清朝監察制度探析

張曉瑢 石磊

黨的十九大以來，我國在國家監察體制改革實踐中不斷取得新成果，以《中華人民共和國監察法》的出臺為重要標志，為扎緊制度的籠子提供了重要的法律支撐。國無法不治，權力作為一把雙刃劍，加強監察立法工作對實現以制度制約權力、引導權力有序運行具有重要作用?？v觀我國古代監察實踐，但凡在監察立法和監察制度建設過程中有所作為和成就的時期，大都秩序穩定、國運昌盛。其中，清朝在繼承和完善我國古代監察制度方面具有代表性，值得思考。

清朝監察制度的基本情況

我國古代監察法制形成于秦漢時期，經魏晉南北朝三百余年的發展，在隋唐時期不斷成熟，直至宋元明清時期得到進一步完善，以清朝制定的《欽定臺規》為標志，也意味著我國古代監察立法水平達到了新高度。

清承明制，但也有自己的特點。清初，沿襲明制實行內閣制度，但最高統治實權由滿族貴族組成的議政王大臣會議掌控。為了加強君主的權力，康熙十六年（1677年），康熙帝選拔心腹大臣設立南書房直接商議軍國大政，削弱了議政王大臣會議的權力。雍正十年（1732年），雍正帝借口西北對準噶爾用兵設立軍機處，再次削弱了議政王大臣會議與內閣之權。為加強對百官的監察，在中央設都察院，在地方設按察使司，同時地方總督、巡撫也都兼任憲銜。其中，都察院為全國最高監察機構，獨立監察其他國家機構。都察院下設十五道監察御史、五城察院、宗室御史處和稽查內務府御史處等機構，對六部、各行省、京城、宗人府和內務府衙門等地官員進行監察。在地方監察中，各省總督、巡撫、按察使司、巡道共同負責地方監察工作。除了中央與地方周密的監察機構外，乾隆八年（1743年）編纂的《欽定臺規》也為清朝監察制度的有效運行提供了重要的法制保障。

《欽定臺規》自乾隆八年頒布，嘉慶、道光、光緒年間又相繼完善，成為秦漢以來我國封建歷史上最為完備的一部監察法典。這是兩千余年不斷吸收我國歷代監察立法實踐經驗的成果，也為后世監察立法工作帶來啟發。光緒年間修訂的《欽定臺規》共四十二卷，由訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例八個部分組成，對監察人員的職責、監察對象、選任與考核以及任職回避等事項作出具體規定。其中，“訓典”部分為清朝歷代皇帝對監察機構各種綜合性指示的匯總，具體包含“圣制”“圣諭”和“上諭”三目。

對清朝監察制度的分析

清朝作為我國最后一個封建王朝，在繼承和完善前朝監察制度的基礎上，形成最為完備的行政監察體制，有助于加強吏治監管和提高行政效率。相較于歷朝監察法制實踐而言，清朝在完善監察立法和健全監察制度等方面有新的體現。

（一）監察立法更加趨于系統化

監察立法從秦漢時期開始，漢惠帝時期制定的《監御史九條》，是早期最具代表性的地方性監察法規，為御史行使監察權提供法律依據;漢武帝時期制定的《刺史六條》將監察對象調整為郡守、國相等二千石高官和地方強宗豪右，成為指導全國性監察活動的地方監察法規，為歷朝監察立法奠定基礎;曹魏時期豫州刺史賈逵創立的《察吏六條》，進一步將監察對象確定為長吏二千石以下，同時將監察御史的職權由單純的察糾違法擴大為糾違與舉薦人才并重;元代《設立憲臺格例》中“該載不盡應合糾察事理，委監察并行糾察”與《行臺體察等例》中“其余該載不盡，應合糾彈事理，比附已降條畫”的規定，相當于現在法律條文中的兜底性條款，增加了條文在實際運用的延展性，標志著立法水平的提高。

