鄉村振興背景下農村宅基地功能分化機理、規律及治理對策研究
——基于資產專用性視角

林 超，陳衛華，呂 萍

鄉村振興是全世界范圍內正在逐漸被重視實施的過程[1]，在這一過程中，需要緊緊抓住“人地錢”這條主線[2]，深化集體建設用地制度改革[3]，以“一盤棋”思維聯動推進農村土地制度的各項改革[4]，農村宅基地制度亦不例外。長久以來，農村宅基地被視為農村社會的“穩定器”[5]，為農村居民提供了最基本的居住保障功能，成為農民躲避生存風險保有的最后落腳地，這是我國農村宅基地制度設計的初衷。但是伴隨農村社會結構[6]、農戶生計[7]、城鄉關系轉型[8]，越來越多的農戶開始開發、利用宅基地從事農家樂、民宿旅游乃至“小產權房”等生產經營活動，這些利用行為表明農村宅基地功能出現了分化，已經從過去單一的居住保障功能逐漸分化出多種非居住保障功能利用形式[9]。但是，農村宅基地管理依然在堅持“重居住保障功能”的管制性制度，嚴重滯后于現實需求，導致農村宅基地治理失效[10]，造成了大量農村宅基地低效使用蔓延和違法利用的問題。因此，2020年新一輪農村宅基地制度改革試點在全國104個縣(區)和3個地級市展開，旨在探索農村宅基地“三權分置”實現路徑，在保障農民宅基地資格權的基礎上，放活宅基地使用權，以適應當前宅基地功能分化現實。那么，在新時代鄉村振興戰略背景下，認識宅基地功能分化現象，利用其功能優勢，以推動鄉村振興戰略實施就顯得尤為重要?；诖?，本文嘗試從農村宅基地功能分化角度展開研究，以期為農村宅基地制度改革提供理論參考和借鑒。

一、文獻綜述

國內學界對農村宅基地功能研究主要從以下兩方面展開：其一是側重于經濟學、管理學視角下的宅基地功能研究。幾乎所有學者都承認農村宅基地主要包括居住保障功能和財產(資產)功能[11][12]。隨著城鄉經濟發展，宅基地居住保障功能不斷減弱，經濟財產功能日益增強[13]，但農村宅基地管理觀念與功能變遷并沒有一致[14]，所以，應當對農村宅基地功能進行重構[15]，在對宅基地制度改革時應當考慮不同農戶生計類型[16]和宅基地區位[17]，實施宅基地雙軌制[18]。其二是側重于地理學視角下的農村居民點功能研究。許多地理學者將農村居民點狹義理解為農村宅基地，或是認為農村居民點中占有主要部分的是農村宅基地[19]，認為不同的土地利用類型對應不同的土地利用功能，農村居民點(宅基地)包含不同土地利用類型，因此承載有多種功能[20]，主要包括生產功能、生活功能、生態功能和潛在功能[21]。有學者運用景觀生態學[22]、參與式農村評估、ArcGIS[23]等方法揭示農村居民點(宅基地)功能演變規律，認為農村居民點生產功能會逐漸弱化[24]，生活功能會不斷強化[25]，且這種變化主要受人口、經濟、農業生產和政策因素[26]以及農戶生計類型驅動[27]。

綜上，學者們已經關注到農村宅基地功能分化與轉型問題，但相關理論研究還較為薄弱，特別是經濟學視角下農村宅基地功能分化理論研究還比較少，未能從理論上解釋居住保障功能與其他非居住保障功能利用分化的內在機理[28]，所以，本文基于已有研究成果，運用資產專用性與可占用性準租概念，展開有關農村宅基地功能分化機理與規律研究，并提出農村宅基地治理政策建議。

二、農村宅基地功能分化機理

農村宅基地制度是中國特色土地管理制度的重要組成部分，最初是在城鄉二元計劃經濟管理體制下，國家以最低成本實現對農村居民低程度、廣覆蓋的居住保障而建立的制度[29]。按照契約經濟學理論，制度也是一種契約關系[30]。所以，農村宅基地制度可以被視為國家與農民之間簽訂的一份不完全契約，通過“福利分配、無限期使用、自建住房、限制流轉”的契約設計，向農戶提供居住保障服務的供給，帶有非常強的計劃經濟色彩和政治權利意識。這種制度以計劃經濟體制為背景，以城鄉二元土地制度為背書，強制性地將農村宅基地轉變為一項具有特定身份和功能的資產，帶有極強的資產專用性。

