中國科技人才評價轉向：基于國家創新系統理論視角

劉 颯，吳康敏, ，張虹鷗,

（1.廣東省科學院廣州地理研究所，廣東廣州 510070；2.粵港澳大灣區戰略研究院，廣東廣州 510070）

1 研究背景

在過去的幾十年，全球經濟正逐步從傳統的新古典主義工業生產范式向以知識為基礎的創新范式轉變，創新、科技、創造力正在成為經濟發展的主流話語。在日益變化的全球環境中，科技創新能力被廣泛認為是區域競爭優勢的重要來源。作為“世界工廠”，中國一直試圖通過技術創新，將自身從全球生產網絡中的裝配商角色向高附加值的技術密集型生產者轉變，推動從生產向創新過渡［1］。經過新中國成立70 余年來的發展，中國形成了一支規模龐大的科技人才隊伍，R&D 人員數量持續高速增長，總量居世界第1 位，作為把科技成果轉化為現實生產力的重要橋梁和紐帶，成為持續推動國家經濟和社會發展的重要力量。1996 年至2018 年的23年間，中國的R&D 人員全時當量由80.4 萬人年增長到438.1 萬人年，漲幅約4.5 倍；R&D 經費支出保持持續高速增長，漲幅約53 倍；專利申請受理數由10.27 萬件增長到438 萬件，漲幅約41.6 倍。

作為創新的主體，人才對于推動創新的產生與創新系統的構建至關重要?？萍既瞬旁u價是對科技人才的品德、能力、業績、貢獻、潛力等進行全方位、多角度評價的動態過程，圍繞選拔優秀科技人才、激勵科技創新和促進發展的目標，貫穿于科技人才選拔和獎勵、科研項目審批、科技成果評價、職務職稱晉升等科技活動實踐中，對科技人才促進科技進步、推動國家綜合創新能力提高以及自身成長等方面發揮著重要導向作用［2］。隨著中國國家創新范式的數次轉型，科技人才的評價體系也在不斷發生變化。

關于科技人才評價的相關議題已受到廣泛關注，如李思宏等［3］從評價維度和評價方法對國內外研究進行回顧和分析，并提出改進思路；蕭鳴政等［4］梳理了新中國成立以來的科技人才政策；盛楠等［5］結合中國創新驅動戰略實施需求，提出優化科技人才評價有關建設流程、指標體系和管理流程等內容；封鐵英［6］、王海燕等［7］分析了中國科技人才評價體系改革的困境與對策，指出評價方法的創新是人才評價的關鍵。然而，已有研究仍然主要集中在政策梳理層面，且與更深層次的國家創新范式轉型相結合的研究不足，系統性關注科技人才評價新轉向的研究仍然不多。將科技人才評價轉向與更廣泛的國家創新系統轉型相結合，有助于系統理解創新產生和范式轉換對科技人才評價轉向的根本性作用。因此，本研究基于國家創新系統理論視角，在系統梳理新中國成立以來中國科技人才評價演化歷程的基礎上，重點探討以科技創新能力和論文為核心指標的轉向，以及國家（政府）、科技人才、產業界等創新主體的轉向，為中國建立更加符合科技創新發展實際需求和人才成長規律的科技人才評價提供參考。

本研究對象的科技人才，主要指自然科學領域具有一定專門知識或技能、從事科學研究與技術服務并作出貢獻的人員，包括從事基礎研究、應用研究、成果轉化、科研輔助等科技活動人員［8］。因科技管理人才評價與專業技術人員評價差異較大，不在本研究討論范圍內。

2 創新范式轉型下中國科技人才評價政策演化

國家創新系統（national innovation system，NIS）理論框架由英國經濟學家Chirstopher Freeman 在《技術政策與經濟績效：日本國家創新系統的經驗》一書中率先提出，并經過了納爾遜、倫德瓦爾、波特等人的完善和發展（見圖1）［9］。國家創新系統理論主張用系統方法研究科技進步和創新對經濟增長的影響［10］。國家創新系統理論認為，創新是一個多主體參與的、系統化、動態化的行為過程［11］；在國家制度安排和組織下，多個行動主體組成創新網絡，為知識的產生、傳播和應用創造條件，進而推動大量創新產生，促進國家競爭力提升［12］。

