中外合作辦學者主體資格與責任分析

摘要：隨著國家教育對外開放步伐不斷加大，中外合作辦學的形式與模式也愈加多樣，涉及的法律和政策問題日益復雜。中外合作辦學者主體資格與責任方面存在主體范疇界定不清，主體資質認識片面，辦學主體責任落實不到位等問題。針對以上問題，首先應將辦學者限定為教育機構，進一步明確其內涵與外延理清辦學主體外延;其次通過準入與監管手段強化辦學主體責任，提高辦學質量。

關鍵詞：中外合作辦學;主體資格與責任;教育機構;文教、衛生管理法令

中圖分類號：D922.16文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）12-0115-03

中外合作辦學是我國教育事業的重要組成部分，經過十幾年的探索與實踐，相關法律制度基本確立。隨著事業發展和經驗積累，中外合作辦學者主體資格和責任不斷引發新思考。在制定《中外合作辦學條例》及其實施辦法時，中外合作辦學類型相對單一，審批準入、組織管理等標準規范也較簡單。隨著國家教育對外開放步伐不斷加大，中外合作辦學的形式與模式也愈加多樣，辦學遇到新問題新挑戰，涉及的法律問題、政策問題日益復雜。

一、中外合作辦學者主體資格與責任有待進一步明確

（一）主體范疇界定不清

根據《中外合作辦學條例》第二條規定，中外合作辦學者主體為教育機構。我國《教育法》第二十六條列舉了舉辦教育機構的四項基本法定條件，但不能解釋為具備了上述條件的機構就是教育機構?！督逃ā返诙畻l至三十二條規定了“學校及其他教育機構”應具備的基本條件、組成人員資格、注冊登記要求、法定權利等。該條沒有對“其他教育機構”做明確定義，而是描述了學校及其他教育機構應具備的要素及其他必要條件。那么，具有教育培訓業務的公司或非法人組織是否可以歸屬于“其他教育機構”？此類實體是否也可以參與作為合作辦學者？

在政策解讀中，人們往往更愿意將教育機構直接指向“學?！边@種最典型的類型，對其他形態的教育機構，除了經國務院教育行政部門批準可以承擔研究生教育任務的科學研究機構外，并沒有明確定解釋。引發的問題是各級審批機關面對主體性質特殊的舉辦申請，無所適從，寬嚴不一，得不到相關法律規則的普遍約束。

對中外合作辦學外國辦學者主體資格的界定在工作實踐中是更加困難且復雜的。依據我國《教育法》，教育機構指學校及其他教育機構。從立法意圖上進行對等分析，外國教育機構也指學校及其他教育機構。雖然沒有對“其他教育機構”進行明確的定義，但應是與學校具有同質性或等價性的機構，筆者認為排除了企業、政府等其他主體的合作辦學主體資格。然而，各國對“教育機構”的界定及其屬性規定不盡相同。例如，有的國家認為具有公司性質的教育實體也是類比于我國學校的教育機構，可以來華開展中外合作辦學（如澳大利亞）;地方教育行政部門對外國舉辦者主體資格的判斷也普遍存在不確定性。

（二）主體資質認識片面

“引進優質教育資源”是《中外合作辦學條例》及其實施辦法中明確提出的要求，也是中外合作辦學發展至今一直堅持和今后繼續強化的宗旨。然而，對資源“優質性”的判斷一直眾說紛紜，有學者提出以學校排名、行業排名等評價指標作為標準;有專家指出不能只看排名，應重視學科專業實力;也有專家指出優質性是與中方合作辦學者相對的概念，只要比中方學校水平高就是“優質資源”。

合作辦學起步階段，相當一部分中方學校尋求相較自己更好的學校進行合作辦學，為中方高?！把a短板”，希望帶動學科專業快速建設;也有一部分學校希望與外方名校進行合作。隨著教育國際化的發展，提質增效與全面提高辦學質量成為中外合作辦學未來發展的主線，越來越鼓勵中外雙方“強強聯合”。從服務消費者角度看，學生也往往認為，除積累國際經驗外，中外合作辦學所蘊含的跨境教育質量優于本國高等教育，外方高校的聲譽及其在特定學科領域中的排名至關重要;不過，隨著教育服務貿易市場的競爭日趨激烈，學生開始有更多的挑選機會，所以中方高校的聲譽也日趨重要，在未來成熟的教育服務貿易市場中，也許強強合作才是生存之道[1]。

在調研中，筆者發現一心只想補短板或單純追求與世界名校合作的做法是片面的。辦學實踐證明，前者辦學不溫不火，有的處于勉強維持狀態。后者因中方自身學科專業水平差距過大，辦學過程中，中方基本負責學校的行政服務工作，對教學安排、課程設置、師資配置、學術研究等涉及學校教育的核心內容參與較少[2]，外方甩開中方辦學者進行教學，中外合作辦學成為外方機構的海外組成部分，共同開發課程成為空中樓閣，雙方話語權不平衡，難以充分發揮為我國教育發展做出實質性貢獻的作用。