資產專用性是在不犧牲生產價值的條件下，根據資產可用于不同用途和由不同使用者利用的程度，分為場地位置專用性、實物資產專用性、人力資產專用性和特定用途資產專用性四類[31]。具體說來，農村宅基地具有人員、地理與用途專用性。人員專用性是指農村宅基地的分配資格必須為本集體經濟組織成員，非本集體經濟組織農村居民、城市居民都無法獲得宅基地分配資格，同時宅基地流轉也被限制在同一集體經濟組織成員內部。地理專用性是指農村宅基地都是在農村集體所有土地上進行分配，不能在城市范圍內劃分，其利用方式和價值與所處區位密切相關。用途專用性是指根據現行制度設計，農村宅基地只允許被用于農村居房保障，不允許其他用途，嚴禁用于商品房開發。這些資產專用性使我國農村宅基地變為一項最特殊的制度安排[32]。

根據不完全契約理論，資產專用性產生專用性準租[33]，有可能導致投機主義行為。那么，交易中若要將這種投機主義行為由可能變為現實，需要同時滿足以下幾個條件：一是專用性投資；二是專用性投資產生了可占用性準租；三是一方可利用機會主義行為掠奪投資方的這部分準租[34]。在農村宅基地制度中，國家通過人員、地理和用途的強制性法律規定，已經相當于進行了資產專用性投入，那么，農戶會衡量可占用性準租收益來采取不同的農村宅基地利用行為。當這種行為攫取了這部分準租金時，就違背了兩者之間的契約，破壞了宅基地管理秩序。下文將從理論上分析農戶宅基地利用行為，揭示宅基地功能分化機理。假定宅基地現期成本為100，且一直不變：

第一階段：若宅基地用于居住保障功能收益是1 000，宅基地的現期準租金為1 000-100=900，而宅基地用于非居住保障功能收益為500，那么，對農戶來說，居住保障功能收益大于非居住保障功能收益，最優用途為居住保障功能。農戶不具備機會主義行為條件，依然會堅持居住保障功能方式利用。

第二階段：若宅基地用于居住保障功能收益為1 200，則宅基地的現期準租金為1 200-100=1 100。同時宅基地用于非居住保障功能收益也為1 200，那么，可占用性準租為0(1 200-1 200=0)，農戶沒有強烈的意愿和動機去進行非居住保障功能利用。

第三階段：若宅基地用于非居住保障功能收益為3 000，則宅基地的現期準租金為3 000-100=2 900。而宅基地用于居住保障功能收益只有1 500，那么，這意味著農戶利用福利性質宅基地從事非居住保障功能開發利用，占有1 500(3 000-1 500=1 500)的可占用性準租。所以，只要宅基地無償福利分配存在，農戶在利用宅基地進行商業開發時，就不會支付最高租金[35]。

由上文分析結果可知，國家本意是通過福利分配宅基地，讓渡準租金，使農戶低成本獲得居住保障收益。但是，隨著外部條件的改變，農村宅基地最優用途與次優用途之間產生可占用性準租，即資源的現期收益與把該資源用于其他地方所獲得的最佳收益之間的差額[36]。當這部分租金有足夠吸引力時，農戶不再拘泥于初始的居住保障功能利用，就會以隱性流轉、違法利用等方式對國家進行“敲竹杠”行為以獲取這部分租金[37]，所以，宅基地功能分化的本質就是農戶利用宅基地資產專用性攫取可占用性準租的行為。

三、農村宅基地功能分化規律

上文分析中為了揭示農村宅基地功能分化機理，將農村宅基地租金假定為100，且一直不變(如圖1左)。但實際上，農村宅基地租金是可變的(如圖1右)。特別是改革開放后，由于城鄉經濟發展，農村土地租金變化巨大，所以，繼續運用可占用性準租概念解讀我國農村宅基地功能分化規律。