圖1 NIS 理論框架

國家創新系統強調制度因素在創新發展中的作用。國家利用政策工具干預創新的過程，通過組織創新、制度創新等來帶動技術創新［11］。在創新產生的過程中，國家發揮了引導和保障作用，通過營造鼓勵創新的環境、降低創新的不確定性，從而提高科技創新效率。中國的科技創新進程由政府全面介入并主導，國家（政府）不斷調整科技創新發展模式以適應不同發展階段的經濟社會需求，并通過特定政策和制度安排來影響創新進程。政策系統，包括創新政策以及科技政策、人才政策、科技人才評價政策等，服務于國家創新系統，并深受國家創新系統運行效率影響。因而，分析中國科技人才評價的發展和轉變，必須與更廣泛的創新范式的轉變相結合。

創新的產生和發展依賴于它所處的環境。中國在不同發展階段，面對特殊的歷史條件和背景，需要不同的制度環境和條件以促進創新系統的協調發展，并在不斷調整中形成具有中國特色的創新政策體系。中國的科技人才評價政策也隨著國家在不同時期的創新政策體系與不同的政治、經濟和科技發展的需求而轉變，兩者具有高度協同性并具有鮮明的時代特征。隨著歷次全國科學技術大會、黨的代表大會等重要會議的召開，人才強國、科教興國、建設創新型國家等國家重大發展戰略不斷推出并持續深入，中國的科技人才評價的重心也隨之調整，在服務于國家重大戰略和需求的同時，也不斷促進著科技人才融入到國家和社會經濟發展的進程中。

2.1 創新范式演進歷程

中國在建國初期，由于工業基礎薄弱，因此最初提出的趕超戰略側重于技術引進而非創新［13］。為此，政府通過對經濟發展的重大干預來調動資源，以支持技術引進。隨著30 年的經濟高速增長，中國實現了從低收入國家向中等收入國家的轉變，但要素驅動乏力的發展難題也逐步顯現［14］。破解“中等收入陷阱”，推動國家進一步轉型發展難題也在倒逼創新范式的轉變。

中國的國家創新體系大體經歷了兩個階段，即從計劃向市場的轉變，期間伴隨著對生產要素管控的逐步調整［15］。早期，中國經濟發展兼具強大的干預主義與規劃手段［16］。在這一階段，中國經濟展現了發展型政體的發展特色，科學技術的重要作用較早便得以明確。1995 年，國家在全國科學大會上明確提出了通過科學技術振興國家的發展理念，并以極具干預特色的NIS 發展框架，通過自上而下的創新政策實現了對科學與技術的大規模投入，逐步建立了國家研發計劃體系，使之成為了中國科學家和學者的主要資金來源。另一方面，以“市場換技術”方式來吸引外商投資與國外先進技術也是中國早期追趕范式的重要組成部分［13］。依照這種創新發展范式，中國打造了具有自身特色的創新發展體系。然而，這種發展逐步暴露出不少問題，首先是以投資驅動創新的發展模式本身存在局限性；其次，這種政策框架也導致了學術論文通脹、缺乏協作與自主創新等各類問題［16］。

隨著生產要素管控的逐步解放與整體經濟的進一步市場化轉型，中國實現自主創新的需求愈發明顯。2005 年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確了致力于建設創新型國家的發展目標。2006 年，國務院頒布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》，旨在使中國從全球的技術追隨者轉變為創新型國家。在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》，自主創新被明確定義為從增強國家創新能力出發，加強原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新，強調通過漸進式的創新范式轉型來將中國轉變為技術強國。在2011 年國家發布的“十二五”規劃中，創新驅動被明確為國家發展戰略。隨后，中國不斷強調推動創新與企業家精神、打造以需求為導向的創新發展模式［17］。這些發展理念的轉變，都體現了中國政府開始側重強調創造更好的制度條件的重要性，表明中國創新范式的根本轉型。在這種自主創新理念不斷強化的發展模式下，中國的研發經費支出不斷突破歷史水平，根據2019 年《中國統計年鑒》，R&D 經費在2018年占國內生產總值（GDP）的2.19%，而這一數值在1996 年僅為0.60%。中國是僅次于美國的全球第二大研發支出國［18］。

