菏澤市新型智慧城市建設與運營長效機制研究

康鴻雁

（菏澤學院計算機學院，山東 菏澤 274000）

0 前言

黨的十九大報告中指出要貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，“要打造人與自然完美交融的生態城市、海綿城市、智慧城市”。提出智慧社會概念，對信息社會發展新趨勢作出戰略部署，為智慧城市建設指明了前進方向，為我國經濟社會發展注入新活力。城市發展要通過信息化帶動經濟社會更快、更好發展，滿足人民日益增長的對美好生活向往，因此以人民為中心建設智慧社會的中心思想，是對智慧城市建設的更高要求。新型智慧城市建設將改變人們的生活方式和出行方式，影響人們生活的方方面面，也是對地方政府治理方式和治理能力的全新考驗。

以菏澤市智慧城市建設和運營為研究對象，對我國現有的智慧城市建設經驗和運營方式進行比較和分析，同時借鑒國外先進智慧城市建設和運營經驗，對智慧城市建設和運營中的關鍵問題進行深度分析，以解決推進過程中的困難點。使得諸如菏澤這樣的三線城市在智慧城市的建設和運營中，根據自身的實際和特點，走差異化發展的道路，突出優勢，避免弱項，打造具有城市特色的智慧政務、智慧交通、智慧產業，為智慧城市建設和運營以及政府治理能力提升提供參考。進而提升城市治理水平和運行效率，提高城市治理體系的建設和運營能力，實現城市建設和運營的健康、可持續發展，形成智慧城市建設和智慧產業發展相互推動和促進的良性循環。

1 智慧城市發展概述

隨著經濟發展和社會進步，不可避免地會帶來基礎設施滯后、人口超載、管理水平亟待提升、資源供給趨緊等問題，給城市規劃、建設、管理和運營帶來諸多的挑戰和壓力[1，2]，因此城市管理問題和人們對城市生活的更高需求之間的矛盾日益凸顯，傳統的城市治理模式和方式難以應對，從而建設智慧城市已經成為解決這一問題并推動城市發展的關鍵手段和機遇。

縱觀國外智慧城市發展，目前，很多國家已經開始智慧城市的建設，包括美國、歐洲的發達國家、亞洲的發達國家和發展中國家等，但是大部分國家的智慧城市建設都有適合自身情況和發展階段的不同特點。韓國首爾采用政府與民營力量合作的建設模式，以電子政府和基礎設施建設為先導，重點建設福利、文化、環境、交通、商業、行政管理等領域，通過智慧城市建設培育新產業，最終建成具有文化特色的智慧城市；美國紐約采用企業競爭的建設模式，重點建設教育、醫療保險、能源管理、公共安全、交通、政府數據中心等領域，以打造一個開放的政府，提高民生服務，促進產業發展；新加坡采用政府和企業合作的建設模式，改造基礎設施，強化信息通信技術的創新應用，結合自身特色和優勢，注重服務公眾，專注于教育、金融服務、旅游和零售、醫療和生物技術、制造業和物流的應用，促進信息產業以及金融服務的特色發展。

從國內智慧城市發展環境來看，在經濟全球化的大背景下，隨著信息技術與人類生產生活的深度融合，信息技術影響人民生活的方方面面，因此發展數字經濟是大勢所趨。黨中央提出“推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。為智慧城市的發展帶來新的機遇，能夠更好地實現“四化”同步發展。大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、5G等技術成為新生產要素，在此基礎上構筑了新的生產關系，進而形成新的經濟形態。并且如上技術也是智慧城市建設最核心的部分，因此可以將智慧城市建設作為發展數字經濟的核心抓手。我國智慧城市建設經過前期的經驗積累和發展，要逐步轉向信息資源的開發利用。目前，中國絕大多數的大中城市和部分縣級城市明確提出建設或正在建設智慧城市。近年來，為響應國家政策和順應發展趨勢，山東省共有近30個城市成為全國智慧城市試點，約占全國總數的1/10。近年來，國家以及山東省發布了諸多政策，為智慧城市的建設提供了政策保障和建設環境，進一步促進了菏澤智慧城市的發展。