圖1 農村宅基地功能分化規律

第1類地區，如上文第一階段所描述，在0-T1區段內，農戶居住保障功能收益遠大于非居住保障功能收益，不存在可占用性準租。政府仍然提供福利性質的宅基地，農戶也依然會堅持居住保障功能方式利用。我國中西部地區許多農村就屬于此類，這類地區地理區位差、缺乏特色資源，產業主要是以農作物種植、家禽養殖等為主的初級農業生產，農戶以農為生。對農戶來說，以集體成員身份無償獲得宅基地，提供基本的遮風避雨之所，最優用途就是保障居住，除此之外，幾乎沒有其他功能，農村宅基地功能未出現明顯分化。

第2類地區就是在T1點時，可占用性準租為0，農戶住房保障與非居住保障收益基本相當，農戶在居住保障和非居住保障功能利用方面沒有明顯偏好。這些地區一般在縣城或中心鎮周邊，交通便利之處，土地租金已經有了漲幅，農戶通常會逐漸廢棄村內舊房，選擇在交通沿線建設新宅，嘗試將自住房用于小規模商業經營或是房屋租賃，但是仍無法完全擺脫農村宅基地住房保障需要。

第3類地區就是在T1至T2段內，可占用性準租不斷增大，農戶低成本獲得農村宅基地，從事非居住保障功能開發利用，以攫取這部分租金。這些村莊通常在城鄉接合部、大城市近郊、產業園區等區位較好的位置，非居住保障功能收益要遠大于住房保障收益，農村宅基地的可占用性準租不斷擴大，農戶作為理性經濟人，會通過房屋租賃、買賣、開辦農家樂、從事觀光農業、建度假公寓、經營民宿等各種投機行為，爭奪這部分專用性準租。

第4類地區，隨著土地租金成本上漲，在T2點之后，農村宅基地用于居民住房保障收益已經等于土地成本，那么實際上宅基地制度已經不存在資產專用性，成為一種通用性資產。宅基地制度設計初衷是政府以低成本土地來解決農村居民住房保障問題。但是如果當地的土地成本已經等同于甚至高于農村居民住房保障收益，政府作為理性經濟人在進行成本核算后，容易產生違約行為?，F實中，在許多大都市城區內或土地租金極高的區域，政府為了獲得高額的土地收益，嚴禁村集體進行“小產權房”開發，大規模推動城中村改造、土地征收、城鄉建設用地增減掛鉤等。因為即便給予農民高額的貨幣補償、安置回遷房或是社保，政府從宅基地獲得的土地租金收益仍然要遠遠大于農村居民住房保障收益。農戶同樣為了獲得巨大的土地收益，會不斷要求提高土地補償費甚至采取拒絕改造等抵制政府的行為，雙方的行為都已經違背了農村宅基地制度設立的初衷，宅基地不再是農戶的基本住房保障福利，而成為雙方眼中豐盈的土地財富，他們通過討價還價的市場行為，來博取更大的土地收益。

綜上，隨著時間推移，我國農村宅基地功能呈現出由單一居住保障功能向多種非居住保障功能分化的發展趨勢，并且這種分化規律與當地的客觀實際密切相關。這些規律不僅是宏觀趨勢走向，同樣也能夠解釋局部區域，比如城區內、近郊區、遠郊區，不同宅基地功能分化的規律。鑒于中國地域廣大，區域發展差異明顯，實際中兩種功能的分化不可能存在明確的臨界點，在大部分地區和一定歷史時期內，農村宅基地居住保障功能與非居住保障功能仍處于相互并存的狀態。

四、資產專用性與農村宅基地治理

根據不完全契約理論，資產專用性使契約履約過程中產生機會主義行為動機，需要選擇最優的治理結構，以降低交易費用。治理結構分為層級治理、混合治理和市場治理，形成一條治理“光譜”[38]。隨著資產專用性程度的增加，可占用性準租越多，機會主義行為就越嚴重，最終交易者更傾向于層級內部治理，如果資產專用性程度減少，可占用性準租越少，市場治理則更加適合[39][40]。根據上文研究，農村宅基地制度產生可占用性準租，農戶根據租金大小采取不同程度的機會主義行為，表現為不同程度的功能分化，所以，需要選擇合適的農村宅基地治理結構，以保障契約安排效率。