持續快速增長的高研發經費投入推動了中國科技成果的高速增長。以專利為例，根據《中國科技統計年鑒》，在1996 年至2019 年的23 年間，全國（未含港澳臺地區）專利申請數由1996 年的10.27 萬件增長到2018 年的438 萬件，漲幅約42 倍（見圖2）；在區域分布上，專利數量增長主要集中在東南沿海地區，其中廣東省由0.8 萬件增長到793.8 萬件，總量居全國首位。

圖2 近23 年中國主要科技指標增長趨勢

2.2 科技人才評價政策演化歷程

中國過去70 余年的創新范式經歷了幾次重要轉型，深刻影響了國家的技術發展道路，尤其是改革開放以來，國家的科技事業和創新能力實現了快速突破。伴隨著創新范式的轉型，中國對于科技人才評價的側重點也在不斷發生變化［19］。本研究采用內容分析法，梳理了自新中國成立以來，在創新范式轉向下國家層面發布的重要科技人才評價政策，并以社會和科技發展的重大歷史事件、標志性政策出臺作為節點，根據階段性政策要點系統分析其發展脈絡，將科技人才評價演化歷程劃分為探索期（1949年至1976 年）、恢復起步期（1977 年至1994 年）、發展推進期（1995 年至2005 年）、創新突破期（2006年至今）4 個階段（見表1）。

表1 新中國成立以來國家層面科技人才評價政策演化歷程

表1（續）

（1）探索期。新中國成立初期，根據當時的國際形勢，為了鞏固革命成果和加強國防建設，《中國人民政治協商會議共同綱領》明確了努力發展自然科學，以服務于農業、工業和國防的建設，獎勵科學的發現和發明，普及科學知識的發展方向，在科技領域重點發展國防科技、軍工科技，作出了獨立自主研制“兩彈一星”的戰略決策，對科技人才的評價標準主要為能否適應革命工作和國家建設工作的需要。

（2）恢復起步期。隨著改革開放，科學技術對推動經濟發展的作用被進一步明確，中國的創新體系也開始經歷從計劃向市場轉變的過程［15］。在這一階段，國家進一步明確了知識分子的重要性及其在現代化建設中起著重要作用，同時也明確了現代化的關鍵是科學技術現代化，科學技術是生產力，科技工作要面向經濟建設。為追趕世界高新技術，中國實施了國家高技術研究發展計劃（863 計劃），為中國高科技發展指明方向［4］。在這一階段，中國的科技人才極度匱乏，人才評價方式比較單一，主要做法以恢復職稱評定和聘任及實行科技獎勵制度、科技計劃等正面激勵型措施為主，開始建立但未形成系統全面的科技人才評價體系［20］。

（3）發展推進期。隨著改革開放進入“深水區”與新自由主義發展理念在全球范圍的廣泛流行，中國相繼提出了科教興國戰略與人才強國戰略，通過自上而下的計劃式發展實現了對科學與技術的大規模投資［16］。以國家重大需求為導向，中國實施了國家重點基礎研究發展計劃（973 計劃），面向前沿高科技戰略領域超前部署基礎研究。在這一階段，中國的人才評價體系開始向系統的方向發展，大力培養科技人才，發布專門針對科技人才評價的文件，探索建立以能力和業績為導向，各要素綜合的、科學的社會化的人才評價機制。

（4）創新突破期。隨著中國從“世界工廠”向創新型經濟體的轉型［21］，面對全球新一輪科技革命與產業變革，中國提出了建設創新型國家、實施創新驅動發展戰略的發展理念。在這一階段，中國注重強調國家內生性科學技術能力的重要性，鼓勵自主創新。2016 年，中共中央、國務院印發的《國家創新驅動發展戰略綱要》明確了“三步走”戰略目標，即到2020 年進入創新型國家行列，到2030年躋身創新型國家前列，到2050 年建成世界科技創新強國。同時，中國對科技人才提出“分類評價”的概念，強調能力、貢獻為導向，優化科技資源配置，營造良好科技人才發展環境。