智慧城市建設對菏澤這樣的城市的發展是不可多得的機遇。與西方不同，我們的智慧城市建設是工業化、城鎮化、信息化同時推進，所以要注意建設的全面協調和可持續發展，走出一條具有菏澤特色的智慧城市發展道路。因此菏澤的智慧城市建設要以信息化為核心，以新型工業化為主導，以“231”特色產業為抓手，以城鎮化為載體和平臺，不斷強化農業現代化的基礎作用。菏澤智慧城市建設要從全局出發，進行智慧產業、智慧管理、智慧發展等的頂層設計，體現智慧產業、智慧城市和智慧管理的有機結合，反映“以人為本”的發展根本要求，從而實現社會治理的精準化。

2 菏澤市地方政府推進新型智慧城市建設的狀況

菏澤，地處魯西南，是魯蘇豫皖四省交界地帶。菏澤歷史悠久，文化源遠流長，底蘊深厚，地理位置優越，被譽為“天下之中”，是著名的“一都四鄉”（武術之鄉、書畫之鄉、戲曲之鄉、民間藝術之鄉、中國牡丹之都）。

菏澤市所處魯西南地區，戰略地位十分重要，是對接京津冀、長江經濟帶等國家戰略發展區域的重點區域。菏澤市正在全力打造“231”特色產業體系，其中既有智慧產業，又有需要信息化改造的傳統產業，需要信息技術的支撐。以特色產業帶動高質量發展，機場、鐵路和公路等一批重大項目進入集中建設期。新的發展階段需要智慧城市建設為行業產業提供新基礎設施和新動能，對智慧城市的建設和發展提出了巨大需求，同時也促使智慧城市建設推動產業發展。

“十三五”以來，菏澤市委市政府高度重視智慧城市建設，發布了《菏澤市關于加強智慧城市建設的意見》（菏政發〔2017〕31號），并成立了工作領導小組，負責統籌協調全市大數據管理、智慧城市建設等方面的工作。2018年及以后的政府工作報告中，多次明確提出加快建設菏澤智慧城市。2019年通過《菏澤市智慧城市頂層設計》，2020年菏澤市出臺《數字菏澤2020行動方案》（菏政辦字〔2020〕21號），一系列行動已經為菏澤市進一步開展智慧城市建設工作做好了準備。

2.1 菏澤智慧城市建設的優勢

菏澤市高度重視智慧城市建設，經過近幾年的建設，取得如下成績：

光纖網絡、無線網絡建設較為完善。菏澤市已于2015年在全省率先實現“光網城市”，實現城市小區和農村光纖全通達，全光網絡覆蓋全市城區和5755個行政村。截至目前，全市寬帶接入用戶近200萬，其中95%以上的用戶接入光纖，99%以上的用戶接入帶寬速率為20 Mbit/s，近一半的用戶接入帶寬速率為100 Mbit/s。菏澤市已實現了2G、3G網絡優質覆蓋和深度覆蓋，4G網絡覆蓋高速業務需求區域，熱點地區WLAN覆蓋。同時，作為智慧城市重要基礎設施，運營商已啟動了大規模的5G基站建設，基本實現5G網絡覆蓋菏澤市城區，連續覆蓋縣城重點區域。

電子商務發展勢頭較好。2020年菏澤市成為“全國電子商務示范城市”“全省電子商務示范城市”，電子商務成交連續多年創新高，增幅超30%。全市縣區均建有縣級電子商務公共服務中心，共建成近8 000個鎮村電子商務服務站點。實現縣區均有淘寶鎮、淘寶村。淘寶鎮占全省的一半以上、全國的近4%；淘寶村近400個，占全省六成以上、全國超7%，居全國地級市第一位。

大數據中心建設日臻完善，不斷提升城市信息處理能力。魯西南大數據中心預計投資超100億元，一期計劃投資32億元，規劃超過100 PB數據存儲容量，標準居山東省首位。其將提供數字政府以及各行業解決方案，項目建成后將成為魯西南區域大數據產業應用與服務中心應用示范基地，構建基于云服務和云存儲的基礎支撐，為智慧城市建設運營提供集約、智能、規范、安全的軟硬件服務保障，實現菏澤信息資源物理大集中，實現全市信息化統一規劃、建設和運營，成為菏澤市智慧城市的重要基礎設施，為智慧城市建設和“231”特色產業提供支撐。

