解決好中國人自己的“飯碗”問題

文/國家發展改革委黨組成員，國家糧食和物資儲備局黨組書記、局長張務鋒

民為國基，谷為民命。糧食安全事關國運民生，是治國理政的頭等大事。黨的十九屆五中全會將確保糧食安全作為國家安全的重要組成部分，2020年底召開的中央經濟工作會議和中央農村工作會議均對糧食安全作出部署?！笆奈濉币巹澗V要著眼強化國家經濟安全保障，對實施糧食安全戰略作了總體安排。進入新發展階段，必須堅定走好中國特色糧食安全之路，把14 億中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

一、實施國家糧食安全戰略取得舉世矚目的成就

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把保障糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，走出了一條中國特色糧食安全之路。我國糧食生產能力不斷增強，糧食流通現代化水平明顯提升，糧食供給結構更加優化，糧食產業提質增效，糧食安全保障有力有效，經受住了新冠肺炎疫情等沖擊的壓力測試。

糧食安全制度體系更加完善。強化政策規劃引領，新世紀以來中央一號文件連續18年聚焦“三農”，黨中央、國務院出臺了健全糧食安全省長責任制、建立糧食生產功能區等具有“四梁八柱”性質的政策舉措。加大支持保護力度，各級財政把“三農”作為優先保障領域，中央預算內投資支持實施了良種工程、糧食安全保障調控和應急設施等重點項目。深化糧食收儲制度改革，理順了價格形成機制和市場流通秩序，市場化收購比重明顯提高。充分發揮考核導向作用，加強糧食安全省長責任制考核，對中央儲備糧管理和中央事權糧食政策執行情況進行考核，壓實了地方政府和承儲企業的主體責任。

糧食綜合生產能力穩步提升。黨的十八大以來，我國糧食總產量躍上新臺階，連續6年保持在1.3 萬億斤以上。實行最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農田15.5 億畝、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區10.9 億畝。加快改善農業基礎條件，建成高標準農田8 億畝，主要糧食作物機械化作業率超過80%。依靠科技實現內涵式發展，農業科技進步貢獻率突破60%，糧食平均單產達到每畝382公斤。積極培育新型農業經營主體，全國家庭農場超過100萬家，農民合作社超過220萬家，社會化服務組織達90 萬個，較好地解決了“誰來種地”和“怎樣種地”等問題。

糧食儲備能力顯著增強。推進糧食儲備安全管理體制機制改革，建立中央儲備在地監管體制、優化儲備結構布局等任務取得積極進展。健全糧食儲備體系，中央儲備糧規模保持穩定，地方儲備糧能夠滿足產區3 個月、銷區6 個月、產銷平衡區4 個半月的市場供應量，36 個大中城市及市場易波動地區建立了一定數量的成品糧油儲備。改善倉儲基礎設施，實施糧安工程，新建、改造和提升了一批倉儲設施，全國標準糧食倉房倉容6.8 億噸，倉儲條件總體達到世界較先進水平。

糧食流通能力持續保障。建立國家糧食交易中心和30 個省級交易中心，連續舉辦三屆中國糧食交易大會，初步形成了批發零售、期貨現貨、線上線下等多種方式協調發展的糧食市場交易體系。創新強化糧食宏觀調控，加強監測預警和精準調控，糧食市場運行總體平穩。發展壯大糧食產業，自2017年實施優質糧食工程以來，建成糧食產后服務中心4000 多個，新建和改造提升糧食質檢機構1500 余個，扶持中國好糧油示范縣389個，涌現出一批具有較高知名度和美譽度的區域性糧食品牌。

糧食國際合作全面加強。用好兩個市場、兩種資源，通過適度進口調劑品種余缺。推動糧食領域國際合作，與60 多個國家和國際組織簽訂了120 多份農業合作協議。落實2018年中非合作論壇北京峰會精神，與非盟簽署合作備忘錄，幫助非洲國家減少糧食產后損失。積極參與世界糧食安全治理，落實《聯合國2030年可持續發展議程》，為維護世界糧食安全和促進共同發展作出了積極貢獻。

