構建分級參與的地方金融風險應對機制

陳道富 王剛

新冠肺炎疫情沖擊下，防范化解地方金融風險值得關注。本文建議從立法、監管資源和系統建設等方面加強力量，核心是建立協調一致的應對機制，可考慮設立多個處置責任主體分級參與地方風險處置的機制，根據金融機構的風險狀況和可能的外溢效應，逐步引入多個監管主體，加重監管責任，提高處置效率。

受新冠肺炎疫情沖擊疊加經濟增速下行影響，我國金融資產質量加速惡化，區域性金融風險仍處易發高發狀態。系統性風險防范化解，主要涉及系統重要性金融機構、金融基礎設施，與金融制度、規則和政策有關。地方作為規則和政策的執行部門，監管“7+4”類機構（典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司、區域性股權市場、融資擔保機構、小額貸款公司7類機構，以及投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所4類機構），并對地方風險處置負有屬地責任。因此，地方在風險處置中關鍵是提高執行效率，實現風險的“早發現、早識別、早處置”。當前，地方金融監管和風險處置中面臨定位不清、職責無限、資源有限、協作乏力和基礎不牢等問題，需要從立法、監管資源和系統建設等方面加強力量，但核心是要建立協調一致的應對機制，克服當前地方金融監管部門面臨的難題。我國已建立國務院金融穩定發展委員會牽頭和省政府牽頭的兩類地方金融協調機制，但近期調研中發現地方風險處置協調效率仍不高。調動有關部門積極性，從“治病救人”角度降低風險處置成本，在當前具有緊迫性和重要意義。

協調不暢制約地方風險處置效率

第一，地方風險處置機構種類多，多種管理模式并存，且涉及央地多個處置責任主體和資金。地方參與處置的機構和行為包括：由中央部委或省政府代管的地方經營主體，包括省內非獨立法人機構和農村合作金融機構、城商行、村鎮銀行等地方法人機構;由地方金融監管局直接監管的“7+4”類機構和市場;中央和地方共同管理的非法集資三類。涉及銀保監會和證監會等中央金融監管部門、人民銀行、地方金融監管局、存款保險基金四個保障基金及地方財政、國資委和公檢法等部門。

第二，多個處置責任主體間協調不暢制約了地方風險處置效率。筆者在調研中了解到，地方金融監管局在地方風險處置中往往代表地方政府，成為協調和辦事機構。但其已為省政府直屬機構，且市縣兩級機構設置不統一，較之以往掛靠省級政府辦公廳，跨部門協調能力事實上明顯下降。加上缺乏明確的法律法規依據，“責任在肩、手段缺乏，沒有槍、沒有炮，只有一把小螺號”，經常處于“平時進不了機構的門，進門就要處置風險”的尷尬境地。地方反映：懂情況的“不表態”、有權管的“不了解”、扛責任的“干著急”。中央銀行負責地方金融風險監測和風險評級，對風險狀況較了解，但缺乏監管權限，且擔心因“最后貸款人”身份承擔出資責任，經?！安槐響B”。監管部門擔心金融機構倒閉會被認定為監管責任，出風險后也希望推遲處置。地方財政和“三類基金”則缺乏早期介入機制。

協調不暢帶來高溝通成本，易拖延到風險過大了才處置，錯過了早期糾偏、快速處置的黃金時期，處置成本高昂。

協調不暢的內在原因分析

難以達成共識是協調不暢的根本原因，主要是三個原因造成“共識難”。

一是缺乏可操作的法律法規?，F有關于地方風險處置的條款散見于多個不同層級的法律法規，碎片化嚴重，表述較原則，缺乏明確的可操作標準和授權，如風險處置啟動標準、地方可用處置工具、損失分擔和資金救濟機制等。實踐中地方風險處置普遍采用“個案談判”模式，溝通成本高，沒能及時將個案處置經驗形成共識制度化。

二是過程參與不足，事后處置時信息嚴重不對稱，制約了對事件的準確判斷。地方往往是在風險暴露并決定處置后，才協調相關處置責任主體參與。由于沒有參與事前審批、事中監管，其間更沒參與現場檢查，對被處置對象缺乏全面的現場感知。僅在處置時基于部門匯報形成感知和判斷，難度大，驗證成本高。進入處置程序后，各方須直接承擔責任和損失，更難形成共識。

三是責任和損失承擔不清晰，實踐中還存在“倒逼機制”，不利于低成本、快速風險處置。我國的地方風險處置帶有因地因時制宜的協商特點，損失與處置成本并不完全是按照法定順位承擔，公共資金發揮了重要作用。各方責任雖有文件規定，但在具體場景中的理解并不清晰和一致，如地方政府有屬地風險處置責任，但參與時間、路徑和具體責任并不明確等。在個別財政困難的案例中，還存在對央行先行墊付資金的“倒逼機制”。金融風險處置越早成本越低，但處置責任主體缺乏動力快速處置風險，增加了最終處置成本。