(一)居住保障功能為主階段：內部層級治理

從0至T1階段，農村宅基地用于居住保障是最優用途，資產專用性程度較高，更加適合層級治理，運用內部計劃管理手段來減少投機行為。這種治理模式仍然適合中西部偏遠、貧困地區，政府通過傳統的“一戶一宅”福利分配手段，降低農戶生活成本，保障農村居民基本住房權益。但是，由于治理單位與產權單位不對位等原因，造成傳統宅基地治理機制績效低下[41]，突出表現為農戶超標準占用，“一戶多宅”、宅基地閑置等侵占準租金現象。

(二)居住保障與非居住保障功能兼具階段：混合治理

從T1至T2，可占用性準租介于中間，農村宅基地既可以保持農村宅基地居住保障功能，又可以進行商業開發，宅基地利用行為完全依賴于周邊環境和自身需求等復雜外部因素，更加適合混合治理。實踐中，這種混合治理結構已經開始探索，許多村莊成立了由新鄉賢、有威望村民組成的村民理事會，作為第三方主體彌補政府與市場機制的不足。通過理事會發揮村民自治的利益激勵、社會嵌入、政策支持機制，在農村宅基地治理中取得了不錯效果[42]。我國多數村莊集體經濟空虛，村民自治組織缺乏，治理能力薄弱，所以，農村宅基地商業經營開發利用缺少規范和管理，商業開發收益被農戶個人獲得，但是，利用行為所導致的物價上漲、交通擁擠、環境污染、社會治安惡化等負面效應卻由村莊承擔[43]，嚴重損害了集體公共利益，使得村民對宅基地管理更加不滿。

(三)非居住保障功能為主階段：市場治理

從T2開始，可占用性準租降至最低，農村宅基地已經不再是提供給農村居民住房保障的專用資產，而是變為一項通用土地資產，只有運用市場治理手段，才能降低制度交易成本，提高土地利用效率，但是現行的宅基地層級治理模式與之完全不相匹配，仍然堅持農村宅基地只允許在同一集體組織成員內部流轉、限制農村宅基地商業開發利用等非市場化管理措施，導致農村宅基地治理失效，突出表現為城中村、“小產權房”開發、宅基地隱形流轉等現象。

由于不同地區村莊的農村宅基地功能分化程度不同，應當選擇合適的宅基地治理模式。對于貧困、偏遠地區村莊仍應堅持層級內部治理模式，堅持福利分配，提供農村居民住房保障。對占我國絕大多數的普通村莊，應當通過建立完善村莊自治體系，發揮村集體自治優勢，規范管理農村宅基地利用行為，平衡居住保障與非居住保障開發利用。對少數發達地區、大城市周邊或地租較高地區，農村宅基地應當完全采用市場化管理手段，才能根治宅基地利用亂象。

五、鄉村振興背景下農村宅基地制度改革建議

基于上文分析，本文提出“一體兩翼”的農村宅基地制度改革思路，即以降低宅基地資產專用性為核心，以農村居住用地制度和宅基地治理體系建設為兩翼，輔助宅基地制度改革，共同解決農村宅基地管理難題，助推鄉村振興戰略實施。

圖2 農村宅基地制度改革思路

(一)縮小可占用性準租空間，逐步取消農村宅基地無償分配取得制度

在鄉村振興過程中要解決大面積的農村宅基地違法、違規利用問題，要從根源上削弱農村宅基地資產專用性，逐步取消農村宅基地無償分配制度，使得可占用性準租產生的空間被壓縮，減少農戶投機行為動機。在宅基地取得階段，總結“三塊地”改革試點經驗，在諸如浙江義烏、福建晉江等東南沿海經濟發達地區推廣農村宅基地“競價擇位”等有償取得方式，鼓勵農村閑置宅基地與農房內部流轉，提高宅基地取得成本。但在諸如江西余江、山西澤州等中西部欠發達、貧困地區，應當充分考慮當地農戶生計水平和土地資源稟賦，適度保留無償分配。人地矛盾不突出地區，應當嚴格規劃管控和面積審批，繼續實施“一戶一宅”的無償分配形式，保障農村居民宅基地資格權益。人地矛盾比較緊張的地區，若無法實現“一戶一宅”，則應探索其他途徑保障農村居民“一戶一房”，或是以有償內部流轉方式滿足居住權利。在保有階段，面向所有農戶實施農村宅基地有償使用制度，對貧困戶、五保戶等困難家庭可以列入免除范圍或予以象征性收取。同時，對居住部分和非居住部分分別實施階梯式收費標準。非居住部分起征額要高于居住保障部分。對“一戶多宅”情況要積極實施宅基地退出制度和土地整治，減少侵占準租金行為，營造更加公平的宅基地分配使用環境。