2.2 菏澤智慧城市建設的不足

數據整合匯聚不充分。信息資源庫仍處于部門單獨建設階段，數據大多各自為政，各職能部門根據現有管理信息系統及自身業務需求，開展了各領域業務數據庫的建設，但基礎數據庫分散建設，尚未實現全市層面的統籌管理。數據的沉淀和匯聚難度較大，缺少支撐平臺實現數據整合。數據不能互通和共享，存在重復建設的問題，因此“信息孤島”“信息煙囪”較為嚴重。

信息資源共享不暢。多數部門信息資源需求強烈，但實際資源共享程度不高。幾乎所有部門都需要獲取其他部門業務系統共享數據，但能夠為其他部門提供共享信息的單位實際占比較低。尚未出臺數據共享開放的相關文件，對數據的權屬、職責及共享開放范圍、流程等不清晰，無法準確判斷數據是否涉密、是否可以對社會開放，導致大量有經濟和社會價值的政府信息資源，無法向社會共享，發揮更大價值。

信息化建設統籌規劃有待加強。在信息化建設中，由于缺乏統籌規劃與頂層設計，部門對自身業務與信息化的結合缺乏理論指導，無法依據自身業務需求開展有針對性的信息化系統建設，使得現階段全市自建的信息系統建設呈現“小、少、散、亂”等特征，造成資金浪費、硬件重復購置、信息資源閑置等情況，不利于未來全市信息化健康發展。在信息化項目管理上，缺乏與新形勢下智慧城市發展要求匹配的項目管理辦法，難以對項目進行有效的監督、管理和評價，不利于財政資金的集約建設，不利于信息資源的整合共享，不利于菏澤智慧城市的統籌推進。

智慧城市建設模式單一。信息化建設資金來源主要依靠政府支持，社會資本參與度不夠，缺少可持續的投資建設和運營模式，呈現出投融資難度較大、可持續性缺乏的特點。智慧城市基礎設施建設、信息系統的整合和集成、資源共享等建設的資金需求量巨大，資金不足將成為制約部門信息化發展的主要因素，因此應堅持量力而行，量入為出。應明確各方職責，調動各方力量，充分發揮政府引導作用，強化市場在資源配置中作用，鼓勵社會資本積極參與信息化基礎設施建設、投資和運營，培育和發展新型應用業態，建立多方參與的多元投融資機制，探索互利共贏的建設和運營模式。

3 菏澤智慧城市建設和發展的建議

菏澤智慧城市建設應立足菏澤現實，借鑒國內外成功的一流智慧城市建設經驗，并與本地實際相結合，發揮后發優勢，實現突破和超越，走出一條適合菏澤發展的新型智慧城市建設路線，為類似城市建設智慧城市提供經驗和參考。堅持以人為本、以城市為本的核心理念，通過智慧技術的幫助和支持，把城市生活中的各種向往和夢想變成現實。

3.1 頂層設計要更加強調“一張藍圖繪到底”，向科學規劃要效益

菏澤智慧城市的頂層設計不能過度借鑒以往的所謂的“成功”經驗，照搬照抄其他城市規劃內容、設計思路，應在深入分析菏澤市基礎現狀的基礎上，結合菏澤市城市管理需要、市民生活需求、經濟發展特色進行發展規劃，重點突出“一都四鄉”的特色，重點服務“231”特色產業，規劃要有務實性。菏澤市智慧城市設計應以統一的城市云平臺為基礎，貫徹以人民為中心的理念，以城市數據大腦為核心，以“強基、善政、惠民、興業”為任務智慧應用為主體，構建開放協作新格局，激發發展潛力與活力。

