我國土地流轉的制約因素及完善措施

張宇欣 張雨桐 李 佳 胡子君

（河北農業大學人文社會科學學院，河北 保定 071000）

1 我國農村土地制度概述

1.1 土地制度概念

土地制度是指包括一切土地問題的制度，是人們在一定社會經濟條件下，因土地的歸屬和利用問題而產生的所有土地關系的總稱［1］。土地流轉，是指村民通過轉包、轉讓、置換、股份合作將農村土地權利轉移給其他農戶和經營者［2］。我國土地制度包括土地所有制、土地使用制度、土地規劃制度、土地保護制度、土地征用制度、土地稅收制度和土地管理制度等［3］。

1.2 我國農村土地制度發展歷程

1.2.1 土地改革時期。1950年，應廣大農民的要求，變地主階級土地所有制為農民土地所有制。在此階段，我國農民獲得了土地的使用權、收益權、處置權、所有權，并由此確立了單一產權結構。

1.2.2 農業合作社時期。1953年，農業合作化和人民公社化時期，我國開始對農業進行社會主義改造。在農業合作化時期，個人的土地使用權變為集體共同使用，集體共同勞動，但土地生產資料的所有權仍歸農民私有。在人民公社時期，中共中央發布《關于在農村建立人民公社問題的決議》，取消了自留地，土地所有權和生產資料歸集體所有，確立了農村集體土地所有制的土地制度［4］。

1.2.3 家庭聯產承包責任制時期。1978年，我國對土地制度進行改革，實行包產到戶、包產到組，將土地所有權與經營權分離，農戶以一個相對獨立的經濟實體承包經營集體的土地。自此，我國確立了土地的所有權歸國家和集體所有、農民享有經營權和使用權的農村土地家庭經營制。

1.2.4 “三權”分置時期。2003年《中華人民共和國農村土地承包法》第九條規定，承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。

總結歷史的經驗與教訓，結合我國農民收入增長緩慢、農產品價格下降的現狀，為更好地保護農民利益，提高土地利用率，以土地流轉促進農村土地“三權”分置，推動土地經營權合理流轉成為鄉村治理的不二之選［5］。

2 我國土地流轉存在的問題

2.1 土地流轉對象局限于村集體內部，具有較強的身份限制

《中華人民共和國農村土地承包法》第四十八條規定，進行土地流轉時優先將土地流轉給本村集體經濟組織內成員。這導致土地流轉具有相對封閉性，土地經營權無法在市場上自由流轉，外部人員因身份限制難以獲得土地經營權，因而加大了農村土地流轉難度。

2.2 村委會的帶動作用和聯絡作用沒有得到有效體現

村委會作為基層群眾性自治組織，在土地流轉中應起到帶動聯絡、指導流轉程序、協調流轉糾紛、規范流轉合同等作用，但村委會的工作存在一定的問題。例如，村委會沒有發揮農戶與企業組織之間的橋梁作用，沒有及時將信息反饋給農戶；對于想要獲得土地經營權的企業組織和個人，村委會沒有積極籌劃聯絡做好相關土地流轉工作。

2.3 土地流轉網站沒有發揮其應有的信息傳播作用

在大數據時代下，土地流轉網站應為農民和想要獲得土地經營權的企業組織或個人提供信息，承擔起媒介平臺的作用，并保障雙方轉讓與承包土地正常進行，為農民提供相應的安全保障。但一些網站的傳播力和推廣力較小，農民對其不甚了解且不能順暢使用，而有意向獲得土地經營權的人了解相關信息。另外，一些網站以自己的標準對農民的土地進行明碼標價，未能體現農民的意愿。即使雙方達成協議，單方解除合同的現象也時有發生。

2.4 在土地流轉中未有效體現農民的意見

在土地流轉中，土地定價、買賣等流轉要素未有效體現農民意見。一些地方政府對農民的土地進行統一定價，而且進行定價時未考慮農民意見，因此，增加了農民對土地流轉的顧慮，加大了土地流轉難度。

2.5 農業保障制度存在欠缺

農民對土地的依賴性較強，但目前我國農業保障制度依舊不完善，未能覆蓋所有農村地區，而且農村地區社會保障水平低、區域差異大、體系不健全等問題突出。這導致在土地流轉過程中農民的利益受到侵害。例如，一些干部以行政手段干預土地流轉，使農民獲得最低補償；土地承包者毀約棄耕，使農民的收益存在風險［6］。因此，農民對土地流轉持猶豫態度，甚至排斥土地流轉。

