國外海岸帶綜合管理經驗與啟示

薛婷婷，萬 元

（1.上海海洋大學，上海201306；2.上海建橋學院，上海201319）

海岸帶地處陸地系統和海洋系統的交互界面，以其豐富的資源和多方面開發利用價值，逐漸發展成為全球經濟活躍、人口密集區域。作為區位優勢明顯，生產和經濟活動活躍的地帶，海岸帶不僅擁有漁業、農業和礦產等自然資源，自然棲息地、自然保護區等生態資源，更具有港口、航運和濱海旅游等開發價值。

二戰后，由于沿海地區人口規模的不斷擴大、城市化進程的加快，海岸帶地區的資源遭受到無度、無序的開發，為海岸帶及近岸海洋生態系統帶來了巨大的壓力。海岸帶地區出現了資源日漸枯竭、生態環境持續惡化、自然災害頻發等問題。因此，以美國為首的沿海發達國家開始探索海岸帶開發與保護的管理新模式，以期實現海岸帶的可持續發展。1992年于巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會上通過的《聯合國海洋法公約》，標志著冷戰后國際海洋新秩序的確立，進一步推動著全球海洋合作治理的開展，各沿海國家愈加重視海岸帶管理并積累了相當豐富的經驗。如美國、加拿大、日本等，都根據自己國家的政治體制和海岸帶現狀，制定了針對性的海岸帶管理法，形成了相應的管理模式，取得了不俗的成效。對于我國而言，綜合分析這些沿海國家的海岸帶管理現狀，對提升我國海岸帶治理水平至關重要。

1 國外經驗

1.1 界定海岸帶邊界

明晰海岸帶邊界是開展海岸帶綜合管理的基礎，關于海岸帶范圍界定，目前國際上沒有統一、權威的界定及標準，主流的海岸帶劃分依據包括：自然標志、行政邊界、政治邊界、任意距離、環境單元和經濟地理。

美國1972年《海岸帶管理法》定義“海岸帶地區”：彼此強烈影響并鄰近沿海州的海岸線的沿海水域（包括其內和下的陸地）和相鄰的海岸域（包括其內和下的海水），包括島嶼，過渡和潮間帶，鹽沼，濕地和海灘[1]。2012年美國海洋和大氣管理局（NOAA）為實現有效的海岸帶管理，對美國35個地處五大湖流域和沿海各州（阿拉斯加2011年退出）的海岸帶邊界進行了明確規定。規定向海一側邊界范圍：除五大湖各州向海一側的邊界是美國和加拿大的國際邊界，其余各州基本為向海3海里的領海。波多黎各、得克薩斯及佛羅里達的墨西哥灣為9英里。向陸一側邊界范圍：按照各州的具體情況主要分為五種，一是整個州屬于海岸帶，二是以沿?？h為界，三是按照自然標志，四是環境單元，五是延伸邊界[2]。

巴西《國家沿海管理計劃》（NCMP）規定向海一側以12海里的領海為界，陸域一側包括所有沿海城市，并且包括滿足以下任一條件的非沿海城市：擁有河口和潟湖；海岸線50公里內有基礎設施和對環境產生影響的人類活動的地區；受沿海城市影響和制約；靠近現代化大城市[3]。

除此之外，荷蘭向陸一側采取任意距離，向海一側為政治邊界；印度尼西亞，日本海岸帶的向海和向陸一側均采用任意距離為界[4]。澳大利亞由各州規定海岸帶范圍，向海一側均為3海里領海，向陸一側為任意距離[5]。

1.2 政治體制決定國家海岸帶綜合管理框架

海岸帶管理是一項復雜的系統工程，考慮每個國家的政治體制不同，海岸帶管理的機制也不盡相同。從當前各國的海岸帶管理機制來看，一般分為集中管理型、半集中管理型和松散管理型這三種模式。

（1）集中管理型

此模式的國家海岸帶管理體制較健全和完善，有國家層面的海岸帶管理職能機構、綜合性的海岸帶管理法律和規劃，海岸帶執法隊伍統一、職能健全[6]。

（2）半集中管理型

海岸帶管理分屬國家和地方各部門；少數國家有國家層面的海岸帶管理職能部門，但對海岸帶的管理力度較弱，主要由地方進行海岸帶管理；大多數國家沒有國家層面的海岸帶管理職能部門，主要靠協調機構來實施海岸帶管理。

（3）松散管理型

國家層面沒有統一的海岸帶管理職能機構和協調機構，海岸帶管理分散在國家某些部門和地方政府，管理力度不大；國家層面沒有綜合性的海岸帶管理法律和規劃；沒有統一的海洋執法隊伍。