智慧城市是一個綜合、復雜的系統，其要素復雜、應用多樣、相互作用、不斷演化[3]，不是各種應用的簡單堆積，因此科學的規劃是智慧城市健康發展的前提。菏澤智慧城市規劃應堅持科學性、系統性、長遠性，特別要貫徹整合共享、協同推進、可持續發展等理念，統籌兼顧經濟和社會效益、全局和局部利益、長遠和當前利益，確保信息網絡互通、信息共享，提高利用效率[3]。按照“管理高效、服務便捷、民生和諧、產業智能”的總體發展思路，以超常規、跨越發展為引導，以產業轉型升級為基礎，以創新驅動為動力，建成以人為本、管理高效、資源友好、產業智能的新型智慧城市，使經濟社會持續健康發展。將菏澤打造成具有“智能、創新、開放、綠色、誠信”特點的新型智慧城市，助力菏澤成為經濟繁榮、和諧幸福、文化彰顯、生態綠色、宜居宜業宜游的中國牡丹之都。

菏澤市的智慧產業目前還處于分散的狀態，設有較實際的應用，財政每年有大量的投資，但缺少政府投資的撬動作用，發展不平衡，大而不強。因此在菏澤市智慧城市頂層設計的引領下，應加強各領域規劃設計，使戰略規劃、發展規劃和頂層規劃界面清晰，把規劃、建設、運營三個主體銜接，形成有機整體，從而使頂層設計可操作，能落地。做到在智慧城市全生命周期內，由頂層規劃引領，構建協同發展的建設模式和可持續盈利的運營模式，在發展中持續破解問題。

3.2 智慧城市建設的體制與機制，應充分考慮政府與市場的共同作用

完善市場經濟體制，最大限度地發揮市場在資源配置中的作用，創造健康、順暢的市場經濟運行環境。智慧城市是一個復雜的系統工程，是對城市政治、經濟、文化、社會、生態全方面進行統籌規劃建設，這項工程只有政府來組織領導才能完成，因而政府的角色定位決定智慧城市建設的成敗，直接影響智慧城市建設的思路和方向。因此智慧城市建設要擺正政府角色，使政府正確發揮作用和行使職能，引入市場機制，充分發揮政府、市場和社會等多方主動性。智慧城市作為一種全新的城市發展理念和運營模式，需要政府各部門打破部門利益和行業壁壘，實現信息共享和合作。同時，政府、企業和社會各界需要共同努力予以保障和支持，政府需要整合各部門的意見和建議，大力推進智慧城市建設。

建設智慧城市，必須通過政府、社會、企業的協同配合，共同完成[4]。智慧城市的建設運營機制應由政府主導、政府投資、政府運營轉變為政府推動引導，市場主導，匯聚社會力量共同參與，社會、市場相互配合、分工協作、協同發力。政府需要制定法律法規來規范、支持、引導企業和社會有序參與建設。政府的作用定位為頂層設計和規范標準的制定者和方向引領者，引導社會智慧應用生態，主導信息基礎設施建設，推動公共信息服務平臺建設，建立健全鞏固拓展智慧城市發展的長效機制，保持政策總體穩定，起到規范、引導、協調、發揮企業和社會各自的作用。

構建以政府為主導，以企業為主體的智慧城市建設和運營模式。隨著城市的發展和政府職能的轉變，傳統的政府自建自營模式已經遠不能滿足新型智慧城市投資建設的需求，因此要加快建立政企聯合的城市信息化資金池，推進各類融資模式在信息化項目建設中的應用。在智慧城市建設資金方面，盡可能通過更多的渠道和模式來獲取資金支持[5]。改變建設和運營資金來源單一的局面，促進建設和運營的可持續發展。地方政府在社會與城市發展中起到引導和協調的作用，鼓勵政府、企業、公眾、社會組織在內的多方參與、互利共享。

政府在智慧城市的建設過程中既不能缺位，也不能越位[6]。越位往往造成公共支出大量浪費，對市場的公平競爭造成干預；缺位導致市場承擔起公共服務的大部分責任，從而帶來后續公共服務利益化等問題。正確施展好政府在建設智慧城市方面的能力和作用，更好地把控建設的速度和質量，協調好政府、社會、企業的利益，實現共同發展。

