粵港澳大灣區生態環境協同治理機制研究

熊明良，黃曉娜，陸振明，陳佩旋，韋金燕，鄧凱豐

（惠州學院 經濟管理學院，廣東 惠州 516007）

良好的生態環境是粵港澳大灣區發展的重要基礎。為避免陷入以往發展過程中先污染后治理的老路，粵港澳大灣區必須著眼于生態文明建設視野，從可持續高質量發展理念出發，在初建期就務必高度重視生態環境問題，推進大灣區間的生態環境協同治理。當前，粵港澳大灣區分屬三個地區、兩種體制、三個語系的交融碰撞給生態環境協同治理帶來了嚴峻挑戰。

隨著粵港澳大灣區戰略地位及對其生態環境保護意識的提升，學者對大灣區生態環境協同治理機制問題的研究逐漸變得豐富。呂拉昌歸納了粵港澳大灣區生態系統的協同發展機制，強調了大灣區發展中協同效應的重要性［1］。毛艷華認為經濟一體化、空間分工和空間重構水平的提升可以強化灣區的生產要素分配效率和區域協調能力，同時制度性的整合對區域功能性整合有促進作用，制度創新能夠提升灣區治理的效率［2］。任穎從環境監察的角度，認為大灣區環境監察協同機制的發展面臨著不同體制、法律差異、民心融合度等方面的挑戰［3］。古小樂提出大灣區環境保護機制構建要以區域資源環境承載力為基礎，并注重利益責任、保護主體、保護對象、政策工具等四方面的協同［4］。此外，還有學者提出了制定保護協議、統一標準、補償計劃、環境基金等路徑。本文從現有的研究出發，梳理粵港澳大灣區生態環境現狀和協同治理發展歷程及制約因素，以全球三大灣區生態環境協同治理經驗為借鑒，結合粵港澳大灣區實際，有針對性地提出若干政策建議，為粵港澳大灣區協同發展提供理論與實踐支撐。

一、粵港澳大灣區生態環境現狀及協同治理歷程

（一）粵港澳大灣區生態環境現狀

粵港澳大灣區由香港、澳門、深圳、廣州等11個城市組成，是繼東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區后興起的世界第四個灣區，也是中國目前開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位?；浉郯拇鬄硡^社會經濟發展水平較高，人們對美麗生態環境需求也比較迫切。然而，如今的粵港澳大灣區正在面臨著生態退化、環境污染、資源利用率低等問題。以水污染問題為例，劉寶林等在對珠江干流表層重金屬含量進行研究時發現，珠江干流表層沉積物重金屬含量高于國內的其他流域，并且流經各個城市的部分的重金屬含量存在差異，其中廣州段最高［5］。蔡文博等構建了大灣區生態環境評價體系，其結果表明2015年粵港澳大灣區的生態環境綜合評價狀況比東京灣區、舊金山灣區和紐約灣區都要差一些［6］。為了減少生態環境問題對粵港澳大灣區發展的阻礙，生態環境治理需要引起粵港澳三地的關注，共同推進協同治理機制的進一步發展。

（二）粵港澳大灣區生態環境協同治理歷程

粵港兩地生態環境協同治理交流始于20世紀80年初。1983年，香港政府提出了粵港兩地聯合監測深圳灣大氣、水體的建議。經過粵港雙方交流協調，《粵港聯合監測深圳灣大氣、水體環境技術工作紀要》于1986年簽訂完成，這為此后兩地就雙方關注的環境問題交流意見奠定基礎?；洶膬傻厣鷳B環境協同治理交流始于20世紀90年代初。2000年粵澳環保合作機構成立，2002年設立了粵澳環保合作專責小組，該小組致力于推動粵澳兩地政府在環保領域的合作與交流事宜。同年，粵港兩地共同制定了《珠三角地區空氣質素管理計劃（2002-2010年）》。