政策在發布初期往往發揮著重要指導作用，但隨著時間推移，國家科技創新能力提高和形勢發生變化，原有政策的邊際效應可能會減弱，需要適時進行調整?？傮w而言（見圖3），中國的科技人才評價政策逐漸由指標化到分類化、多元化，由零散化到制度化、系統化發展；政策導向從建國初期的應用評價和社會評價，到以SCI 為主導的論文及其影響因子和引用頻次評價［25］，到弊端凸顯后主張打破“四唯”（唯論文、唯學歷、唯職稱、唯獎項）傾向，建立以創新能力、質量、貢獻、績效為導向的人才評價體系，在側重學術水平的同時綜合評價科技人才的道德水平、學術水平及其所產生的社會效益和經濟效益［26］，不斷朝著規范化、科學化的方向推進。

圖3 中國創新范式轉向下的科技人才評價

3 中國科技人才評價中各主體的轉向

國家創新系統的本質，是將政府、高校和科研機構、企業和產業各創新主體之間的創新行為融合成一個有機整體，并試圖通過各創新主體的相互協作提高創新績效［27］。這種相互作用具有網絡化和多向反饋的特征［11］。高校和科研院所等創新機構是組成國家創新系統的重要基礎，為企業和產業提供特定領域所需要的基礎知識；產業形態、市場導向是影響創新產生的關鍵要素；社會需求在促進知識生產和科技創新生成中發揮重要推動作用?？萍既瞬旁u價在不同創新政策條件下發生作用，各創新主體也是構成科技人才評價的主體，通過創新政策、人才評價政策嵌套在一起有機作用，促進科技人才等創新資源在行為主體間高效流動。在創新導向的科技人才評價中，國家、高校和科研機構、科技人才、產業界等各類創新主體間的協同性不斷增強，與社會各界的開放性、互動性不斷提高，共同推動創新鏈和人才評價鏈的更新、完善（見圖4）。其中，國家（政府）起主導作用；高校和科研院所起調節和補充作用；產業界發揮市場導向作用；社會輿論起監督作用，及時向政府等創新主體進行反饋。

圖4 科技人才評價中創新系統各主體間的相互作用

3.1 國家（政府）從制度創新層面促進政策評價轉向

制度創新指引并推動著技術創新，在國家創新系統中起關鍵性作用［28］。政府作為科技資源配置的主體，制定科技人才評價政策是其參與和支持科技發展的重要方式，同時也是檢驗政府科技投入成效的重要手段［7］。中國的科技人才評價采取的一種政府主導的自上而下的政策制定模式，政府通過宏觀的、權威性的政策安排，對科研機構和高校、科技人才施加影響，有目的地推動創新，使政府職能與科技創新緊密結合。經過實踐驗證，這一模式對中國創新進程和科技人才隊伍建設發揮了重要作用。所以，政府政策轉向直接影響科技人才評價的導向。

政府與市場機制形成互補，政府干預科技人才評價以解決“市場失靈”問題［29］。但是在科技人才評價中，政府受行政因素影響較大，可能出現“外行領導內行”的失靈情況。所以，政府在推動科技人才評價中，既要堅持政策穩定性，也要加強科研機構和高校、產業界、社會各界的參與和調節，并結合社會經濟和科技發展實際進行調整。近年來，按照建設創新型國家、推進科技體制改革等要求，針對現存問題，中國政府由改革創新過程的主導者和主要參與者，向營造創新環境氛圍和制度安排的組織者、服務者、監督者轉變［30］，出臺了系列政策加強科研單位和科技人才的自主權，通過去行政化和制度理性，為科技人才創新發展營造更加良好的制度環境。

