粵澳深度合作需要全方位創新

長江

澳門特別行政區政府在探索經濟適度多元的戰略方向上已歷經多年。政府對實現特區經濟適度多元有著迫切的需求，並且也在積極推進，但我們看到，這方面的成效並非十分顯著，甚至在一些產業的發展上走了彎路。比如，早前所提出的著力發展融資租賃業，特別是跨境融資租賃業，因為沒有把跨境融資租賃的增值稅影響、以及澳門作為海外資金的二次借貸區域（香港是海外資金的第一次借貸區域）所具有的較高資金成本等特徵加以考慮，造成這個行業目前處於停頓狀態。

多元發展

必須破除壁壘走出澳門

十數年關於經濟適度多元的努力，證實了如下結論：在特區自身範疇內討論、發展特區的經濟適度多元，是有局限性的。首先，賭牌開放至今，澳門社會已經形成對博彩收益的習慣性依賴;倘若強制轉型，則可能帶來轉型不適應、機會成本大及轉型惰性等諸多問題。即使在疫情十分嚴重的當下，討論降低對博彩的依賴度，也難以使整個澳門社會接受。其次，有限的人力儲備尚不足以支撐這樣的轉型。澳門並沒有完善的數碼科技人才，金融人才短缺，豐富的製造業經驗和企業管理人才更是稀少;澳門的外勞政策、管理及技術移民政策，過於偏向保護本地居民;在人才供給短缺的情況下，我們的政策又不允許大量引進有利於促進經濟適度多元的儲備人才。第三，萬物互聯技術的跨越式發展，使澳門現有的資金資源、土地資源及其他生產要素顯得相對短缺，並不足以適應這樣的大變局。

我們始終相信，支持澳門經濟適度多元發展，是深化粵澳合作、創建粵澳深度合作區的初心和使命。創建粵澳深度合作區對澳門經濟適度多元發展，具有如下幾個方面的重要作用：

第一、減少澳門推動經濟適度多元的試錯成本?；对囧e成本的考慮，澳門在關於一些經濟適度多元的發展戰略上一直處於討論的狀態，而不敢落地實施。在粵澳合作區這樣大框架內，產業發展的成本各方分擔、各方共用收益，有助於控制試錯成本。

第二、繞過外勞政策和移民政策，大量引進有益於產業發展的儲備人才?；洶纳疃群献鲄^不受澳門外勞政策和移民政策的影響，各方共擔風險、共用收益的前提下，以市場機制聘用人才，人才也可以在粵澳深度合作區安居樂業，不受居民身份不能取得的惡劣影響。

第三、減少路徑依賴、激發榜樣力量。在粵澳合作區獲得營商、家庭事業及居住環境方面的成功，會給澳門社會激發出榜樣的力量，從而在一定程度上減少對傳統旅遊、博彩產業的依賴度。

粵澳深度合作區

須釐清雙方責權利

共商共建共管橫琴粵澳深度合作區，需要遵循“共擔風險、共用收益”這八個字方針。但“共擔共用”並不是不明確的義務和權利的分配。

首先，共商共建共管需要遵循中央設定的綱領性原則，根據綱領性原則細化、制定參與各方的權利義務;其次，參與各方需要明確共商共建共管的審限級別和主體。相信參與各方會根據粵澳深度合作區設立協調委員會，但由於涉及到行政事務的專業性，協調委員會一般只能就重大事務作方向性的判斷，在細節性事務方面，需要交付各自的專業部門作出行政建議。倘全部事務由協調委員會決定，那麼協調委員會會十分臃腫且行政效率滯後、緩慢，倘直接交由各自專門部門加以決定或建議，那麼就涉及到哪一個審級具有相應的決策建議權，比如是廣東省的具體部門，還是珠海市具體部門，抑或是橫琴管委會的哪一個具體部門，再比如澳門一方是哪一個具體行政部門具有決定建議權。在確定具體負責部門方面，有可能造成共商共建共管的拖遝，為防止這種拖遝的產生，具體負責的主管部門的確定是一個亟需解決的問題。

第三，關於模糊性規定的處理問題?；洶纳疃群献鲄^是在“一國兩制”框架下的制度創新，有很多問題需要厘清，因而一定會有許多模糊性規定的問題。由於行政負責的原因，行政部門人員很容易造成一個消極態度問題，即“多做多錯，不做不錯”。這種態度與制度創新格格不入，因此在確認具體負責的部門後，一定需要實施“首問負責制”和“限期解決制”。