2014年9月，為推動粵港澳珠三角空氣監測網絡的建設與完善，粵港澳三方簽署了《粵港澳區域大氣污染聯防聯治合作協議書》，這份協議書的簽署標志粵港澳三地環保合作由雙邊走向了三邊。自協議實施以來，區域空氣質量明顯改善。與2006年相比，2016年粵港澳珠三角區域空氣監測網測得二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物年均值分別下降了74%、24%和38%，呈明顯下降趨勢。2016年珠三角PM2.5濃度平均為32微克/立方米，明顯優于同期京津冀、長三角等地區［7］。2017年7月，國家發展和改革委員會與粵港澳三方共同簽訂《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，協議明確指出要把生態優先、綠色發展列為重要合作原則，完善生態建設和環境保護合作機制，建設綠色低碳灣區。同時，廣東省和香港地區還簽訂了《2017－2020年粵澳環保合作協議》。2018年11月，由暨南大學聯合廣東省環境科學研究院、香港科技大學、澳門大學等相關高等院校共同建設粵港澳大灣區環境實驗室，這標志著粵港澳三地生態環境保護的合作機制進一步深化［8］。2019年2月，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，綱要中提出建設發展活力充沛、創新能力突出、產業結構優化、要素流動順暢、生態環境優美的國際一流灣區和世界級城市群，并且進一步規劃了粵港澳大灣區的生態文明建設。以上歸納整理的粵港澳大灣區生態環境協同治理的主要發展歷程，如表1所示。

表1 粵港澳大灣區生態環境協同治理主要發展歷程

（續表1）

二、粵港澳大灣區生態環境協同治理機制發展的限制因素

（一）粵港澳大灣區制度環境和監管體系不同

粵港澳大灣區存在“一國兩制三法域”的特殊背景，直接導致了“三地”政府對于生態環境治理認識差異，造成了環境治理政策的差異。因此，這一限制因素的破解需要有獨創性思維，需要三方總結過往生態環境治理工作的經驗，得出一個既能夠兼顧各方個性，又能夠找到共性的治理方案。

目前而言，粵港澳大灣區的協同監管體系不夠成熟，各區之間的標準存在差異，實際執行較困難。如同樣的工業排放量，在香港法律是不被允許的，可在內陸法律法規中卻屬于灰色地帶。在水資源治理上，內地實行行政區域劃分與水資源屬地分管法律制度，由于各個行政區域治理水污染方法有所不同，導致流域水資源環境的整體性差，無法形成統一的治理體系，這也加劇了跨界水資源治理難度［9］。

另外，跨域治理代表著多元主體的協同，而治理主體之間便捷、有效的溝通是合作的前提和基礎。但目前大灣區存在信息交流不暢通、監管效率較低的情況，地方政府之間，政府與企業、非政府組織之間也缺少便利的、廣泛的、多樣化的溝通渠道。

（二）粵港澳大灣區各城市經濟發展水平不同

經濟發展與生態環境治理之間的關系隨著時空的變化而不斷地轉變，前期可能是“顧此失彼”，但經濟發展到一定水平可能“二者得兼”。由馬斯洛需求層次理論也能得以證實，即當人們的低層次需求得以滿足時，便會產生高層次的需求。生態環境的協同治理理念便是一種關乎“人類命運共同體”的高層次需求。經濟發達的城市能夠吸引人才，而充足的人力資源是城市發展的重要支撐。

如表2所示，2020年粵港澳大灣區各節點城市GDP排名，深圳位于首位，香港和澳門分別位于第三與第八位。雖然GDP排名前兩位均為粵地城市，但是肇慶、中山、江門等城市GDP排名靠后，且與港澳地區的經濟發展水平存在差距。經濟發展能夠帶動觀念、教育、科技等要素的發展，進一步拉大公民環保意識、研究所及高校的科研能力、政府的環保投入和稅收征管等方面的差距。例如香港從2018年起將排污費改為環保稅，這一舉措加重了排污企業的稅負，倒逼企業采取應對對策。若是企業避免不了排污又想降低稅負，企業可能會選擇把工廠安置在稅負較低的區域，這一假設不僅不能夠達成控制排放的初始目的，還有可能會導致各區在制定相關稅與費的制度上進行“較量”。