表1 三大管理模式的優缺點

從各國經驗來看，若該國中央政府具有較為強大的組織和行政管理能力時會傾向于選擇集中管理制，推出一個國家性的海岸帶管理機制。

美國海岸帶管理由美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）下設的國家海洋局（NOS）直屬海岸帶管理辦公室（Office for Coastal Management）負責，主要監督實施并提供技術援助。1972年國會通過《海岸帶管理法》（CZMA）后，依據該法案美國開展了《國家海岸帶管理項目》，作為聯邦政府和沿海及五大湖州、地區之間的一種自愿伙伴關系，35個沿海及五大湖州和地區（阿拉斯加2011年退出）在遵守聯邦一致性的前提下參與該項目下的《海岸帶改善項目》《海岸帶非點源污染控制項目》《海岸帶與河口土地保護項目》。各州和地區在聯邦立法框架下遵循總體任務的同時，依據地區特點靈活設計和實施聯邦批準的地區規劃（即《州海岸帶管理項目》）。

日本則采用半集中制的海岸帶管理制度。中央政府和地方政府（都道府知事縣知事）對海岸帶地區進行混合管理。當地方政府無力管理或者中央政府認為必要的情況下，特定區域的海岸帶管理由中央政府代為主持管理。為順應世界海洋秩序的轉變，2007年日本通過了《海洋基本法》，設立了“綜合海洋政策本部”，綜合協調涉海政策規劃和部門，改善了日本無綜合管理海洋事務的協調機構局面[7]。

印度尼西亞則采取的是松散管理制。作為世界上最大的群島國家，印度尼西亞為保護17 508個島嶼和超8萬公里的海岸線，制定了No.27/2007和Law No.1/2014等法律法規，要求當地政府通過RZWPK1機制執行海岸帶管理②網址：https://www.sea-indonesia.org/what-we-do/marine-spatial-planning/o。由于印度尼西亞的地方政府更看重經濟收入，而非海岸帶地區的生態環境和可持續發展，眾多省份現行的海岸帶政策與中央海岸帶管理政策不相符[8]，因此，截至2016年，僅有5個省份完成了RZWPK，其余29個省份仍然無法推出有效實施RZWPK的機制。

1.3 綜合性的指標體系與評估是海岸帶綜合管理的重要抓手

由于海岸帶管理涉及生產、生態、生活等多方面的問題，需要多個部門之間的協作，因此必須制定綜合指標體系來評估地區海岸帶綜合治理的成效。

歐盟出于對海岸帶地區管理和評估的便利性及科學性的考慮，將成員國的海岸帶根據自然和經濟特征劃分為四個區域，并于2003年2月歐洲成立了“指標和數據”工作組（WGID），根據WG-ID擬定的指標清單，協助成員國制定海岸帶管理指標。在2003年底，WGID建議工作組成員國和候選國家采用兩套指標：進度指標和可持續發展指標——進度指標是用于衡量ICZM實施進度的指標集；可持續發展指標是一套由46項二級指標組成的27項核心指標，用于監測沿海地區的可持續發展[9]。如下表2和表3。

表2 海岸帶管理進度指標

表3 海岸帶可持續發展指標

續表3海岸帶可持續發展指標

美國國家海洋和大氣管理局按照《海岸帶管理法》的要求，定期評估州和地區的海岸帶管理項目以及國家河口研究保護區的實施情況。采用一套績效評估系統（CZMAPMS）進行監控和評估國家海岸帶管理項目，并且該系統是不斷滿足沿海地區的變化需求?？冃гu估系統設置了五個績效指標類別，并設置了國家績效目標[10]（如表4）。

表4 美國海岸帶管理法績效評估系統CZMAPMS

1.4 綜合性的海岸帶相關法律保障

截至20世紀80年代末，已有40多個國家陸續將海岸帶管理作為法律規范的對象。從立法模式上可以分為“綜合性”法律和“分散式”的專項法規[11]。

1972年美國推出《海岸帶管理法》作為典型的“綜合性”法律，經歷了四次修訂，其中闡述了海岸帶管理的四項基本政策、海岸帶范圍以及“聯邦一致性”原則；規定了海岸帶管理項目制度、補助金制度、公眾參與制度、上訴制度、許可證制度和評估審查制度[12]?！逗０稁Ч芾矸ā返某雠_，為美國沿海與五大湖各州和地區開展海岸帶綜合管理提供了法律層面和國家層面的規范和保障，也為世界沿海各國提供綜合管理海岸帶的法律框架。