二、新時代保障國家糧食安全的規律性認識不斷深化

黨中央歷來高度重視糧食安全，在不同歷史時期適時制定和調整糧食方針政策。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，統籌發展和安全，科學引領和有力推動了糧食安全的理論創新、制度創新和實踐創新，深化了對保障國家糧食安全的規律性認識。

黨的堅強領導是端牢中國人飯碗的根本保證。習近平總書記深刻闡述了糧食安全的極端重要性，指出“糧食安全是國家安全的重要基礎”，“保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松”；明確提出了保障糧食安全的戰略舉措，要求加快推動“藏糧于地、藏糧于技”戰略落實落地，解決好種子和耕地等要害問題；特別強調了保障糧食安全的責任擔當，指出地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，實行黨政同責，“米袋子”省長要負責，書記也要負責。習近平總書記的重要論述，為新時代保障國家糧食安全指明了正確方向、提供了根本遵循。黨中央、國務院不斷完善保障國家糧食安全的體制機制和政策，并將“保糧食能源安全”列為“六?！敝匾蝿罩?。實踐證明，只有堅持和加強黨的全面領導，充分發揮我國社會主義制度的優越性，才能牢牢把住保障國家糧食安全主動權，使中國特色糧食安全之路越走越寬廣。

全面深化改革是增強糧食安全保障能力的動力源泉。黨的十八大以來，涉及糧食安全的重點領域改革不斷向縱深推進，農村承包地“三權分置”、土地承包關系保持穩定并長久不變等舉措全面落地，以綠色生態為導向的農業補貼制度改革深入推進，糧食儲備安全管理體制機制改革持續深化，糧食安全省長責任制、中央儲備糧管理和中央事權糧食政策執行情況的考核體系先后建立。隨著各項改革深入推進，我國糧食安全制度框架建立健全，糧食安全治理體系和治理能力現代化水平穩步提升。實踐證明，只有始終保持開拓進取的銳氣、攻堅克難的勇氣，才能抓好改革落實，為保障國家糧食安全增添新動力。

堅持系統觀念是落實國家糧食安全戰略的重要方法。糧食安全事關經濟發展、社會穩定、國家安全，必須全面系統認識國情糧情，統籌把握六對關系。一是“多”和“少”的關系。糧食多了是問題，少了也是問題，但多了是庫存壓力，少了是整個大局的壓力。在糧食問題上，要算好大賬，算好政治賬和社會穩定賬。二是“質”和“量”的關系。堅持數量和質量并重，堅定不移穩面積和穩產量，增加優質糧食供給，以優糧優產優價促進糧食穩產、農業增效、農民增收。三是生產和流通的關系。統籌“產購儲加銷”各環節，毫不放松抓好糧食生產，增強儲備和加工能力，延長糧食產業鏈條，更好發揮整體效應。四是當前和長遠的關系。既著力解決當前的結構性矛盾，又著眼長遠、強化弱項、鞏固基礎，保持糧食安全形勢穩中向好。五是國內和國外的關系。堅持立足國內基本解決全國人民吃飯問題，同時積極開展糧食安全國際合作，有效利用國際市場資源。六是政府和市場的關系。既要充分發揮市場配置資源的決定性作用，也要更好發揮政府作用，實現有效市場和有為政府的更好結合。實踐證明，只有系統把握、統籌協調，才能實現各項舉措在政策取向上相互協同，在實際成效上相得益彰，增強保障國家糧食安全的總體效應。

創新引領和高質量發展是保障糧食安全的必然要求。創新是引領發展的第一動力。在保障糧食安全的過程中，堅持以創新激發活力、培育動能，研發推廣新技術，推動糧食穩產提質增效。培育壯大新主體，實施家庭農場培育計劃和農民合作社規范提升行動，支持發展糧食耕種、產后、儲銷等環節社會化和專業化服務，帶動小農戶進入現代農業軌道。積極探索新路徑，深入推進優質糧食工程，加快糧食產業高質量發展，在穩定糧食產能、鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興等方面發揮重要作用。實踐證明，只有加快政策創新、技術創新、業態創新步伐，提高綜合效益和競爭力，才能在更高水平上保障國家糧食安全。