相較于前期歷朝的立法實踐，清朝的《欽定臺規》更加完備化和系統化?！稓J定臺規》八個部分的內容涵蓋了中央和地方監察工作的基本遵循，體例清晰、內容全面、結構完整?！傲啤薄案鞯馈眱刹糠种小巴ㄕ啤焙汀胺终啤眱赡康脑O置與現代法律的“總則”和“分則”相類似，邏輯分明，便于查找和對照，立法技術有了顯著提高?！稓J定臺規》通過對皇帝詔令的梳理并上升到法律的高度，體現了皇帝對監察官員的重視，也賦予監察官員很高的政治地位，有助于調動言諫官員的積極性和主動性，增強對貪污腐化官吏的威懾力。除了《欽定臺規》之外，還有基本法《欽定大清律例》、行政法典《大清會典》和各部具體執行職務的實施條例《六部處分則例》等配套法律法規，都為監察制度的有效運行提供了法律支撐。監察立法的系統化，在一定程度上制約了權力的隨意性，有助于規范監察權，增強法律的穩定性和權威性。

（二）監察制度完善伴隨著皇權強化

在君主專制時期，不斷加強中央集權、維護皇權統治是時代的主旋律，也是制定各項制度保證國家機器有效運行的根本目的。清朝統治者在加強中央集權、鞏固皇權統治方面較之前代有過之而無不及。

出于強化皇權的需要，雍正時期將六科給事中歸于都察院，乾隆在諭旨中則稱“從來言官陋習相沿，多由迎合?！藝抑篌家病?，光緒三十二年（1906年）廢除六科，自此秦漢時期確立的言諫和御史機關相分離的監察模式終結，臺諫合一。此外，在監察立法的過程中，將清朝歷代皇帝的諭旨集合成“訓典”作為《欽定臺規》第一部分的內容，并以法律的形式確立下來，增強了皇帝諭旨的合法性和權威性，足以見得皇權強化的節奏。這樣的行為明顯是將皇權排除在監察范圍之外，在實際運行過程中難免降低監察執法的效力。

（三）監察官員選任注重德才兼備理念

在我國古代政治思想中，注重為吏之人的品行與柏拉圖推崇的“哲學王”統治有類似之處，都認識到“賢人政治”在國家治理中的重要性。從西漢董仲舒提出“罷黜百家，獨尊儒術”開始，以孔子“禮仁”為核心，將倡導尊卑有序、天人感應、大一統的儒家思想確立為傳統選官制度中的重要因素，成為古代監察立法的思想來源。清朝統治者不僅重視監察立法在威懾貪腐、懲惡揚善中的作用，而且也重視道德教化在整肅吏治、內在約束中的積極影響。德法并用不僅緩和了君臣矛盾，實現政治清明，而且在經濟和社會發展中出現了一定的繁榮景象。

法治天下，德潤人心。清代張聰賢的《官箴》中有這樣一句話：“吏不畏吾嚴而畏吾廉，民不服吾能而服吾公，公則民不敢慢，廉則吏不敢欺，公生明，廉生威?！币巹窆賳T要清正廉潔、公平公正、勤政愛民。監察官員作為皇帝耳目，也必然受此箴言的約束。而且，因為監察官員位卑權重，清朝在選任監察官員時，比選任一般官員更加注重德才兼備的考察。同治皇帝曾在談及監察官員的時候強調“必須學問優長，人品端正”?！稓J定臺規》中也提到監察官員要做到“勤敏練達，立心正直”

“上之則匡過陳善，下之則激濁揚清，務求知無不言，言無不盡”，強調作為監察官員應剛正不阿，敢于直言?？梢?，清朝在治吏尤其是選拔監察官員時都有具體的規定，通過“法”與“德”剛柔并濟，提升官員整體水平。