3.3 理順管理、監管、保障機制

技術問題是智慧城市的建設的一個方面，但更重要的是管理問題。智慧城市建設的特點決定了需有效整合各部門、各行業的信息資源，實現數據、信息共享，業務協同和互聯互通，因此要建立跨部門協調機制，強化督查落實。在信息化系統建設方面，對各部門新建信息化項目，政府和財政部門應從嚴控制和審批，非特殊情況，一般不應予以立項，從源頭上杜絕新的信息孤島形成，市屬非保密數據統一存放到大數據平臺，從而解決各自為政、數據難以共享的問題。成立專門機構，負責智慧城市建設和運營過程中的總協調，在頂層設計下，對各個子項目進行規劃和設計，制定發展規劃、規范和標準，統籌協調數據資源的共享。使法規建設與智慧城市建設同安排、同部署，通過相關法規的保障，從制度上解決信息資源開放、共享和互聯互通等問題，使數據的開放和共享做到有法可依。

3.4 注重智慧城市建設投入對經濟轉型的作用，積極探索智慧產業發展之路

智慧城市建設要因地制宜，從城市實際情況出發，依托本城市的發展基礎與人文環境，高屋建瓴搞好總體規劃，將智慧城市建設與產業特色相適應，開創具有地域特色的智慧產業，打造新的經濟增長點，推動傳統產業信息化提升、改造，實現可持續、健康發展。智慧城市的建設和可持續運營發展，智慧產業是支撐，所以必須促進傳統產業的轉型升級。促進經濟發展模式向知識、技術密集型轉變，使用信息技術改造傳統產業，實現數字產業化、產業數字化轉型，對新興產業進行創新引導，使經濟發展更智慧、更綠色、更高效，推動產業結構轉型升級?？茖W評價智慧城市建設投入對經濟轉型的影響，明確智慧城市建設的政策導向和投入方向。推動智慧城市建設和菏澤“231”產業體系深度融合，實現以物聯網、大數據、5G等新一代信息技術為驅動，使智慧城市建設轉變為引領城市發展。

從產業結構優化升級和轉變經濟增長方式入手，進行體制、機制、技術創新，從區域、行業、企業三個層面推進“兩化”深度融合，強化政府協調引導，大力推進信息技術在各領域的深度融合，促進傳統產業改造升級，發展由新一代信息技術支撐的特色產業，提升智慧產業比重，走出一條具有菏澤特色的、符合菏澤實際，全面協調、可持續發展的新型工業化道路。

通過菏澤智慧城市的建設，孵化并培育一批與智慧應用、信息化技術和服務相關的智慧型產業，以智能制造、新能源新材料、大數據、人工智能、信息技術服務、智庫服務等產業為代表。

3.5 加大新基建的建設和投入力度

智慧城市的快速發展依賴新基建，5G、人工智能、物聯網等加速應用，將成為經濟快速發展和城市高效治理的重要支撐。我們應抓住此次科技產業革命契機，高度重視新基建投資的戰略布局，為搶占信息技術制高點打下堅實的基礎[7]。新型基礎設施建設立足新發展階段，貫徹新發展理念，以自主創新引領，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系[8]。新基建的投資應遵循市場對資源配置的決定性作用，發揮各方積極性，改變政府單一投資模式，在政府引導下，強化市場作用，支持政府、企業等多元主體參與建設和運營。

3.6 堅持“以人為本”

習近平總書記強調“人民就是江山，江山就是人民”，建設智慧城市應以人為本，時刻關注人民的所思所想，以人民的需求為出發點，從人民日常生活入手，比如，從醫療、教育、交通等方面進行建設，通過提高公共服務水平來改善民生，提升人民的生活品質和幸福感，同時要認真聽取人民的意見和訴求，讓社會居民也能參與到建設中，一起分享建設的成果。

4 結語

經過近幾年的發展，菏澤市政府越來越重視建設和運行智慧城市，地方政府已經做了很多的努力，發揮了重要的領導和戰略規劃作用，提升了信息基礎設施的支撐能力，提高了政府政務服務能力和城市管理的數字化水平，提供了多渠道的便民服務，為產業發展、平臺建設、民生服務等方面提供了多種政策支持。并且不斷探索智慧城市建設和運營的新模式，力圖找到在經濟不太發達的城市建設新型智慧城市的方案，不斷提高政府的服務能力，整合城市資源。