構建分級參與的地方金融風險應對機制

全球金融危機后，金融穩定理事會在借鑒國際上主要國家金融機構風險處置經驗教訓基礎上，發布并完善了《金融機構有效處置機制核心要素》。其中，事前預防性監管和早期介入，提供多種工具和手段快速靈活處置是最重要的特點。我國第五次金融工作會議也明確提出“早識別、早預警、早發現、早處置”原則。為此，我國可考慮設立多個處置責任主體分級參與地方風險處置的機制，根據金融機構的風險狀況和可能的外溢效應，逐步引入多個監管主體，加重監管責任，并提高最終的處置效率。

具體而言，可根據金融機構的規模、業務特性和風險暴露等，結合機構的風險和監管評級變動情況，由央地金融監管部門定期協商，將地方各類金融、準金融機構的風險狀態分為四級：正常、關注、早期介入和處置。當機構處于正常狀態時，按照現有監管模式監管。對中央監管的地方法人金融機構，只要中國人民銀行的金融機構風險評級或銀保監會監管評級有一個結果下調即納入“關注”類，對地方監管的“7+4”類機構和場所，只要相關非現場監管指標惡化或風險評級下降，即列入“關注類”。被列入“關注”的機構將被納入央地聯合非現場監管機制：除需要接受現有監管機構的監管外，還需要接受央行、其他監管部門（原歸中央部委監管的機構，引入地方金融監管局;原歸地方金融監管局監管的，雖不至于引發系統性風險，但為有效處置跨區域風險，須引入負責“制定規則”的中央監管部門）的非現場監管。一旦被定為“早期介入”，除了接受額外的非現場監管外，還需要接受央地監管機構共同或專門的現場監管，并引入最終可能承擔彌補損失責任的各類主體，如存款保險機構、保險保障基金、信托保障基金或中小投資者保護基金，啟動與地方財政和國資等部門的溝通協調。確定為“處置”，則引入各類處置手段，并按照法定順序彌補損失與處置成本。這種操作方式的好處有如下幾點：一是風險應對從“處置”環節提前到預防性的“監管”環節。相關主體可在參與中全面了解和溝通，調動積極性，引導建設性的早期糾偏和治病救人?？膳c當前通過地方專項債券補充中小金融機構資本金結合起來，有針對性地夯實地方金融機構體系。二是可克服直接啟動風險處置的敏感性，避免因責任承擔等問題內耗，延誤介入的最佳時間，發揮多部門的專業判斷，構建地方金融風險階梯式動態調整機制。三是可實現激勵約束相容。分級參與適度加大了高風險機構的監管責任和成本，激勵控制和降低風險等級的行為。

為使該機制更有效運作，還須完善以下配套措施：

第一，在國家層面盡快出臺與地方金融監管有關的三部條例，分別為《地方金融監管條例》《處置非法集資管理條例》和《非存款類放貸人條例》。盡快通過條例的方式明確地方金融監管部門的法律地位和職責范圍，建議明確地方金融監管部門對“7+4”類機構的監管事權，對新興金融機構與業態開展日常監管，保護投資者、消費者利益;探索發揮地方政府的組織、協調、管理作用，允許地方政府以適當途徑參與或配合中央政府的金融監管。確定地方金融監管部門監管的“7+4”機構為類金融機構，也需要持牌經營，只有獲得監管部門批準后才可以去工商部門登記，并為地方金融監管部門處置非法集資提供法律依據。鑒于中央負責金融監管規則的制定，建議中央監管部門加快針對地方監管的“7+4”類機構監管細則的出臺進程，使得地方金融監管有據可循。

第二，制定風險級別調整方式?？煞肿詣雍蜕潭▋煞N，前者規定量化的硬性風險級別調整指標，后者可在人行、監管部門的評級基礎上由雙方商定。

第三，設立地方風險處置基金。為避免事后擠占地方財政資金或倒逼中央政府兜底，可參照國際上“生前遺囑”制度，以資本金或營運資金的一定比例一次性匯集轄區內金融風險處置基金，并由地方監管部門日常維護。

第四，進一步厘清不同類別機構中央和地方風險處置責任內涵。分清政府作為股東的救助責任，與運用公共資金救助、屬地維穩責任的差異，在各省區市金融議事協調工作機制下將地方黨的領導責任、地方國有金融資本管理責任、轄區風險處置責任和維護社會穩定責任統合起來，落實屬地責任。

第五，一旦金融機構進入處置程序，建議明確處置組責任并借鑒國際經驗賦予其靈活有效的處置工具。如限制股東權利、更換高管和董事、調整和終止合同、存款人快速賠付、設立特殊目的載體（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）處置不良資產或組織收購承接等。

（陳道富為國務院發展研究中心金融所副所長、研究員，王剛為中國社科院金融法與金融監管基地特約研究員。本文編輯/王曄君）