對清朝監察制度分析引發的思考

清朝作為我國最后一個封建王朝，通過對其監察實踐的分析可以看出，以維護皇權為目的的監察制度難以繞開傳統社會的枷鎖，而且隨著中央集權不斷加強，監察法制作為皇帝的御用工具就更為明顯。在監察立法運行較好的時期，政治相對清明，經濟文化也得到發展;在監察立法運行不好的時期，官吏腐敗、社會不安，甚至民不聊生。其實，監察立法背后是權力與法律的博弈，正如馬克思所言“一切剝削階級的立法是偏私的”，古代監察立法也必然滲透著其固有的功利和“偏私”，也正是這樣的階級屬性決定了這套監察立法體系也只是在中央集權下為了實現皇權利益最大化的不斷調整和修補。

從秦漢開始監察制度實踐到明清監察制度的落幕，始終圍繞皇權不斷加強而展開，這樣的階級局限性決定了我國古代監察立法中存在的弊端。其一，以維護皇權利益為根本目的，而且監察立法內容主要以皇帝詔令為主，難以維護多數人的利益，體現法律定分止爭的目的。其二，“尊卑有序”的等級觀念決定了皇帝并非受到監察立法的約束，這就使得監察效果大打折扣，尤其是在暴君專制時期，監察制度難免遭到嚴重破壞。

當然，我國古代監察立法在實踐中也有值得借鑒和思考的地方。其一，能夠主動制定監察立法并不斷完善，就表明統治者有向權力作斗爭的勇氣，尤其是在仁君執政時期，能夠有效維護監察立法的權威，為監察官員獨立行使監督權提供保障，起到治國安民的效果。其二，能夠將德與法相結合，作為監察制度的重要依據，有效化解了君臣矛盾，有助于懲惡揚善，威震四方。其三，在制定監察立法的過程中注重吸取前朝治理的經驗和教訓，及時對相關監察立法文件內容進行修改，增強法律對權力約束的針對性。

孟德斯鳩曾在《論法的精神》中寫道：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！笨梢?，權力是把雙刃劍，自古以來如何加強對權力的制約就是一個歷久彌新的話題，直到今日亦是如此。黨的十九大以來，為了進一步制約權力，組建國家監察委員會，與中央紀委合署辦公，強化了權力監督，有效提升了監察效能。其次，《監察法》明確將“加強法治教育和道德教育，弘揚中華優秀傳統文化”作為監察工作的方法之一，將中華民族優秀傳統文化融人監察工作中，提醒監察人員勤政愛民，時刻將人民利益放在首位，引導監察人員在執法中有效實現德治與法治的結合，國家監察體制改革取得了良好成效。但是，面對百年未有之大變局，來自國際和國內的風險挑戰加劇，更有必要厲行法治，一刻不停推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，建設政治素質高、忠誠干凈擔當、專業化能力強、敢于斗爭善于斗爭的紀檢監察鐵軍。

結語

“以古為鑒，可以知興衰”。中國古代監察立法就是在不斷加強皇權的過程中形成和完善的，從嚴格意義上講，清朝監察制度雖然走向系統化、法制化，但遺憾的是，清朝對監察法制作出的努力依舊是君王統治下維護自身權益的工具，將權力凌駕于法制之上，與現代法治社會的“法”具有明顯的區別。但是，縱觀其發展過程，在當時對平衡權力對抗關系、鞏固統治來說還是起到了一定的積極效果，像將官吏的修養、禮數等個人品德作為選官任賢的重要依據納入監察立法的范疇，實現德法并行的吏治模式，以及為順應時代需要及時修訂法規等在完善監察制度中的努力，都為新時代監察立法和監察體制改革提供了必要的歷史依據。當然，新時代的中國特色國家監察體制在吸收古代監察制度的精華中，也有自身的特點是古代監察立法和監察制度無法相比的制度優勢，比如時刻堅持以人民為中心的權力監督理念，深化國家監察體制改革，也正是推進國家治理體系和治理能力現代化的優勢所在。