以高質量金融服務助力構建雙循環新發展格局

王信 牛慕鴻

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》，為今后一個時期我國高質量發展描繪了宏偉藍圖?！笆奈濉睍r期，應牢牢堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在此過程中，金融改革發展大有可為。

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》，為今后一個時期我國高質量發展描繪了宏偉藍圖?！笆奈濉睍r期，應牢牢堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在此過程中，金融改革發展大有可為。

堅持創新發展理念，完善金融支持創新體系，提高金融服務實體經濟創新發展的效率

十九屆五中全會指出，堅持創新驅動發展，全面塑造發展新優勢。金融是現代經濟的引擎，在很大程度上，金融效率和科技創新相輔相成。構建雙循環新發展格局，關鍵在于實現經濟循環流轉和產業關聯暢通，根本要求是提升供給體系的創新力和關聯性，推動科技創新和產業結構升級，從根本上解決各類“卡脖子”和瓶頸障礙。這意味著，雙循環新發展格局下中國金融體制機制所面臨的新一輪改革升級和變革，必須根據科技創新的實踐，加快金融效率變革，給予新經濟、新技術、新產業更精準、更直達的金融支撐。

一方面，要充分認識金融支持創新的三大潛在約束。第一，風險約束。無論是創新型企業還是創新型活動，都或多或少存在信息不對稱性和風險不確定性，這些恰恰也是金融行業的固有屬性。換言之，金融支持創新過程中，不可避免將遭遇風險累加或負外部性疊加問題。如一些中小型科創企業不僅缺少可申請貸款和外部投資所需的財務報表、信用信息及合格抵押品，且該領域競爭激烈、生存壓力較大，傳統金融中介機構出于自身風險控制需要，難免會出現惜貸或惜投傾向。第二，周期約束。理想中的金融支持創新的服務體系應當覆蓋創新型企業或創新型活動的全生命周期，但實踐中，大多數初創企業都難以跨越周期約束，超過90%的企業都死于萌芽初創期。而現有金融服務大多定位于成長期之后，這意味著金融支持創新存在周期錯位問題。第三，環境約束。在金融支持創新發展過程中，處理好政府與市場的關系是永恒的主題。政府既要培育良好的金融生態環境，引導金融業加大支持科創的力度，又不能操之過急、越俎代庖，對相關金融活動進行過多行政干預。

另一方面，如何在發展中防范風險是最大的挑戰。第一，風險識別的挑戰?，F有監管方式和工具難以識別高科技“黑箱”及其中隱含的風險，一些創新型企業或活動游離于監管之外，甚至不排除本身就是政策套利的產物。第二，風險監管的挑戰。一些互聯網科技企業大規模涉足金融行業，形成混業經營和壟斷經營，具有“贏者通吃”的特征，容易導致新型“大而不能倒”風險，現有分業監管、誰批誰監管的方式已明顯不適應。第三，風險處置的挑戰。相對傳統行業，一些創新型企業或活動涉足跨市場、跨行業、跨地域等，還存在技術、社會等風險，包括信息技術風險、客戶數據泄露風險、侵權風險、網絡風險、“數字鴻溝”風險等，出問題可能引發群體事件和社會不穩定，這些都加大了風險處置難度。

綜上，金融支持創新是一項系統性工程，應多措并舉，破除風險、周期、環境三大約束，積極應對風險識別、監管、處置三大挑戰，推動建立一整套金融支持創新體系，逐步形成以金融科技引領的金融體系集成創新服務雙循環新發展格局。

一是平衡好創新和監管的關系。以開放包容心態，促進科技生態與金融生態的有機結合，同時嚴格市場準入，全面推行功能監管。平衡個人信息保護和數據自由流動的關系。發展監管科技，提升風險識別、防范與處置能力。二是平衡好直接融資和間接融資的關系。以支持科創全生命周期為目標，推動風險投資、產權交易、租賃、擔保、銀行、保險等業態的生態融合。一方面，大力發展直接融資。以注冊制改革為突破點，完善退市制度，實現各板塊之間的互聯互通，推動養老金等長期資本入市，支持實體經濟特別是新興產業發展。另一方面，增加間接融資的支持手段。進一步壯大科技保險公司、科技融資擔保公司實力，為科技型企業提供增信，實現風險有效分擔。開展科技型企業征信服務、評級服務和顧問服務，減少信息不對稱。發展數字金融，充分挖掘、發揮數字資產作用，運用多維度數據替代金融機構對抵押物的依賴。三是穩妥推進央行數字貨幣研發。在總結前期試點經驗基礎上，進一步擴大試點范圍，豐富試點場景。將數字貨幣相關應用納入“監管沙盒”，推動數字貨幣生態發展，為數字經濟提供支撐。發揮我國自身優勢，積極參與金融科技和數字貨幣國際交流和規則制定。四是準確把握大科技公司“跨界”提供金融服務的利弊，有效加以應對。堅持既鼓勵創新又守牢底線的積極審慎態度，引導大科技公司充分發揮自身優勢，助力普惠金融發展，同時高度關注其可能帶來的寡頭壟斷、不正當競爭以及監管套利等風險問題，通過強化功能監管和金融消費者保護等措施加以應對。