表2 2020年粵港澳大灣區各城市GDP水平

（三）粵港澳大灣區企業與公眾對生態環境治理的態度不同

粵港澳三地企業發展的理念有所不同。在習近平總書記提出新環境治理理念前，粵地企業多持有先發展后治理的態度，但隨著科技發展及產能升級，許多粵地企業對生態環境治理的重視程度逐步提升。而港澳兩地的企業多為第三產業，其對環境的污染一般都比較小，其對于污染治理關注度會相對少。

雖然粵港澳對生態環境保護的宣傳與教育工作都得到了落實，但不同地區的個人環保意識還是存在一定差異。由于以往發展歷程及經濟水平的差異，相比粵地，港澳地區的人們更早地接觸了外國文化，其中就包括環保相關知識，這使得生態環境保護更早地引起他們重視。對于生態環境保護的教育問題上，相比于港澳兩地，粵地的環保教育還較為欠缺。因此，如何對生態環境保護觀念差異進行調節及融合便是協同治理的難點。

三、全球三大灣區生態環境協同治理的經驗借鑒

（一）東京灣區

東京灣區的生態協同治理在近年來取得很好的效果，這對于粵港澳大灣區生態環境協同治理機制的發展有一定的參考價值。首先，東京灣區的“優化產能”工作在20世紀60年代就開始了，產業結構的調整使得東京灣區摒棄了高耗能、高污染的產業，開始了綠色布局。目前，東京灣區的重工業逐漸被第三產業取代，這就意味著灣區的生態污染將會得到緩解。這是生態環境治理的成果。此外，金融機構數量的擴充使得經濟與生態相互扶持、共同發展。其次，東京灣區在生態環境的治理形式上有所創新，對環境自治區域的劃分十分細致，即便是環保教育，都能夠精確地落實到每個家庭。這一治理方式取得了顯著的成效，體現在垃圾分類水平、環保材料的研發水平等方面。

（二）舊金山灣區

“優化產能”的趨勢是舊金山灣區與東京灣區舊金山灣區的共同特征，但舊金山灣區在生態環境治理上具有一個更明顯的特征，即通過科學進步引導治理。首先，政府的政策和補貼，多是用于引導與鼓勵“綠色創新”，包括清潔技術、可再生能源、污染物排放控制、替代燃料、光伏發電等的研發與應用。其次，針對舊金山灣區居民的教育水平相對高的特點，灣區很重視實驗室與研究所的建設，科技經費的投入也相對高。這些投入使得舊金山灣區的協同治理在高新科技的協助下取得更高的效率，居民的環保意識也顯著提高。

（三）紐約灣區

紐約灣區被稱為“全球金融心臟”，其擁有的知名金融機構和大學是其最大的優勢。紐約灣區同樣存在提升第三產業占比的趨勢，逐漸減少污染性的工業企業。紐約灣區生態環境協同治理過程注重戰略規劃，其戰略的制定具備時代特征、能“對癥下藥”。從20世紀60年代各具特色的戰略便開始不斷推出，如“再集中”戰略、“3E”戰略、“區域轉型”戰略、“宜居”戰略等。此外，紐約灣區實現了治理主體多樣化，居民、企業及智庫都承擔相應的社會責任。最后，紐約灣區對于水資源與廢棄物的管理也獨具特性，其做法具備一定參考價值。

四、構建粵港澳大灣區生態環境協同治理機制的對策建議

（一）健全立法協同機制并加速監管體系轉型

協同立法有利于治理效率的提升，并且保證各個協同主題之間的法律平等。通過制定和完善相關的法律法規，將區域的環境治理合作提升到法制的高度，以保障區域政府間合作的順利開展?；浉郯拇鬄硡^應該以國家憲法和環保法為基礎，并結合黨和國家最新的方針政策，構建區域的環境治理合作法律體系，建立和完善相關灣區環境治理的相關法律法規，規范區域內政府間環境治理的合作，使得政府間合作協調進行。