3 推進土地流轉的措施

3.1 打破土地流轉的身份限制，合理引入民商主體

土地承包人一般為普通農戶、農村生產合作社和農業綜合開發項目或基地等，而且從占比來看，普通農戶是主要承包人（見表1）。這表明土地流轉對象仍然存在局限性，未能打破土地流轉的身份性。在土地流轉中，農村土地往往以集體性質流轉給村集體和村內部成員，這減緩了土地流轉速度。因此，應適當地打破土地流轉身份限制，合理引入民商主體。合理引入民商主體，并不代表著弱化農民的地位，相反要利用引入民商主體這一方式使農民獲得更多利益。在合理引入民商主體方面，應做到平衡農民和民商主體之間的利益，維護農民和民商主體之間的土地流轉關系，做到公平流轉。另外，引入民商主體時建議遵循如下要求：發包方將農村土地發包給該集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應向該集體經濟組織進行公示，如果成員沒有明確表示異議，則報鄉（鎮）人民政府批準。

表1 100位流出土地者的土地流出情況

土地流轉對象的相對制約化也源于團體內部分配，這就需要從農民群體的心理角度出發，對團體內部分配心態進行調整。在實際調查中，村民往往傾向于與自己認識的人進行土地流轉，導致土地流轉相對局限。而合理引入民商主體，利用土地交易的性質能在法律允許的范圍內擴大土地流轉對象。學界一直有“將市場競爭機制引入土地流轉是否會引起農民權益受損”這一爭議。本文認為，農民所擁有的只是土地的使用權，而集體所擁有的是土地的所有權，進行實際流轉時表現為土地的使用權變現，如果農民能獲得應有的報酬，那么其權益并沒有受到任何損失。利用合同條款能對流轉后的土地使用方式進行規范，這樣在一定程度上也能夠保障土地的所有權不受侵害。

3.2 發揮村委會的帶動作用和聯絡作用，化解農民心理問題和意識問題

戶主參與土地流轉的主要途徑見表2。村委會作為基層村民自治性組織，對本村村民的家庭情況和土地情況有著深入的了解，應發揮村委會的帶動作用和聯絡作用，化解農民心理問題和意識問題，削弱農民對于土地流轉的抵觸心理。村委會成員也應端正自身對于土地流轉的態度，了解土地流轉相關的法律法規、政策信息，并對本村村民進行信息滲透，幫助村民了解更多信息，從而消除他們對于土地流轉的抵觸心理。在土地流轉過程中，村委會成員應積極尋求實力雄厚的民商主體進行土地流轉協商，從而幫助想要流出土地的農民盡快將自己手中的土地流轉出去。

表2 戶主參與土地流轉的主要途徑

3.3 建立健全土地流轉網站，利用現代化手段促進土地流轉信息傳播

通過對我國現有土地流轉網站的研究發現，我國現有的土地流轉網站均屬于商業性質，以盈利為目的，并沒有政府性質的土地流轉網站。與商業性質的土地流轉網站相比，土地流轉網站性質官方化發展能賦予土地流轉網站官方性，同時能提升用戶對于該網站的信任度，進一步擴大土地流轉網站的適用范圍。在土地流轉網站管理方面，其建立權和歸屬權應屬于地方國土資源局；在信息登記方面，應以村為單位進行土地面積、土地性質等土地相關信息的統一登記；在信息交流方面，應由國土資源局建立信息終端并進行信息匯總；在網站設置方面，則應以友好網站的方式將其他網址放在網站下半頁，做到網站聯動。地方國土資源局也應設置專門的部門對土地流轉網站進行維護，確保信息正確無誤。而土地流轉網站上所進行的土地流轉交易屬于網絡交易，應視為一般的網絡交易進行規范，而不需要額外的法律法規約束。

3.4 重視農民的意見反饋，不斷完善土地流轉程序

農民作為土地流轉的參與者和受益人，對現有的土地流轉政策和土地流轉過程有著更為直觀的感受，他們也能發現土地流轉過程中存在的問題。因此，應重視農民的意見反饋，不斷完善土地流轉程序。村委會應積極獲取農民意見，并將這些意見以書面語言形式反饋給當地國土資源管理局。當地國土資源局應根據農民意見來不斷完善土地流轉法律法規和流轉程序，從而體現農民權益。

3.5 完善農業保障制度，解決農民后顧之憂

各地應根據當地經濟發展狀況和民生水平進一步完善農業保障制度。而完善的農村保障制度包括農村醫療合作制度、社會風險、社會救濟等，對特別貧困的農民家庭，村委會應進行上報，維護其權益，保障其正常生活。

4 結語

筆者相信從打破土地流轉身份限制，合理引入民商主體；發揮村委會的帶動作用和聯絡作用，化解農民心理問題和意識問題；建立健全土地流轉網站，利用現代化手段促進土地流轉信息傳播；重視農民意見反饋，不斷完善土地流轉程序以及完善農業保障制度，解決農民后顧之憂，能最大限度地促進鄉村治理視角下土地流轉制約問題迎刃而解，從而提升土地流轉的速度與質量，讓土地資源作為重要的發展要素和生產資料對我國經濟發展做出更為卓越的貢獻。