為民造福、扛穩重任是強糧興糧的初心使命。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。從糧食領域來看，具體體現為從“吃得飽”向“吃得好”、“吃得營養健康”轉變。近年來，圍繞“為耕者謀利”，嚴格落實收購政策，優化糧食產后服務，建立完善利益聯結機制，多渠道讓種糧農民分享改革發展紅利。圍繞“為食者造?！?，完善城鄉配送供應網絡，推廣新業態新模式，加強糧食質量監管，為消費者提供優質糧油產品和服務。圍繞“為業者護航”，大力實施“放管服”改革，不斷優化營商環境，促進企業增品種、提品質、創品牌。實踐證明，只有切實抓好興糧之策、惠農之道、利民之舉，才能將糧食安全各項政策舉措真正轉化為人民的切身利益，得到群眾認可，經得起實踐檢驗。

三、糧食安全這根弦任何時候都不能松

糧食安全仍是當今人類面臨的重大課題，實現《聯合國2030年可持續發展議程》“零饑餓”目標面臨著嚴峻挑戰。新冠肺炎疫情全球大流行，給糧食貿易合作帶來諸多不確定因素，國際糧食供應鏈和物流鏈穩定存有風險。綜合研判國內糧食形勢，當前主要存在四個方面的風險壓力，必須始終繃緊糧食安全這根弦。

一是糧食消費需求剛性增長和資源環境硬約束并存。雖然我國糧食生產連年豐收，但這仍是一個緊平衡，而且緊平衡很可能是我國糧食安全的長期態勢。隨著人民生活水平提高，食物消費結構升級，飼料用糧等將保持較大幅度增長。我國人多地少水缺，人均耕地和淡水資源分別僅為世界平均水平的40%和25%左右。隨著新型工業化、城鎮化深入推進，耕地、農業用水空間面臨擠壓挑戰，對于增強糧食供給能力是不小的考驗。

二是發展不平衡不充分問題在糧食領域有程度不同表現。就品種而言，階段性供過于求和供給不足并存。稻谷、小麥產需有余，玉米當年產需存有一定缺口，大豆產需缺口較大。就區域而言，糧食生產進一步向主產區集中，13 個主產省區貢獻了全國近80%的糧食產量；近年來，全國糧食跨省流通量保持在4000 億斤以上，約占全國糧食總產量的1/3。就各環節而言，一些地方從上游加工到終端商貿的銜接不夠緊密，重要節點糧食接卸和集散發展不均衡，有的地方糧食應急設施規模偏小、保障能力較弱。

三是保護和調動“兩個積極性”還需強化。人工、土地等成本增幅較大，糧食種植比較效益較低，對農民種糧積極性有所影響。隨著糧食安全形勢向好，有些地方重農抓糧意識一度有所放松，有的主產區糧食生產熱情不夠高。個別地方在結構調整中片面追求經濟效益，調減糧食播種面積，改種其他作物。盡管全國糧食播種面積連續多年總體保持穩定，但穩面積的底線不容絲毫松動。

四是糧食產業存在部分品種外采率較高和市場競爭力較弱現象。近年來，我國口糧進口量僅占國內消費量的2%左右，但大豆進口量占國內消費量的比重較高，而且進口來源地相對集中。如果國際糧價出現大幅波動，可能通過貿易、金融或輿論等方式向國內傳導，影響市場預期，波及下游產業。我國戶均耕地面積少，糧食生產的規?；徒M織化程度較低；糧食產業鏈和創新鏈協同不夠，亟待增加高水平研發成果和優質專用精深加工產品；糧食企業“走出去”起步較晚，在國際市場上的競爭力和影響力有待提高。