在“大智移云”的時代背景下，統一監管體系目標的實現變得更具備可行性?！按笾且圃啤敝傅氖谴髷祿?、人工智能、物聯網、移動互聯網、“云”計算產業的發展［10］，是當前三地監管體系的轉型的趨勢。協同監管平臺的構建能夠解決地理位置上的間隔，解決監管技術上的缺陷，提升粵港澳三地治理協同的效率，讓解決生態環境問題的針對性與及時性更高。此外，粵港澳大灣區還需要學習全球三大灣區的優點，增加監管主體的多樣性，加入政府之外的社會團體、公眾從而提的協同監管，使得監管體系更加豐富。最后，建立環境治理的補償基金或環保稅收優惠政策，對粵港澳區域的環境治理主體給予資金補助和稅負減免，進而協調各合作方的利益關系。比如，對主動減少高污染企業的地區給予資金補助，從而推進粵港澳生態環境相關政策的順利實施。

（二）促進粵港澳大灣區各城市間的多層面協同

粵港澳大灣區各城市間經濟發展水平的差異是生態治理的限制因素之一，因此，加強各地區之間的合作是生態環境協同治理的重要措施。

在教育上，要加強地區高校之間、研究院之間以及其他主體之間的溝通，強化學校環境保護教育體系建設。嘗試把生態環境保護與治理相關的知識納入中小學及高校的教育中，以開展知識競賽或者演講比賽的形式進行宣傳教育。在產業發展上，各城市的戰略布局不能局限于本市，要規劃好與其他城市之間的產業協同，形成“1+1>2”的局面。在稅收征管上，政府應當基于環保型產業適當的稅收優惠或者補貼，相反，政府也要加大重污染產業的稅負以及處罰力度，同時給予一定的研發指導，協助該類型產業通過技術解決現有的污染問題。在科技研發上，鼓勵有條件的高校環境專業向實用型轉變［11］。合理分配與使用來自政府以及企業的科研經費，在環保材料、替代燃料、光伏發電、廢物回收及處理等方面加研發力度。

此外，相關機制的制定與改革應當逐步推進，可以采取試點的方式進行，試點成功之后再大規模推廣。這一方式能夠緩解理論與實踐之間的差距，也能充分考慮各個城市的特點，降低風險，給新政策的推廣帶來進步的空間。

（三）提升粵港澳各治理主體的生態環境保護意識

世界三大灣區公眾的環保意識普遍都比較強，從其垃圾分類、垃圾回收等情況上便可以發現，這是灣區生態環境協同治理的重要因素之一。要提升粵港澳大灣區生態環境治理水平，一方面，政府及相關組織要加強環保教育宣傳工作，喚醒粵港澳民眾的環境保護意識，降低不同區域間公眾的意識水平差異。另一方面，粵港澳民眾可以通過各種有效的途徑主動參加到粵港澳生態環境保護和治理的過程之中，表達自己的請求和期望，提出生態環境治理的相關意見和建議，對政府進行的粵港澳生態環境治理行為進行有效的監督，對政府的治理績效進行評價。

粵港澳三地的大企業要勇于承擔社會責任，并不斷朝著資源節約型和環境友好型的環保企業的方向發展。大企業在對市場進行社會調研、對項目可行性分析、對財務管理和評估等方面積累了一定經驗，對于行業發展狀況也相對了解。因此，大企業應當利用自身的優勢，在本行業中宣傳生態環境協同保護機制、監督同行業企業的社會責任情況等，以引導中小企業對當地生態環境問題的重視，激發相關主體人員一起參與生態環境治理。

另外，行業協會、志愿團體等非營利組織作為生態環境協作共同治理中不可缺少的成員，是生態環境保護主體的補充。非營利組織要重視生態環境信息的收集和篩選，及時準確地向政府反映民眾的生態訴求，促進更多更有效的生態環境協同治理政策的落地。

綜上，粵港澳大灣區比較復雜的生態環境問題，需要政府、企業、社會公眾以及相關社會組織認識到自己的治理主體責任，向世界三大灣區學習，通過橫向對比發現限制發展的因素，并找到相應的對策。全力推動粵港澳大灣區生態環境協同治理體系與治理能力現代化，為實現美麗大灣區建設提供堅實的制度保障。