堅持協調發展理念，保持金融體系完整性，推進區域協調發展

經濟大循環能夠暢通的必要條件是供給與需求相適配、區域和城鄉之間相協調、國內與國際雙循環相互促進。推進城鄉、區域協調發展是加快形成新發展格局的應有之義，是社會和諧、政治穩定和經濟可持續發展的重要保障。

第一，推動區域、城鄉協調發展的過程本身就是促進供需在區域、城鄉之間適配的過程，是構建國內大循環體系的重要途徑。近年來，黨中央、國務院通過推動長三角一體化、粵港澳大灣區建設、成渝雙城經濟圈建設等國家重大戰略，不斷增強區域發展協調性，推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局。在新形勢下，一方面，推動城市群都市圈建設，有利于進一步增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力;另一方面，跳出現有資源稟賦約束，用新技術新應用的系統工程尋找薄弱地區和農村地區發展的突破口，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能，進而促進形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，有利于在新增長極、新動力源中尋找擴大內需的機會和空間，“拉動”經濟內循環。

第二，區域協調發展的先行試驗區是由點及面、推動兩個循環的重要連接點。一些區域金融發展戰略通過建設改革開放的先行試驗區，推動形成可復制、可推廣的模式，本質上形成了對外開放的窗口。比如上海國際金融中心建設，通過充分發揮人民幣資產配置中心、人民幣金融資產風險管理中心、金融開放中心、優質營商環境的示范中心、金融科技中心五大中心和自貿新片區創新優勢，發揮國內國際雙循環的鏈接紐帶作用和引領示范作用。又如金融支持粵港澳大灣區建設，通過開展跨境理財通、代理見證開戶、移動支付、貿易投融資便利化試點等創新工作，推動粵港澳三地經濟運行的規則銜接、機制對接，促進各類要素高效便捷流動，提升市場化水平，有效釋放區域融合發展的潛力，擴大金融開放，形成國內國際雙循環的交匯點，促進雙循環良性互動。

“十四五”時期，要繼續加大金融支持區域協調發展力度，助力構建雙循環新發展格局。一是加大金融支持國家重大區域發展戰略力度。因地制宜，積極研究推動金融支持長江經濟帶發展、長三角一體化、粵港澳大灣區建設、成渝雙城經濟圈建設的各項舉措，提升金融服務實體經濟的質量和效能。二是統籌推進區域金融改革試驗區建設。加強區域特色金融改革與創新，選擇符合條件的地區推動科創金融、普惠金融、綠色金融等區域金融改革創新試點，深入探索金融服務科創經濟、鄉村振興、綠色發展等高質量發展的有效途徑。三是健全農村金融服務體系。以加大金融支持鄉村振興和農業農村現代化為導向，保持縣域金融機構法人地位總體穩定，保持金融體系完整性，促進城鄉協調發展。因地制宜、分類推進農村信用社改革，強化其服務“三農”功能。強化金融支持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

堅持綠色發展理念，以碳中和目標為約束條件，以綠色金融推動經濟社會綠色低碳轉型

國內大循環是高水平、可持續的循環。環境污染、氣候變化是全球共同面對的重大挑戰。氣候變化具有長期性且不斷加劇，其帶來的金融風險復雜多變、影響廣泛，成為各經濟體央行和金融監管部門高度關注的新風險點。為應對氣候變化、守護人類共同的家園，世界各國堅持走綠色低碳發展道路。關注綠色發展，本質上是國際、國內雙循環的統一。一方面，在國內倡導低碳減排、產業升級，是我國經濟由高速增長向高質量發展的重要轉變，也是“十四五”時期構建新發展格局的重要支撐。另一方面，我國倡導綠色發展，制定綠色發展標準和規則，也是踐行《巴黎協定》，深度參與國際合作和國際大循環的重要基礎。2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表宣布，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。2020年12月12日，習主席在氣候雄心峰會上再次宣布，到2030年，中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。這些目標的提出，彰顯了中國積極應對氣候變化、走綠色低碳發展道路的決心，同時也意味著，中國需要加快推進生產方式和消費行為的低碳轉型，在氣候目標約束下促進經濟社會全面綠色發展。