此外，政府在制度層面對論文尤其是SCI 論文指標的態度，經歷了從鼓勵到克服“唯SCI 論文”傾向的轉向，產生了廣泛影響。自20 世紀80 年代末以來，在政策引導下，發表SCI 論文逐漸成為中國科技人才尤其是基礎研究型人才評價的重要方式之一［31］，SCI 論文量化獎勵措施也被國內高校和科研機構廣泛采用。從2009 年到2019 年的10 年來，中國科研機構在SCI 期刊上發表的論文數量增長了近4 倍，幫助中國科技人才拓展和加強了國際合作［32］。但是，中國長期以來從政策層面的獎勵措施，在一定程度上也造成了鼓勵科技人才發表大量論文而不是專注于有影響力的研究的傾向［33］，SCI 論文崇拜的弊端不斷凸顯。為推動科技人才評價機制改革和加強學風建設，近年來，中國政府多次出臺政策以克服“唯SCI 論文”傾向。繼倡導“把論文寫在祖國的大地上，把科技成果應用在實現現代化的偉大事業中”［34］，2020 年2 月，教育部、科技部聯合發文要求樹立正確的論文評價導向，規范SCI論文相關指標應用，鼓勵在本土期刊發表論文。這一系列政策的出臺，在弘揚科學家精神、加強科研誠信建設，抑制學術造假、不當引用等學術不端做法方面發揮重要的導向和轉向作用，科技人員考核獎勵功利化傾向、尋租行為會受到抑制。但是，這種政策風向的轉變也可能帶來國內科研發展與國際研究脫軌的可能，如Didham 等提出［32］，新的科研評價體系不應減少國際合作，在建立新的評估體系時應謹慎處理原有評價體系中的合作關系。規范SCI論文相關指標應用，如何利用好評價結果的引導和激勵作用，最大限度激發科技人才的創造性和積極性，仍值得思考。

3.2 科技人才從知識創新層面促進學術評價轉向

科研院所和高校是中國知識創新的重要主體，聚集了大量科技創新人才，持續面向國家和地方經濟社會發展需要開展基礎研究和應用研究。長期以來，中國的科技人才評價政策作為一種自上而下的強制政策工具，基層科研單位、一線科技人才作為政策目標群體和政策執行者，缺乏自主權和話語權，無法參與政策的形成過程，處于被動響應的地位，一線科技人才在人才評價過程中遇到的實際困難和問題很難被頂層政策采納吸收?？萍既瞬旁u價發生于科技創新活動全過程中，對科技人才具有考核和激勵的雙重作用，應鼓勵科技人才從自身利益訴求等方面出發，主動參與到人才評價進程中。中國的科技人才數量龐大，各類人才處于創新網絡和評價網絡中，既要評價同領域其他科技人才，也要接受同行和各界的評價。同行評議作為學術共同體內部互相監督和交流的方式之一，作用越來越重要，也在人才評價政策中不斷得到體現，有利于發揮以科學家為主體的評議人的學術專長和專業優勢。但是，同行評議在公平原則下也存在著主觀性強、評議人自身學術和認知水平有局限性等不足［35］。在科技人才評價過程中，科技人才也在不斷尋求個人、社會、國家價值目標的內在統一，及個體差異性與群體共同性間的平衡，這有利于推動科技人才評價的完善和發展。

3.3 產業界從技術創新層面促進應用評價的轉向

企業和產業在技術創新中發揮主體作用，創新活動與市場密切相關，市場在資源配置中起決定性作用。在開展創新活動中，高校和科研院所側重于基礎研究，企業側重于應用研究和開發。在知識經濟時代，企業的創新活動越來越依賴于高校和科研機構的知識生產［12］?？萍紕撔履芰w現在科技人才從創新思想產生（基礎研究）、應用研究到科技成果轉化的全過程，科技人才攜帶知識和技術轉移，促進創新向產業界擴散，科技人才和產業界形成良性互動機制。對從事應用研究、技術研發和成果轉化的科技人才，在人才評價中堅持產學研結合、與市場結合，側重科技成果轉化和應用所產生的產業化效益，加大對科技成果轉化的激勵力度；對于基礎研究人員，也不能停留在發論文，而應促進知識生產和應用的緊密結合［36］。