韓國從1950年開始，頒布了50多部與海岸帶相關的法律，但主要是部門法。1999年韓國制定了《海岸帶管理法》，包括海岸帶綜合管理，海岸帶整治事業，海岸帶審議會和補助四項重要內容。除此之外還有很多國家出臺的是“綜合性”法律法規：1981年的斯里蘭卡制定的《海岸帶保護法令》、1986年法國政府制定的《海岸帶整治、保護及開發法》等。

日本由于政治和地理環境因素，在海岸帶管理上采用的是“分散式”的專項法律。為保護海岸帶地區免受海嘯、高潮、波浪和其他海水或地基變化帶來的災害，日本將海岸帶地區劃分為海岸帶保全區、一般公共海岸帶和其他海岸帶。其中1956年制定、1978年修訂的《海岸法》規定了管理海岸保全區和一般公共海岸采取許可證制度，明確違反海岸帶管理法的處分和賠償措施[13]。其他海岸帶區域由《港灣法》和《漁業管理法》等法規來管理[14]。同時英國和澳大利亞等國在海岸帶管理的立法上也采用的是“分散式”。

1.5 地區差異化決定因地制宜海岸帶綜合管理規劃

海岸帶地區的自然條件和經濟社會在各地區存在著巨大的差異，統一的海岸帶管理規劃不僅很難實現預期目標，還會阻礙地區經濟社會的發展及生態保護。因此，各個國家和地區紛紛推出了符合地方特點的海岸帶管理規劃。

美國35個沿海及五大湖各州和地區（阿拉斯加2011年退出）依據《海岸帶管理法》《國家海岸帶管理項目》并結合地區特點，陸續編制地區海洋帶管理規劃并向聯邦政府申請。此外，當地政府還采取了立法的方式來保障地方海岸帶管理的順利實施。比如在加利福尼亞州，《加州海岸帶法》賦予了海岸帶委員會通過法律管轄沿海地區發展的權利[15]。

根據1956年《海岸法》日本將海岸帶地區劃分為海岸帶保全區域、一般公共海岸帶區域和其他海岸帶區域，各區域采用差異化的管理模式，由各都道府知事縣的知事負責。

加拿大在瀕臨大西洋的4個省份中推出主要以社區為基礎的“大西洋海岸行動中心”（ACAP）管理模式，設立14個項目點。計劃的制定和實施依靠當地社區公眾的參與和支持，社區成員決定本社區的優先項目和發展目標，并承擔主要管理責任、提供資金和服務，加拿大環境署僅作為支持者提供基本經費[16]。

印度尼西亞政府于2008年制定并實施“藍色革命政策”，采取“藍色經濟示范區”將海岸帶地區的空間劃分為商業和投資整合示范區、小海島綜合示范區、海灣綜合管理示范區、自然保護示范區[17]。各示范區的關注重點和發展方向不同，使得個沿海及海島地區資源能夠得到個性化的發展和保護。

1.6 完善的海岸帶綜合管理人才培養機制

海岸帶綜合管理需要高層次的人才，因此沿海國家重視全國范圍的海洋大眾教育和專項教育，培養高層次、復合型人才，打造專門的海岸帶研究團隊。

2019年《國家海岸帶管理項目》的財報顯示美國政府向地方政府、大學及非政府組織撥款1 500萬美金用于促進海岸帶項目的實施，占聯邦項目資金的20%左右。美國政府高度重視公眾對海洋的認知，在受教育者和教育者兩個層面大力推進相應的人才培養機制[18]。

日本在國際海洋人才培養上重視英語語言、專業化和高學歷化，依托相關項目培養涉海人才[19]。加拿大同樣重視海洋領域的人才培養，加拿大開展的《海洋保護計劃》提供了8 100萬美元的聯邦資金用于海洋培訓計劃，為加拿大原住民和沿海社區提供海洋學習培訓的機會，促進海洋產業的就業[20]。

1.7 多領域、多層次的交流合作

海岸帶地區作為復雜的自然系統，在管理各環節需要不同的學科體系人才、利益相關者以及部門。分析各團體關注的共同目標，這些目標既可以為戰略性沿海管理提供支持，又可使各團體支持跨領域的合作[21]。

美國《海岸帶管理法》中明確提出“鼓勵公眾、州和當地政府、州間政府，其他區域機構和聯邦政府的參與和合作”，讓公眾參與許可審批和一致性審查等決策階段以及監督和評估環節。公眾在項目評估期間可以向評估者發表書面或電子郵件或直接參加公開會議。2004年美國國會提出了《21世紀海洋藍圖》，進一步夯實群眾參與基礎、擴大群眾參與比例[22]。

