政企政事分開改革對國有林區的影響*

曹玉昆，郭紅巖，邱越，朱震鋒

(1.東北林業大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040；2.黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心，哈爾濱 150001；3.豐林縣新青鎮 黨委，黑龍江 伊春153036)

為了加快林區經濟轉型并促進林區森林資源逐步恢復和穩定增長，2015年中共中央、國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》。已有研究緊緊圍繞國有林區改革的實施效果及其影響展開了豐富的評價和研究[1-10]，在重點國有林區轉型發展方面，國有森工企業轉型能力的提高至關重要[11-13]；實施天保工程能夠明確重點國有林區改革的方向和定位、轉變人們的思想[14-15]；在解決民生問題方面，國有林區改革進程不僅對職工家庭人均收入變化產生了明顯的影響[16-17]，且提高了職工的工資性收入水平[18]，但職工家庭可支配收入增長仍然緩慢[19]。此外，關于改革后的路徑研究，學者們對國有林區社會治理[20-21]、社會救助[22]、職工轉崗適應能力[23]、職工培訓[24]、體制創新[25-27]、公共服務[28]等方面有所探討。但是，政企政事分開改革作為國有林區改革中的重要一環和森工企業走出轉型困境的必要手段，已有研究鮮有涉及。一方面，政企政事分開改革是國家堅持分類指導、精準施策的原則，統籌重點國有林區改革的內容，重構國有林區管理體制的重要方式，使國有林經營管理體制實現了首次重大轉變；另一方面，國有林區實施政企政事分開改革后應如何謀求經濟轉型和可持續發展也成為社會廣泛關注的熱點。2018年10月19日，黑龍江伊春森工集團有限責任公司正式成立，開啟了伊春國有林區政企政事分開改革征程；隨后，伊春國有林區嚴格遵循《國有林區改革指導意見》開展重新調整行政區劃、移交森工企業的辦社會職能和行政權力等工作，逐步實現政府、企業和社會各負其責，加快森工企業的市場化運作，改制改革林區所辦企業。因此，以伊春國有林區為研究對象，基于2019年5～10月通過實地調研和問卷調查向當地林業局、林場職工、林場管理人員等搜集與改革總體方案落實情況、職工訴求等相關的資料，分析政企政事分開改革進展及其對伊春國有林區的影響，提出完善改革的對策建議，以期為探索未來深化管理體制改革路徑提供理論借鑒。

1 國有林區政企政事分開改革

1.1 重新調整行政區劃

2019年7月13日，黑龍江省伊春市政府依據國務院批復的《黑龍江省伊春部分行政區劃調整方案》，將行政區域調整為4個市轄區、1個縣級市以及5個縣，調整前后各行政區域的劃分范圍以及具體調整情況如表1所示。截至2020年1月，新設的4個縣4個區11個鎮13個街道辦事處組建完畢，標志著1市1縣15區的行政格局徹底結束。

表1 伊春國有林區行政區劃調整

1.2 全面推進辦社會職能移交

伊春國有林區按照政企政事分開改革的要求，首先，開展基礎性清查工作，建立基本臺賬；然后，完成中期部署任務，召開改革會議成立領導小組并制定配套子方案；最后，全面推進辦社會職能的移交，對于政策未明確的職能機構，先由區政府行使資產、機構和人員的管理職能，待政策明確后再逐步移交，確保辦社會職能全面、規范、徹底移交。截至2019年7月，檢察院和法院在領導小組的統籌部署下移交完畢，分別由黑龍江省人民檢察院林區分院、黑龍江省林區中級人民法院垂直管理。林業公安局仍由森工企業管理。教育職能的移交情況分為三種：⑴一次性完成移交，如新青林業局、帶嶺林業局等；⑵只完成中小學的移交，如五營林業局、桃山林業局等；⑶教育職能均未移交，如紅星林業局等。因此，森工企業在準確把握改革精神的基礎上，積極推進辦社會職能的全面移交，但是移交未徹底進行，企業仍需承擔許多社會服務機構的支出，對改革進程產生負面影響。

1.3 著重推動行政權力移交

由伊春森工集團的鐵力林業局有限責任公司、朗鄉林業局有限責任公司、雙豐林業局有限責任公司、桃山林業局有限責任公司組成的“南四局”在2018年9月率先完成林業局有限責任公司的掛牌運營，隨后開展行政權力移交。以“南四局”為例分析移交屬地政府行政權力情況，具有較強的代表性?！澳纤木帧币平坏男姓O督檢查和行政處罰這兩種行政權力類型事項的數目最多(表2)，表明森工企業在不斷“分化、解除”行政權力，力求加快構建精簡高效的運行管理體制。鐵力林業局移交事項總數最多，達到77項，占移交前承擔行政權力事項的65%以上，即過半數的行政權力移交完畢，推動了森工企業整體的“去行政化”進程。