“十三五”以來，中國綠色金融體系從無到有，不斷取得新進展：綠色信貸政策框架不斷完善，綠色債券規模穩步擴大，存量規模在全球保持領先;綠色金融標準體系不斷完善，制度化、系統化水平不斷提高?！笆奈濉睍r期，綠色金融將在推動我國經濟綠色低碳發展方面重點推進以下幾項工作：

第一，充分利用市場機制，完善政府激勵，構建多層次、多元化的綠色金融市場體系。推廣ESG（環境Environmental、社會Social和公司治理Governance）理念，鼓勵金融機構加快創新綠色金融產品和服務。擴大大數據、人工智能、區塊鏈等金融科技手段在綠色金融中的運用。

第二，加快建立強制性和廣覆蓋的環境信息披露制度，探索將碳排放和碳足跡等因素納入上市公司和綠色債券披露范疇，在環境信息披露領域實現后來居上，引領國際潮流。

第三，以構建全國統一的碳市場為契機，加快創新碳金融產品和工具，充分發揮金融機構在提高碳市場流動性、推動碳減排、優化綠色資源配置中的作用。

第四，繼續發揮好綠色金融改革創新試驗區創新引領作用，支持有條件的地區規劃綠色金融發展路線圖，創設零碳示范園，在部分地區力爭提前實現碳達峰和碳中和目標。通過加快地方創新與改革，向全國乃至全球綠色低碳發展復制推廣更多成功經驗。

第五，高度關注氣候變化引發的金融風險并采取措施及時應對。完善氣候相關風險的信息披露制度，加強宏觀審慎管理，督促金融機構提高氣候相關風險披露、評估和壓力測試水平，在此基礎上調整信貸投資策略，增加風險撥備，及時處置風險。

第六，加強中外綠色金融領域國際合作，積極依托現有雙邊和多邊合作機制與平臺，加大在全球綠色復蘇、環境氣候風險分析、金融標準國際對接以及“一帶一路”可持續投資等重點領域的國際合作，為推動全球綠色低碳發展貢獻中國力量。

堅持開放發展理念，建設更高水平開放型金融新體制，實現國內國際雙循環相互促進

新發展格局是國內大循環和國際大循環的辯證統一。我國經濟增長一直以內需為主，特別是近幾年通過產業轉型升級，淘汰落后產能，加快自主創新，優先滿足國內需求，持續構建廣泛的內需市場，奠定了國內大循環的重要基礎。在當前信息化、全球化、數字化新時代，堅持以開放促改革，有利于提高國內大循環的質量，逐步構建優勢互補、相互促進的國內國際雙循環機制，建設更高水平的大國開放經濟。

當前我們必須面對去全球化的挑戰，但“逆全球化”思潮越是抬頭，越是應該繼續高舉全球化大旗，進一步推進全面開放、自主開放，變外部壓力為內生動力。習近平總書記近期在亞太經合組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，簡稱APEC）領導人非正式會議上表示，“中方將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership，簡稱CPTPP）”。這將對中國的改革開放特別是服務貿易、數字經濟等領域的發展帶來巨大的提升機遇，助力雙循環格局構建。一方面，通過高水平開放，引進更多國外優質資源有效參與國內大循環;另一方面，為經濟主體參與國際循環提供更多機遇，更好統籌國內國際兩個市場，兩種資源。