加拿大高度重視海洋相關領域的合作，包括國內和國際間的合作，政府部門和非政府機構間合作。加拿大漁業海洋部（DFO）是主要負責協調與海洋相關的聯邦政策及方案的總牽頭部門，其他29個聯邦部門、機構和組織通過政策，法規、規劃，服務等職責參與海洋領域的活動。因此這30個涉及海洋領域活動的聯邦部門、機構和組織間存在著長久穩定的合作和支持關系[23]。

日本將營利性的企業納入海岸帶綜合管理框架下，通過成立漁業合作社管理沿海漁業資源。2007年日本通過的《海洋基本法》強調：在海洋政策的制定和實施過程中以及海洋信息的收集獲取中完善公眾參與機制，且海洋行政機構的組建重點在于組織團體和專家介入海洋政策制定的討論[7]。

印度尼西亞復雜的沿海地理環境以及中央政府在地方海岸帶管理上的先天缺陷，使得印度尼西亞在海岸帶管理上高度依賴國際社會和非政府組織的幫助，用于改善當地海岸帶管理。例如美國印度洋海嘯預警系統項目（OTWS）的在印度尼西亞開展的海岸帶社區恢復計劃（CCR），幫助印度尼西亞沿海地區建立防范周期性災難的能力[24]。

1.8 加強衛星遙感等科學技術手段支持海岸帶管理力度

高程測繪技術對了解沿海地區的海拔高度對保護、開發、規劃和安全都很重要。美國NOAA國家大地測量中心和NOAA海岸服務中心使用光探測和測距（LIDAR）和干涉測量合成孔徑雷達（IFSAR或InSAR）技術收集高分辨率高程數據。

1.9 政府和機構提供充足的多元化的資金保障

充沛的資金保障著海岸帶綜合管理在各個環節的開展，來源的多樣性為地區沿海管理提供充足的動力。依據《海岸帶管理法》，美國聯邦政府利用補助金制度促進海岸帶相關管理規劃項目的制定和實施。其次地方政府和非政府機構也會投入資金管理海岸帶，據美國《國家海岸帶管理項目》2019年財報顯示，NOAA依據《海岸帶管理法》在34個參與的州和地區實施海岸管理項目中投資了超過7 500萬美元。州、地方政府和其他合作伙伴也提供了6 300萬美元的資金用于改善公共服務，增強沿海地區抗災能力[18]。

2 國外海岸帶綜合管理的異同比較

2.1 相似點分析

（1）觀念相似

各沿海國家都認識到海洋帶具有生態功能、社會經濟功能乃至軍事國防安全保障功能。了解由于過度和無序開發造成海岸帶生態環境惡化以及其社會經濟功能的不可持續。認識到海岸帶管理涉及多方復雜因素，急需進行綜合化管理，而不是單一的某一方面、某一部門的管理。

（2）措施相似

第一，海岸帶邊界界定。各國都按照本國發展情況和海岸帶的自然特點界定海岸帶邊界。只是不同國家劃分海岸帶邊界的依據各不相同。

第二，組織機構。各國都設置了相關的海岸管理部門，但絕大部分是國土資源部下屬的部門，沒有獨立的海岸管理的部委機構。同時考慮到海岸帶涉及了國防、交通等部門，因此大都采取了聯席會議機制，或者是協調部門來共同實行海岸帶管理。

第三，綜合管理指標體系。各國都傾向于設計一套能夠涵蓋比較系統全面的海岸帶綜合管理的指標體系，用于監督、引導和評價海岸帶綜合管理的進度和效果。

第四，法律保障。海岸帶綜合管理需要法律層面的保障，盡管有的國家由于政治體制等原因，無法出臺或執行國家層面統籌能力的綜合法規，但都對海岸帶地區進行立法的探索和實踐。

第五，系統調查與評估。海岸帶的資源和環境的信息收集是開展綜合管理的重要前提條件，因此各國都提倡對海岸帶狀況和資源進行系統調查和科學評估，以便為后續開發利用與保護確定精準策略。

第六，強調海岸帶差異化管理。各國都根據沿海地區的具體發展需求以及目前的自然屬性，差異化發展相應的海岸帶地區。

第七，關心利益相關者的需求。各國都認為海岸帶綜合管理離不開利益相關者的積極參與，開發和管理利益相關者共同關心的發展目標。

第八，開展國內外相關合作。海岸帶地區的復雜性，決定了海岸帶綜合管理需要多領域的知識和能力。因此各國通過國內外相關領域的專家學者、政府部門、行業和沿海社區等的交流和合作，實現海岸帶管理的科學性。