（三）辦學主體責任落實不到位

從民事行為主體角度分析，具有法人資格的中外合作辦學機構是民法上的“法人”。我國《民法典》第六十條規定，法人以其全部財產獨立承擔民事責任。在法人舉辦過程中，落實法人財產權后，舉辦者僅對法人承擔投入部分的有限責任。一般地講，現有在辦中外合作大學的法人財產大部分來自于中方合作辦學者與舉辦地人民政府，由中方學校的校產或人民政府劃撥土地、財政撥款、學生學費等方式轉化而來。外方教育機構作為合作辦學者，較少有資金和知識產權投入的，在其投入范圍內承擔風險與責任;大多數外方合作辦學者無上述投入，外化于辦學過程的是派出師資，此部分成本定期以成本補償形式由中方支付給外方，外方在實踐中沒有承擔連帶責任。

不具有法人資格的中外合作辦學機構，應認為是民法中的非法人組織?！睹穹ǖ洹返谝话倭闼臈l規定，非法人組織的財產不足以清償債務的，其出資人或者設立人承擔無限責任。法律另有規定的，依照其規定。不具有法人資格的中外合作辦學機構的中外雙方辦學者應對機構承擔無限責任。這一義務是明確的，但實踐中仍有難度，一是跨國合同糾紛戰線較長，向外方爭取權利難度大;二是如果出現問題，中方學?；虻胤秸畷e極解決問題，保障學生權益。這兩點思考是辦學戰線的普遍聲音，外方辦學者除了投入師資與頒發證書以外，即使在法律上外方是無限連帶責任主體，但如遇合作中止/終止，事實上沒有可執行可操作的責任形式。

二、厘清辦學主體外延，強化辦學主體責任

（一）厘清辦學主體外延

如前文所述，《教育法》等法律規范對教育機構的邊界條件進行了描述，辦學實踐為進一步劃定“學校及其他教育機構”外延提出了需求。有專家提出，繼續延用《教育法》描述性的立法方式，從就讀對象、招生范圍、場所、授課內容、教學人員等特征給“學校及其他教育機構”畫像，提出具備上述特征的實體應到教育行政部門審批，此外的教育培訓機構到工商行政管理部門登記。同時，《中外合作辦學條例》第六十條規定“在工商行政管理部門登記注冊的經營性的中外合作舉辦的培訓機構的管理辦法，由國務院另行規定”。

在現有政策條件下，可以將辦學主體分為“學校及其他教育機構”與“需要到工商行政管理部門登記注冊的經營性的中外合作舉辦的培訓機構”兩大類。雖然沒有從法理層面解決定義問題，但至少為具體工作提出了具有可操作性的建議，是機制建設上的進步。出于對審批監管工作面臨困難和厘清社會辦學現象間界線與法律關系的考慮，一方面應繼續延用《教育法》描述性的立法方式，提出具備法定特征的為應到教育行政部門審批的學校及其他教育機構實體，此外的教育培訓機構到工商行政管理部門登記。另一方面亟待有關部門研究出臺法律文件對“在工商行政管理部門登記注冊的經營性的中外合作舉辦的培訓機構”進行管理，并明確此類舉辦主體的概念界定，進而從另一角度明確“學校及其他教育機構”的外延，推動界定辦學主體資質。

（二）強化辦學主體責任

辦學主體責任既是權利也是義務，其效能的發揮受兩個因素影響。一是來自于中外合作辦學設立前主體的先天資質;二是來自于辦學過程中主體的參與程度。前者解決了辦學主體能為教育教學對象提供發展的起始高度，后者則決定了辦學資源對發展創新的加速效能。因此，辦學主體的自我定位與責任落實與中外合作辦學質量優劣關系密切。