“十四五”時期，應堅持制度性、系統性、高水平開放的總體原則，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的金融對外開放，助力雙循環新發展格局。具體來說，要把握好四大方向：第一，全面落實準入前國民待遇加負面清單管理制度。這要求我國要建立健全有利于金融開放的制度體系，在堅持金融業務和金融機構持牌經營的前提下，制定統一的金融業對外開放準入和監管標準，鼓勵各類資本依法平等進入金融行業。第二，穩慎推進人民幣國際化。堅持市場驅動和企業自主選擇，營造以人民幣自由使用為基礎的新型互利合作關系。保持人民幣匯率彈性，發揮好宏觀經濟自動穩定器功能，實現內部均衡和外部均衡的平衡。順應國際投資者配置人民幣資產的需求，進一步便利境外投資者使用人民幣投資境內債券和股票，優化金融市場互聯互通安排。著力提高境外市場對人民幣的需求黏性，把人民幣國際化進程與區域、全球產業鏈重組有機結合起來。第三，加快推進金融市場高水平對外開放。打造開放、包容、與國際接軌的金融市場，不斷健全與金融開放相適應的法律法規、會計體系，完善支付、托管、清算、金融統計等金融基礎設施，推動各金融市場在岸和離岸協調發展。第四，更加積極主動參與全球經濟金融治理。通過多邊、雙邊、區域等多渠道加強與國際金融機構、主要經濟體的協調合作，建立健全“一帶一路”金融合作網絡，深度參與國際經濟金融規則的完善與制定。

堅持共享發展理念，建設現代普惠金融體系，使發展成果惠及全體人民

高質量的國內循環，應以人民為中心，增進人民福祉，最終體現為收入增長，福利提高。提高農村居民收入水平，既能激發農村消費市場潛力，暢通國內循環，又能使廣大農村居民共享經濟發展的成果。普惠金融通過完善金融基礎設施，以可負擔的成本將金融服務擴展到欠發達地區和社會低收入人群，幫助其提高收入水平。一方面，普惠金融通過提高“三農”、小微等弱勢群體的信貸可得性，幫助其通過發展生產增加收入。另一方面，普惠金融大大降低理財投資等門檻，使廣大低收入群體增加了財產性收入渠道。從國際上看，各種多邊、區域、雙邊貿易投資協定越來越強調社會責任投資，注重環境友好、勞動者權益保護、社會福利改進等因素。

長期以來，金融部門按照“廣覆蓋、低成本、可持續”的原則，綜合運用多種貨幣政策和宏觀審慎政策工具，深化金融機構改革，加強金融基礎設施建設，開展區域金融改革試點，積極引導金融資源向普惠金融領域傾斜，建立完善現代普惠金融體系，取得了積極成效?！笆奈濉睍r期，應加快建設現代普惠金融體系，著力提升金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，以普惠金融實現發展成果共享。

第一，充分發揮數字技術優勢。繼續依靠數字技術緩解農村金融服務成本高、信息不對稱的難題。積極運用金融科技等手段，將金融部門的信用信息平臺與農業部門的數字農業平臺對接打通，提高涉農信貸風險的識別、監控、預警和處置水平。加強數字普惠金融領域的金融標準建設。鼓勵商業銀行合理規劃，優化布局，統籌實體和數字兩種方式下沉服務，以適當的物理網點彌補“數字鴻溝”不足。

第二，探索金融支持高科技農業發展的有效路徑。積極服務糧食安全戰略，降低對進口糧食的依存度。加大對生物種業、現代農機、智慧農業等農業科技領域的金融支持力度。鼓勵多元化科創企業融資服務體系向農業領域延伸。鼓勵金融機構開展動產質押、倉單和應收賬款質押、農業保單融資等信貸業務，合理確定貸款的額度、利率和期限。探索建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨（權）和農業保險聯動機制，形成金融支農綜合體系。

第三，既要支持“三農”、小微、民營等經濟薄弱環節，又要防止金融機構不良資產上升，進一步增加中小銀行脆弱性。2020年初以來的新冠疫情對企業經營帶來嚴重沖擊，同時也加大了中小金融機構的風險。因此，必須平衡好支持經濟薄弱環節與防控中小金融機構風險的關系，特別是要把握好以下原則：更多采用市場化方式引導中小金融機構加大支持力度，不宜硬性規定數量和價格要求;在發揮大型金融機構作用的同時，減少對中小金融機構的擠出;中小金融機構要專注服務本區域微觀經濟主體，提高風險控制能力。

第四，完善配套支持政策。進一步優化細化貨幣、財稅、監管的正向激勵措施，增強金融機構按照市場公平競爭規則改善涉農、小微金融服務的內生動力。鼓勵地方政府完善農村產權登記、評估、流轉等機制，積極推進農村信用體系建設，強化部門間信息互聯互通，優化農村金融生態環境。

（王信為中國人民銀行研究局局長，牛慕鴻為中國人民銀行研究局金融改革規劃和宏觀審慎研究處處長。本文編輯/謝松燕）