第九，加強海洋教育。將海洋教育滲透至基礎學科中，強化居民的海洋知識，培養專業的海洋領域人才，有利于政府的相關項目的順利開展。

第十，充足經費支持。各國在海岸帶綜合管理的機構設置、相關項目推進、科學研究探索等方面，都有關鍵專門經費支持。部分國家還有社區和利益相關者的募捐。

第十一，科學技術支撐。由于海岸帶地區的復雜性，多數國家都強調科學技術在海岸帶管理中的應用和效果。如美國的高程衛星遙感測量海岸帶情況，獲得數據信息，基于數據分析進行相關決策。

2.2 國外海岸帶管理的差異點分析

（1）組織設置和管理模式不同

由于政治體制、觀念和歷史等原因，國外海岸帶管理的組織模式不盡相同，主要表現出三種模式，即高度集中化模式、半集中化模式和松散型模式。每種模式都有其適應性和優缺點，在借鑒過程中能夠考慮其適應性并揚長避短是科學的選擇。

（2）非政府組織參與度不同

在不同的國家，非政府組織都會參與到海岸帶地區的管理中。但是由于各國在中央政府和地方政府權利分配上存在差異，導致非政府組織在整個管理的環節中扮演的角色不同。大多數非政府組織為海岸帶管理項目提供資金、技術上的支持等，少部分海岸帶相關的企業或組織會聯合政府成為管理者進行自我管理，從而達到將外部效應內部化。

（3）綜合管理的側重點各有不同

不同發展水平的國家雖然都從經濟和生態維度關心海岸帶綜合管理，但是由于各個管家發展水平不同，側重點不盡相同。發達國家更關注環境保護、生態修復，因而從科研到保護項目經費支持力度給予高度重視，而發展中國家雖然也會關心生態環境問題，但是經濟發展依然放在更重要的位置。

3 國外海岸帶綜合管理經驗對我國的啟示

（1）劃定海岸帶綜合管理邊界

對我國而言，隨著海岸帶綜合管理形勢日益緊迫，研究建立國家層面的準則化、權威化、科學化的海岸帶邊界范圍是一項緊迫的任務。由于我國沿海省市地域資源、地貌等紛繁復雜，不適宜搞一刀切，應一事一議。

（2）組織機制設計

我國自然資源部的組建，從一定程度上解決了我國海岸帶地區的分頭管制的現象，實現了海岸帶資源的統一管理。

（3）編制海岸帶綜合管理的頂層設計和規劃

我國可借鑒國外經驗，中央政府制定海岸帶綜合管理的頂層設計和規劃編制，地方政府根據實際情況和陸海統籌的原則，出臺配套的規劃和法律法規。

（4）加強海岸帶管理立法

我國應當制定全國范圍內使用的海岸帶管理法律法規，統一管理各地區的海岸帶；可根據各省或各市的特殊情況，制定適合當地的補充性海岸帶法律法規，做到精準治理海岸帶。

（5）設計海岸帶綜合管理的指標體系

由于海岸帶管理涉及并包括生產、生態、生活等多維度的問題，需要多個部門之間的協作，因此必須制定綜合指標體系來評估和評價地區海岸帶綜合治理的成效。

（6）重視海岸帶資源的調查與評估機制的建立

海岸帶綜合管理的開展需要對沿海地區資源進行系統調查和科學評估。采用高科技的技術設備收集數據和圖像，建立龐大的數據平臺。相關部門與研究機構合作建立海岸帶評估機制，每年修正指標及權重。

（7）差異化推進不同區域的海岸帶綜合管理

根據各國經驗，將海岸帶按照自然條件和發展方向劃分為不同的區域，進行分區域的管理，針對不同的地區推出適合的管理規劃。

（8）重視海岸帶綜合管理各環節的多領域合作

推動利益相關者和專家學者參與到海岸帶管理的各個環節中，為海岸帶綜合管理提供科學的政策意見和技術，提高海岸帶治理水平。其次鼓勵沿海省市與國際社會在海岸帶管理層面的交流合作，共同展開調查、分享數據與治理經驗。

（9）加強海岸帶綜合管理中的資金保障

對于我國而言，應當對海岸帶綜合治理提供相應的專項經費支持，可設立完善的海岸帶開發保護專項基金，基金來源政府投資、企業投資、保險注資等。

（10）培養海岸帶綜合管理的跨領域專業人才

將海洋知識作為基礎學科納入學科體系，從教育者和被教育者兩個角度開展海洋教育活動，擴大專業培養隊伍，針對性的培養高層次人才。