在明晰責權利部門主體後，參與各方還需要明晰各方投入和產出的分配問題。就目前而言，橫琴已經具備了全世界最好的硬體基礎設施。這方面的問題是，後來的加入方如何對先前的建設方予以適度補償問題。在基礎設施完善的前提下，橫琴接下來是要如何優化軟體設施，那麼各方要明晰自身在軟體設施建設上的優勢，集中各自的優勢投入到建設中，由此產生收益的分配要求。

深度合作區

應不拘一格大膽創新

對於澳門參與粵澳深度合作區建設管理有哪些長項和優勢可以發揮，有哪些短處和劣勢問題必須克服和轉變，我們認為相對於海南自貿區、深圳國家自主創新示範區、浦東社會主義現代化建設引領區等國家制度創新新區，橫琴粵澳深度合作區有其自身特點：它是在“一國兩制”框架內兩個不同法域區域的深度合作。法域的深度合作，體現出來的優勢是容易進行法制創新，但同時也會體現出法域衝突的弊端。

上所言及，橫琴現階段的基礎設施等硬體是全世界一流的，當下著力點是軟體建設，特別是一流的營商環境、人才供給、稅務及金融制度。受惠於“一國兩制”的高度自治，以及與葡語系法域天然的密切聯繫，澳門在粵澳深度合作區建設中，可以提供非常靈活的營商法律制度供給。這些營商方面的法律制度供給，可以為葡語系國家的商人所接受;更進一步，這些營商法律供給，又可以在最大化程度上接受全世界商人所熟知的規則，成為跨國資本、貿易、投資事項的共同語言。簡單言之，“一國兩制”高度自治下靈活立法權，使得澳門可以成為粵澳深度合作區優秀營商法律制度的供給方，從而進一步提升合作區的法律認知度，優化營商環境。

但是，在涉及營商法律制度供給方面，澳門自身又出現兩個方面的問題：第一，關於基本法“原有法律制度保持不變”的爭論;第二，關於“大陸法”和“海洋法”的爭論。關於這兩個問題的爭論，亟需社會各界採取共識，否則會拖遝，從而使得我們制度供給的優勢變成劣勢。世界上並沒有一成不變的法制，也不會固守某一具體的法律傳統，只要是能夠有益於澳門及深度合作區營商環境的優化的法律制度，都是可以接受、移植、創新的。

另外，澳門在長期的發展過程中，習慣於接受由香港傳過來的營商習慣?；洶纳疃群献鲄^是一個制度創新，本沒有營商經驗和法制傳統可以借鑒。因此，在參與管理及優化軟體的過程中，被動接受已然成熟的制度經驗的做法可能需要予以糾正。在法律制度創新及制度供給方面，在堅持“一國兩制”、有益國家的原則基礎上，我們不要拘泥於是否屬葡國法律傳統、不要拘泥於是否具有先前經驗等條條框框的束縛，應該不拘一格、大膽創新。

“分線管理”考驗靈活與智慧

在橫琴建設粵澳深度合作區，常規的辦法是要實行“分線管理”政策，我們的認識是，粵澳深度合作區的“分線管理”指的是“一線放開、二線管住”，具體來講，“一線管人不管物，二線管物不管人”，“一線”屬於出入境事宜，"二線"屬於海關事宜。如果真正做到“一線放開、二線管住”，那麼粵澳深度合作區一定能夠成為貿易、資金、人員流動的自由貿易區，從而大大拓展了澳門的營商空間。

就“一線”而言，需要區別於拱北關等傳統出入境事宜，即（1）便利通關;（2）人貨分管;（3）逗留次數確認問題，而這類問題需要進行管理創新，否則會引發諸多不便。首先，在便利通關方面，目前的技術條件已經做到了“兩地一檢”，應該說比傳統出入境方式更加便捷，只不過橫琴口岸遠離兩地傳統的民生區域，使得通關後的交通、商業等銜接方面尚不便捷，相信這也是未來需要著力改進的地方。其次，人貨分管是一個大方向，但難言徹底做到人貨分管。因為人體可藏匿某些特殊物品，比如毒品等，以及出入境檢驗檢疫事宜等，如果徹底人貨分管將會造成某類犯罪或某類疾疫不可控。第三，關於逗留次數問題。對內地居民而言，出入橫琴不需要出入境證件，而出入澳門則需要出入境證件。真正有效發揮粵澳合作深度區的功能，需要創新性地使出入境證件在其有效期內可以多次往返琴澳兩地。但是，如果內地居民多次往返琴澳兩地時，在逗留有效期內離開橫琴回到內地，那麼如何被確認為逗留期限屆滿不可再進入澳門？如果海外居民用逗留澳門的出入境證件進入橫琴後，再通過橫琴進入內地，是否被確認為一種越境行為。這些是制度創新帶來的技術難題，需要予以解決。