定位中外合作辦學的主體資質，建議增加對中外雙方學科優勢性的要求。一方面，確有必要優先發展作為學校發展規劃重點建設的學科，也在一定程度上增加中方教育機構出于學科專業自信的辦學話語權。這一點在我國香港地區的實踐很有啟發性。國外在香港當地開設的課程與香港本地的高等教育機構相比，后者仍是當地學生的首選。學生的出發點主要包括：當地高等教育是屬于政府的，畢業文憑較有保障，且錄取競爭非常激烈，一旦取得入學機會鮮少會放棄;二來是本地學校的學費較為低廉;三則對外來高等教育業者仍存在部分的不信任[3]。這是一個反例，說明了主要根源在于香港地區高等教育水平普遍較高，本身學科專業的優質性與引進的一般外部教育資源相比至少持平甚至更優。香港地區本地教育資源的優質性可以基本滿足當地高等教育市場需求，反而是成人教育或培訓類教育引進非本地課程更多，非本地課程的功能是彌補教育類別供給不足。而在我國內地，中外合作辦學不是簡單用來填補教育類型供給的，而是幫助國內教育資源得以快速發展提升并與國際接軌。從國家戰略角度出發，引入境外優質教育資源的另一個主要目的是彌補本國高等教育中的學科空白[1]。目前中外合作辦學覆蓋的學科中工學和管理學占比較大，分別為40.3%和18.7%[4]47，國家急需的學科專業數量不夠，學科資源布局不均衡。因此，不鼓勵國家重點建設的學校和學科盲目發展與學校定位不相符的中外合作辦學[5]，也不鼓勵在招生就業飽和的學科專業重復建設新的中外合作辦學。最應當發展哪些學科，哪些學科最應當實現優中突破，就應當優先在哪些學科上開展中外合作辦學。因此，能支撐此項國家教育主權考慮的對策，應是引導舉辦合作辦學中方辦學者在擬合作辦學學科專業上也具有“優質性”。為了在辦學中保持中方主導地位不動搖，除了決策機構的架構設計外，中方在教育教學的核心過程也應處于至少對等地位。因此，相關準入條件建議設定為“所舉辦的學科專業應是中國教育機構的重點發展或優勢學科專業”。既有望通過“強強聯合”打造高水平合作辦學，又有望優化配置中方教育資源，調動更多資源建設國家急需重點學科專業，符合《中外合作辦學條例實施辦法》第三條第一款的規定。

另一方面，對外方辦學主體的資源優質性做“絕對”與“相對”的綜合評斷。中外合作辦學必須引進優質教育資源，對于外方合作辦學者的排名、聲譽、教育教學水平應該提出較高的要求。優質的標準不易一概而論，目前主要以學?！芭琶弊鳛閰⒖家罁?。但在考量學?！芭琶睍r，我們也應清晰地認識到，引進優質教育資源要堅持“為我所用”，如果不是我們需要的再好也不是“優質的”。世界大學排行靠前的高校也有其弱勢學科，而一般的高校也有其優勢學科，在許多中等發達水平或欠發達國家的高等學校，也有不少我國急需的學科專業值得去探索[4]23。因此，建議以“涉及的外國教育機構學科專業應在其本國具有優勢或領先地位”作為衡量外方主體資質的取向，在查詢擬與中方進行中外合作辦學的學?！芭琶睍r，查詢相關學科排名、行業排名等領域性排名情況，這也符合中外合作辦學最終是學科專業合作的落腳點。

強化辦學者主體責任，通過監管手段提高辦學質量，提升外方積極參與辦學的原動力。為學校聲譽著想的外方教育機構，在觀念上不一定認為派出教師或參與決策會對教育質量造成質的影響。例如，以澳大利亞作為結果導向型教育代表的國家，認為應將教育結果的“等值性”作為衡量教育質量的指標，而教育過程可以是面授、集中授課、函授、遠程課堂、外包師資服務等各種形式。這一模式被部分外國學者批評，認為教育是“教”的過程，而非結果的宣示，結果導向型的教育給教育供給帶來負面影響，降低了實施教育過程的可能性，尤其損害了貧窮國家學生接受教育的機會[6]。還有一部分外方教育機構，基于沒有民事主體責任的約束或營利可能性的喪失，沒有將自己合作舉辦的中外合作辦學視為“商業存在”，至少不是外國教育機構觀念上的商業存在。鑒于以上教育觀念和對服務貿易理解上的差異，筆者認為扭轉中外合作辦學中外辦學者參與度的局面不是短期所能達成的，但可以被不斷改進、優化。要么通過前期中外雙方圍繞合作辦學協議的艱苦談判，硬性約束外方投入與參與的義務;要么通過加大對辦學過程監管向合作辦學雙方施加壓力，如果外方資源與參與程度持續萎縮，達不到中外合作辦學準入門檻基本要求，就必須啟動退出機制，淘汰名不符實的中外合作辦學。

參考文獻：

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[2] 伍宸，宋永華，趙倩.“高水平中外合作辦學”的理念與實踐[J].中國高教研究，2017（2）.

[3] 姜麗娟.從WTO-GATS規范論跨國高等教育的質量議題[J].復旦教育論壇，2005（6）.

[4] 林金輝.中外合作辦學發展報告（2010—2015）[M].廈門：廈門大學出版社，2016.

[5] 薛二勇.中外合作辦學改革和發展的政策分析[J].中國高教研究.2017（2）.

[6] STEPHANIE MATSELENG ALLAIS.Education service delivery：the disastrouscase of outcomes-based qualificationsframeworks[J]，Progress in Development Studies，2007（1）.

作者簡介：韓宇（1984—），女，漢族，山東萊陽人，南方科技大學國際合作部，意大利博洛尼亞大學法學博士，北京交通大學應用經濟學博士后流動站出站博士后，研究方向為國際經濟法、跨境教育法、中外合作辦學。

（責任編輯：易衡）