市120位60歲以上的失獨老人，共調查480戶失獨家庭，回收有效問卷470份(其中10戶拒絕調查)，樣本分布及調查結果如表2所示。

表2 調查對象的基本情況(N=470)

3.問卷調查結果分析

(1)失獨老人社會生活現狀及其對相關社會政策的評價。在表2中，被調查的失獨老人處于60歲-65歲的人數占78.3%；月收入在1100元以下的占45.1%；61.9%的失獨老人社會關系主要限于家庭；對當前生活現狀不滿意和非常不滿意的失獨老人比例高達96%。在此基礎上，本文進一步測量了失獨老人對相關社會政策的態度評價(詳見表3)。從表3可以看出，被調查的失獨老人對當前社會政策的不滿意度和非常不滿意度極高。

表3 失獨老人對相關社會政策的態度評價表(N=470)

(2)影響失獨老人社會生活重建的相關因素分析。從表4可知，目前失獨老人社會生活重建的正向影響因素依次分別是失去獨生子女的時間( 0.527、0.517)，收入水平(0.525、0.476)，教育程度(0.484、0.413)，而年齡(-0.493、-0.313)和性別(-0.125、0.114)則是負向影響因素。特別是相關社會政策與失獨老人的社會交往、社會支持和社區融入呈現出強相關關系，是影響失獨老人社會重建的重要因素。

表4 影響失獨老人社會生活重建的相關因素分析(1)P<0.05，Eta<0.05。其中，自變量為性別的相關系數采用Eta系數來分析，年齡、收入、教育程度和失去獨生子女的時間的相關系數用Pearson相關系數來分析。

從表5可知，社會政策的有形性是指社會政策以明確的條文方式公開公布；社會政策的可靠性是指社會政策發布和實施主體具有權威性；社會政策的響應性是指社會政策各實施主體采取行動時及時、有效；社會政策的保證性是指社會政策實施的功能后果必須滿足受益群體的基本權益和需求；社會政策的移情性是指受益群體和個體對相關社會政策產生強烈的情感和認同。調查發現，相關社會政策的有形性(0.743)、保證性(0.695)和可靠性(0.682)對失獨老人的生活滿意度的影響更為明顯?？梢?，制定完善的社會政策可以確保失獨老人對國家、對未來生活充滿信心和希望。

表5 社會政策因素對失獨老人滿意度影響的相關分析

五、完善失獨老人社會政策的建議

1.形成失獨老人為國家、社會做出過奉獻的國家共識

肯定失獨老人群體為國家做出的奉獻，明確政府是解決失獨老人問題的責任主體，也是失獨老人社會政策制定的主體。政府應采取措施營造和倡導全社會尊重失獨老人群體的文化氛圍，將失獨老人的滿意度納入民政、衛健委等部門的年度績效考核，確保失獨老人的年人均可支配收入占當地年人均可支配收入的70%。

2.滿足失獨老人的養老需求

以社區民政部門為依托，建立失獨老人養老專門機構和專人負責制，及時處理失獨老人的正當訴求。以上年度當地職工最低工資為標準，加大對失獨老人居家養老的補貼力度。尊重失獨老人的意愿，失獨老人身故之后，社區由專人負責安排后事，采取免費入公墓制度，其遺產按照失獨老人的意愿和遺產繼承法來處理。

3.建立失獨老人群體免費醫療和護理制度

支持醫院開通失獨老人綠色通道，由專業護理人員提供陪伴、照顧和病后恢復等服務。注重解決失獨老人的心理問題，進行及時預防、干預和跟蹤治療。

4.建立失獨老人專門管理機構

各級政府要整合民政和衛健委等部門，建立失獨老人專門管理機構，及時處理失獨老人面臨的各種困難和問題。采取購買專業服務方式，向社會組織購買失獨老人社會工作服務，由政府采取第三方評估的方式，對社會組織服務失獨老人的工作進行考核并提出建議。

5.幫助失獨老人主動重建新的生活方式和社會角色

通過社區活動和各種慈善公益活動，幫助失獨老人重新發現自己的人生價值和目標，主動建立新的社會關系。支持成立地區性的失獨老人自組織，鼓勵失獨老人互相幫助、共同分享情感、抱團取暖、調節心理，提升自我認知和價值感。