就“二線”而言，最大的難題在於如何便捷橫琴與內地通行基礎上又做到有效海關監管。未來橫琴聯通內地的具有橋、隧道、輕軌、遊艇、客運船舶等多元化途徑，這為海關監管提出了挑戰。如果採用傳統的申報方法，那麼便捷化交通工具的功效將失去意義。當然，目前有替代解決方案，也就是大規模在通道處採用鐳射雷達方法核驗貨物。長遠來看，技術方面可以做到，但短期可能實現不了。因此，我們在粵澳深度合作區發展的過程中，可能一段時間來適應非真正的"分線管理"政策。在這段時間內，不能一直處於消極等待狀態，既要技術實現一項放開一項，又要在現有技術上探索服務貿易、貨物貿易、資金往來的互聯互通。

摸石頭過河實現重點突破

粵澳深度合作區是國家的一個全新戰略，政策及方案一出臺就需要參與各方盡早啟動，快速推進，在這一過程要盡快解決一些運作過程中的實質性、關鍵性的障礙性問題。

粵澳深度合作區是一項制度創新，既然是創新，就沒有先前經驗可以借鑒，這也會使得參與各方感到無從下手，使事業一直處於論證狀態而停滯不前。當前，如果要快速啟動和發展粵澳深度合作區，那麼需要奉行“摸著石頭過河”的發展思路。

“摸著石頭過河”首先要求在先行試驗中，各參與方在設定風險控制的大前提下，允許存在試錯成本。我們不應存在試錯成本而對決策主體施加懲戒。

其次是要求要“重點突破”、落地實施。在重點突破、落地實施方面，需要擯棄大政府思維。相對於市場主體，政府的執行力一般表現偏弱。因此各參與方政府，需要切實做好市場主體的輔助工作，而不能替代市場主體做市場決策。政府的主導性基金僅適合做戰略投資人，不能在具體領域和具體企業中做控股人，以便引導市場資金發揮效能。

在先行試驗過程中，難免會涉及到國家安全、管轄權、金融管制等方面的問題，這就需要一個底線思維：不可觸及國家主權事務及“一國兩制”的穩定。先行先試需要建立在有益國家、更加有利於“一國兩制”事業行穩致遠這個目標框架。

應為國家擔起創新樣板責任

粵澳深度合作區建設對澳門、對國家都是全新的嘗試，未來的體制機制模式、發展前景和在國家發展建設中的作用、地位都十分令人期待。

粵澳深度合作區的提出，是服務於實現澳門經濟適度多元化這個初衷，從根本上講，是“一國兩制”行穩致遠的制度創新。

在香港、澳門傳統的發展思路中，國家是以照顧者的身份體現的。比如出現一定的經濟挫頓，香港和澳門都亟需向中央要求獲得惠及港澳的大禮包。既然中央將粵澳作為合作參與方發展橫琴粵澳深度合作區，那麼區域的發展就不應該秉持惠澳大禮包思維，而應該秉持為國家制度創新、國家戰略目標實現提供新穎樣板。從這個角度來看，這也是粵澳深度合作區之於國家的意義。

舉例而言，世界五大洲葡語系國家總人口達2.6億，這類國家由於財政經濟的各方面原因，貿易的便捷度不夠，但這些國家卻具有資源豐富的特點。如果在粵澳合作區內用物聯網技術創新供應鏈金融、信用擔保制度，那麼會使到與葡語系國家間的貿易資金佔用時間、總額大大縮減。減少資金額度、時間成本，又會反哺到貿易中，使得中國與葡語系國家間的貿易總量翻倍上升。倘中國與葡語系便捷化供應鏈金融搭建成功，那麼粵澳深度合作區便可以為中國與其他貿易區域的交易便捷化提供樣板，成為探索中國社會主義現代化建設的有益的創新區域。

在探索中國社會主義現代化建設進程中，反過來推動澳門社會經濟適度多元，是特區人民享受到國家經濟發展帶來的福祉，這是一項相輔相成的事業。

（文本僅代表受訪者意見，並不代表濠江法律學社意見。）