表2 “南四局”移交給屬地政府的行政權力/件

1.4 政企政事分開改革措施需調整

在國有林區政企政事分開改革過程中，存在民生政策有缺漏、改革人員安置問題突出、應急處理運行機制不完善、企業張力不足等問題。因此，為了促進國有林區政企政事分開改革的順利施行，應從以下3個方面著手及時調整政企政事分開改革的相關措施。

1.4.1 明確森工企業經營機制

森工集團是實施天保工程政策的主體，體現了國有資本投資運行公司的特殊性。但是，未能有效解決由林區長期實施政企合一管理體制而形成的體制性、機制性、結構性和社會性等矛盾，如何處理生態保護與經濟發展之間的協調關系以及森工企業是否繼續將集中力量發揮三大效益作為主要目標暫時并不明確。新組建的森工集團存在參與自主市場化經營的能力較弱，資金、人才、技術和經營等資本較為薄弱，承接政策和風險的能力有待提升，經營機制缺乏明確方向且與林區當下社會發展方式嚴重不匹配等諸多問題。因此，在未來的改革配套措施中，應進一步完善森工企業的經營機制。

1.4.2 完善人員配套安置政策

如何妥善安置涉及改革人員以及如何平穩過渡移交人員身份是推進辦社會職能移交工作亟需解決的問題，原因在于人員編制的確定和安排極其復雜。以五營林業局為例，2007年以前，該林業局的教師均為企業編制，工資來源為天保資金，由于缺乏相應政策指導移交工作進程緩慢；2007年根據森工總局(現龍江森工集團)劃分的標準展開教師身份轉變的過渡，通過審核標準的265位教師于2008年正式轉為事業編制，其余500多位教師則分為3種情況進行安排(表3)，直至2019年1月1日五營林業局的教育職能才移交完畢?？梢?，移交人員身份的平穩過渡需有配套政策協調。同時，通過深度訪談可知若身份過渡處理不當可能會引發矛盾繼而發生上訪事件。所以，政府應因地制宜地制定人員身份認定考量和安置政策，并完善動態調整機制，避免改革進程出現新的問題，嚴重影響改革的初衷。

表3 五營林業局教師身份過渡安排

1.4.3 控制改革總成本

森工企業移交辦社會職能，需要政府提供巨額資金支持才能保證移交的順利進行。以改革較為成功的吉林森工集團為例，2005年吉林森工集團將教育職能移交給屬地政府，當時尚未停伐，因此教師的工資由森工企業承擔。2006年吉林森工集團移交辦社會職能時吉林省政府撥付了4億元的改革成本[29]。此外，政企政事分開改革完成后還涉及到企業負債的承擔、國有資產的分配等復雜狀況。為此，應該拓寬資金來源，匯聚政府、森工企業、社會的力量，共同解決改革成本過高的難題。

2 政企政事分開改革對國有林區的影響

2.1 政企政事分開改革加速了國有林區與地方的融合

林區與地方生產要素流動不均致使經濟水平差異較大是制約國有林區發展的重要原因。以伊春國有林區為例，國有林區政企政事分開改革通過重新調整行政區劃，首先為解決行政區畸形化、小鎮化創造了有利條件；其次改善了行政區劃布局分散、資源分散的實際問題，使國有林區解體并被納入國民經濟和社會發展總體規劃。行政區劃重新調整后，一方面所轄縣區財政逐步實行財政統籌，經費納入地方政府財政預算；另一方面，移交后的教育、醫療等單位的資金來源為政府撥款事業單位專項資金，初步實現了財政來源多元化，有助于形成人流、物流、資金流的有效流動和聚集，從而推動其轉型發展。

2.2 政企政事分開改革完善了森工企業管理體系

森工集團是國有獨資公司，建立了完備的經營主體，推進動能轉換，為做大做強林區實體經濟提供重要保障；其內部管理體系逐漸呈現“歸屬清晰、權責明確、流轉順暢”的特點，并構建了法人治理架構。此外，政企政事分開改革構建了市場載體、持續優化營商環境，促使森工企業吸收和組織更多的社會資本，同時增強了投資者的長期預判，推動多元化發展與合作。以伊春國有林區的新青林業局為例，該林業局是較早改革的試點之一，2017年12月新青林業集團有限公司和7個子公司掛牌成立，建立了董事會、監事會、經理層，配齊了公司黨委書記(兼董事長)、總經理、黨委副書記(兼紀委書記)、常務副總經理和中層干部，現代化林業經營主體初具規模，從2018年起就已經推進集團公司以資產委托經營、購買服務、市場化運作等方式進行運營。