四、堅定走好中國特色糧食安全之路

五谷者，萬民之命，國之重寶。對于我們這樣一個人口大國來說，保障國家糧食安全，是一項長期的戰略任務，具有極端重要性。落實“十四五”規劃綱要，提升糧食等領域安全發展能力，要加快構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系。

堅持“藏糧于地、藏糧于技”，進一步夯實保障糧食安全的基礎。把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，必須切實解決好“種子和耕地”等要害問題。強化種質資源保護和利用，加強種子庫建設，開展良種重大科研聯合攻關，實施現代種業提升工程，提高良種自主可控能力。嚴守耕地紅線和永久基本農田控制線，堅持良田糧用，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。落實好第二輪土地承包到期后再延長30年政策，大力改善農業基礎設施條件，實施高標準農田建設工程。積極構建多元市場主體格局，以國家糧食交易平臺為龍頭，促進糧食產銷合作，支持成品糧批發市場和零售終端建設，加快形成統一開放、競爭有序的現代糧食市場體系。

深入推進優質糧食工程，加快糧食產業高質量發展。堅持“糧頭食尾”和“農頭工尾”，加快構建現代化糧食產業體系。以糧食生產功能區和重要農產品生產保護區為重點，建設國家糧食安全產業帶。放大糧食加工轉化引擎作用，培育一批示范市縣、特色園區、骨干企業，推動產業鏈、價值鏈、供應鏈“三鏈協同”，建設糧食產業發展高地，實現糧食興、產業旺、經濟強的良性循環。啟動新一輪優質糧食工程，持續開展“中國好糧油”行動。推廣“湖州模式”，從倉儲環節入手向兩端發力；借鑒“阜南樣板”，通過培育龍頭企業、壯大糧食產業，助力實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。實施糧食綠色倉儲提升、糧食品種品質品牌提升、糧食質量追溯提升、糧食機械裝備提升、糧食應急保障能力提升、糧食節約減損健康消費提升“六大行動”，促進優糧優產、優購、優儲、優加、優銷“五優聯動”，提升糧食供給體系韌性和對國內需求的適配性。

開展糧食節約行動，促進節糧減損和營養健康。加強全鏈條管控，推進糧食產后服務體系建設，最大限度減少損失。加強農業機械研制推廣，提高機械化作業水平。加快倉儲設施升級改造，大力推廣綠色低溫儲糧技術，實施農戶和居民科學儲糧項目。引導水稻、小麥等口糧適度加工，注重副產品綜合利用，鼓勵發展糧食循環經濟。把糧食安全教育納入國民教育體系，開展世界糧食日和全國糧食安全宣傳周等主題活動，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，營造愛糧節糧、健康消費的新風尚。

完善糧食“產購儲加銷”協同保障，在更高水平上實現糧食供需動態平衡?？茖W確定儲備規模，優化品種結構和區域布局；充分發揮中央儲備糧“壓艙石”和地方儲備糧“第一道防線”作用；建立社會責任儲備，實現功能互補、權責清晰、統籌高效。提升糧食收儲調控能力，認真抓好政策性收購，推動主體多元、渠道多樣、優糧優價市場化收購，保護和調動農民種糧積極性。強化糧食監測預警，加強精準調控和預期管理，保障市場供應和價格穩定。圍繞優布局、調結構、強功能，改擴建和新建糧食倉儲物流設施。

加強監管、壓實責任，提高糧食安全治理現代化水平。實行黨政同責，強化落實糧食安全省長責任制考核，壓緊壓實保障糧食安全政治責任，增強各級黨委和政府重農抓糧的思想行動自覺。扎實開展中央儲備糧管理和中央事權糧食政策執行情況考核，敦促承儲企業嚴格內控管理。制定糧食安全保障法，深入宣傳貫徹新修訂的《糧食流通管理條例》。強化糧食監管執法，嚴查涉糧違法違規行為。深化糧食儲備安全管理體制機制改革，進一步壓實主體責任和監管責任，堅決守住管好“天下糧倉”。