3.4 公眾監督推動社會評價的轉向

實踐是檢驗人才的重要途徑之一?？萍紕撔伦鳛榻洕蜕鐣l展的重要支撐力量，是服務民生、讓廣大人民群眾共享科技成果的重要途徑。把科技成果轉化為現實生產力，必須堅持以人民為中心，把滿足人民對美好生活的向往作為落腳點［37］；同時，科技發展與國家戰略需要緊密結合，著力解決國家社會經濟發展中面臨的前沿科學與尖端技術問題［25］?！秶抑虚L期科技人才發展規劃（2010—2020 年）》中指出，要注重在重大科研、工程項目實施和急難危重工作中發現與識別人才。近年來，中國大力發展民生科技創新，強調了科技人才在關鍵時刻和重大事件中的表現與作用，對科技人才的評價轉向不僅注重其理論水平和學術價值，也注重其與社會生產實踐的聯系，關注科技成果的應用價值和經濟效益、社會效益，使科技人才更多參與到民生科技創新的進程中。

同時，隨著信息和通信技術發展，社會進入互聯網時代，全球化和社會轉型速度加快，信息公開度、透明度不斷提高，社會各界對學術界的關注達到了前所未有的高度，學者和公眾的距離、邊界不斷被消解。在此背景下，公眾從自身利益訴求出發，參與到人才評價中的主動性和積極性不斷提高，監督并推動決策體制逐漸由自上而下主導型向公眾自下而上推動型轉變［38］。在科技人才評價過程中，政府、科研機構和科技人才直接參與，公眾在獲得信息的前提下，通過各種媒介表達訴求，實現間接參與并影響政府決策過程。公眾參與所代表的社會評價，使科技人才評價政策制定模式更加具有公開性和開放性，有利于發揮社會監督作用和加強國家政策與社會間的互動和協作。但同時也應注意，科技人才從事科技活動的專業性較強，社會公眾主要從道德評價（科研誠信）以及對社會發展和科技進步的貢獻度（社會價值）兩個維度為主作出判斷，因此在加速科技人才評價轉向的同時，也應關注公眾參與的限度。

4 結論與建議

基于國家創新系統理論視角，本研究系統性梳理了新中國成立以來的國家創新范式轉型與科技人才評價體系的轉向，認為中國的創新范式經歷了從“計劃”到“市場”的轉變，對科技人才的評價也經歷了以服務國家戰略為主到側重自主創新的轉變，同時，國家創新系統中的各主體——國家（政府）、科技人才、產業界、社會公眾等，對科技創新人才的評價也經歷了一系列轉向?？傮w而言，中國的科技人才評價體系正在不斷完善，評價導向也逐步向鼓勵自主創新的方向發展。

科技人才評價的轉向，根本上來說是中國創新范式轉變的結果?？萍既瞬旁u價具有動態特征，隨著社會、科技發展和國家創新進程不斷調整和完善，可從以下幾方面逐步推進：一是優化評價政策制定模式，“自上而下”與“自下而上”相結合，不斷提高科研機構和科技人才、產業界在評價中的自主性和參與度；二是加強國際對話和關注國內實踐應用相結合，強化全局性、前瞻性和戰略性；三是注重過往業績和激發個人潛力相結合，實行動態管理，延長評價周期，充分發揮人才評價的“指揮棒”作用，鼓勵科研人員持續研究和長期積累，給予青年科技人才更多成長空間，深層次激發科技人才的積極性和創造力，促進人才潛心科研和創新；四是在國家層面分類、分行業建立系統、全面的同行評價專家數據庫，為同行評價提供專業數據支撐，同時利用大數據對科技人才的成果、權重進行科學測算；五是建立第三方評價機制，規范科技人才評價方法和程序，做到評價全過程可查詢、可追溯，提高評價的信度和效度，兼顧績效、效率和公平性。多措并舉，形成合力，促進中國科技人才評價更加科學化、規范化、專業化，助力中國科技創新事業高質量發展。