2.3 政企政事分開改革提高了職工的心理預期

國有林區在落實政企政事分開改革過程中秉持“以人為本、確保穩定”的重要原則，以民生問題為重大導向，尤其是統籌推進“三供三治”(供水、供熱、供氣；污水治理、垃圾治理、庭院及老舊小區整治)基礎設施建設，以及農村(林場所)環境整治，使林區職工的居住環境逐年改善。以伊春國有林區為例，至2018年年末，林區累計改造林業棚戶區36.5萬戶，惠及林區群眾75萬人。同時，通過隨機訪談結果可知大部分受訪者認為改革能夠促進歷史遺留問題的解決，有利于建設具備特色優勢的森工企業，對深化改革充滿信心，從而激發了森工企業市場化運轉的積極性和活力。為進一步探尋政企政事分開改革對林區職工心理產生的影響，于2019年在伊春國有林區展開問卷調查了解職工對相關政策了解情況、改革參與情況以及身份轉換適應情況。結果表明，67.8%的受訪職工表示對改革政策完全了解(表4)，35.56%的職工對身份轉換感到非常適應。因此，雖然過半數的受訪職工對改革政策有較為深入的了解，但大部分職工對于身份轉換的適應程度較低。同時，在訪談中能夠了解到，許多職工對改革后續工作能否有序推進和相關社會保障政策能否配套落實感到擔憂，導致消極情緒的出現。

表4 政企政事分開改革對林區職工心理影響的程度/人

3 啟示

3.1 著力保障職工妥善安置

雖然伊春市政府采取統一安排、統一把關、統一口徑、統一發布的“四個統一”制度以保障有序有效開展政企政事分開改革的后續工作，但為了最大程度消除政企政事分開改革對職工帶來的消極情緒仍需加強職工社會保障方面的建設。首先，應通過對森工企業實地調研后，結合實際來明晰涉及改革人員的安置政策。具體而言：在安置政策中，應明確編制數量、轉崗情況、待遇變動等，并完善相應的法律法規作為堅實有力的約束手段。同時，安置政策中還應靈活確定人員身份認定標準，建立動態調整機制，尤其是有關林業編制人員身份的認定，盡量減少相關人員的抵觸心理。其次，應通過在森工企業專門成立監管小組加強職工檔案管理工作。指導從事重體力勞動的職工填寫規范、正確的工作檔案并建立專門數據庫分類保存。若出現職工檔案顯示累計從事特殊工種不滿10年的，應當允許職工提供工資表、工票等佐證材料證明其工齡以及工作內容。以此確保在一線崗位工作且常年從事重體力勞動的職工能夠享受提前退休政策，進而有效緩解森工企業富余職工的安置壓力。

3.2 強化政府宏觀管理職能

準確定位各級政府的職能在政企政事分開改革中具有關鍵的作用，能夠有效推動政府和森工企業的分設分立和各自運轉。具體而言，市級政府應發揮改革主體意識謀求經濟轉型與發展，區縣級政府應及時根據政策文件繼續推進其余辦社會職能的移交。各級政府通力合作，將有關經濟社會發展的職能不斷完善，大力促進教育、衛生、科技、文化等公共事業的發展，擴大就業，提供社會保障，提高公共服務水平，著力推動政府職能和管理向提供優質高效服務、強化社會管理和公共服務轉變。

3.3 加速區域經濟融合進程

解決改革成本是將辦社會職能移交的必要保障。但是，僅依靠政府和森工企業遠遠不足以支付巨額的改革成本。政府應為企業逐步解決人員安置、身份轉換問題，使企業能夠輕裝上陣、將更多的營利投入擴大到再生產中。企業才能夠以改造提升為定位，以市場需求為導向，逐步提升市場占有率和競爭力，進而為招商引資、吸納社會資本提供充足的準備條件。改革后的森工企業、林場還應按照國家對主體功能區的要求，與林區小城鎮建設緊密結合，實現基礎設施和公共服務的共享和高效利用，繼續推動林區與城鎮的一體化進程。

3.4 完善應急處理運行機制

市區兩級政府在現行制度的基礎上應加快建立并健全各項應急機制，尤其是完善針對行政區劃調整后的群眾信訪維穩應急處置機制，做到緊盯關鍵環節、重點事項，及時化解工資發放、冬季取暖等實際問題引發的不穩定因素。同時應增強行政調整后新成立政府的穩定性和政府應對各種突發事件的能力。加強林區社會治安綜合治理，加大打擊和防范工作力度，爭取早日建設保障林業局公司依法依規、高效順暢運轉的體制機制，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的良好工作局面。