(二)破除用途專用性，允許農村宅基地有償非居住保障開發利用

根據功能分化理論分析，農戶就是利用宅基地的資產專用性，以無償或低價方式攫取非居住保障功能與居住保障功能之間的可占用性準租。所以，要實施鄉村振興戰略，應當降低農村宅基地用途專用性，明確允許農村宅基地可以進行其他非居住保障功能開發利用，建立農村宅基地有償開發利用制度。首先，在權利層面，允許農村宅基地非居住保障功能開發與利用。結合農村閑置宅基地及農房盤活利用，賦予外部主體宅基地使用權，允許其利用宅基地進行居住、商業、辦公等，并可以進行抵押、轉讓等。如果是農戶自己開發利用，應該向集體繳納管理費，有償購買村莊提供的水、電、道路、環保等公共基礎設施與公共服務。其次，在管理層面，參照湄潭試點經驗，對農村宅基地居住部分和開發經營部分實施分割登記，既保護了農村居民的住房保障權益，又方便了農村宅基地的后期管理。農戶可以將開發經營部分用于抵押貸款。最后，要科學編制村莊規劃，對宅基地面積、房屋建筑高度、村莊道路、供電、供水等公共基礎設施比例等做出詳細規定，為宅基地合理開發與利用提供可操作性規范。

(三)構建農村居住用地制度，保障農村居民多元化住房權益

削弱農村宅基地資產專用性不代表完全放棄其居住保障功能，在鄉村振興戰略實施過程中，仍然需要切實保障并提高農村居民的住房權益。不僅要使農村居民“住有所居”，而且要改善農村人居環境，提高居住品質[44]。調研中發現，許多農村居民已經不滿足普通農房的住有所居，而是希望可以享受到像城鎮商品房一樣的住房品質和公共服務，所以，許多村民，特別是中青年村民選擇在集鎮、縣城購買商品房。其次，除了保障原住農村居民的住房，鄉村振興中“新鄉賢”、返鄉創業人才甚至城里人的住房需求也應該得到滿足?？梢?，傳統的農村宅基地制度已不能適應鄉村振興戰略的新要求。所以，有必要剝離宅基地福利屬性，構建與城市對等的農村居住用地制度，才能保證鄉村振興原住村民與新村民的住房權利。對應城市居住用地體系，農村居住用地也應包括保障房用地、政策房用地和商品房用地[45]，分別滿足不同群體的住房需求。實踐中，澤州、長垣、北流已經開始探索，在本輪“三塊地”改革試點中，上述地區在集鎮、縣城周邊等區域開展農村集體居住用地上的商品房開發，此舉不僅滿足了大量農村居民的改善性住房需求[46]，而且也為未來城鄉住房融合打下了基礎[47]。

(四)完善農村宅基地治理體系，保障農村宅基地制度改革平穩進行

鄉村振興的重點在占我國絕大多數的、可占用性準租介于中間的普通村莊，所以本文重點討論這些地區村莊的農村宅基地治理。首先，村莊自治是最適合的農村宅基地治理單位。如果完全依賴基層政府管理，則無法兼顧到每個村莊發展的異質性，“一刀切”式的行政治理手段無法與村莊內部社會關系發生“化學融合”，不能真正了解底層農民的需求[48]。如果完全依靠市場治理，則會造成村莊內部割裂，破壞村莊非正式規則，使得村莊運行成本升高。所以，應當建立和完善村民自治組織，發揮自發性、組織性、協調性作用，提高農村宅基地治理水平。其次，要吸納新鄉賢、有威望村民、優秀黨員、返鄉大學生等多元化人士進入村民理事會等自治組織。充分發揮他們的資金、技術、智力優勢，與廣大村民廣泛交流，制訂符合本村的宅基地利用與管理方案。最后，要堅持農村宅基地治理服務于本村的原則。無論是為農村居民提供住房保障，還是開發利用宅基地，其最終落腳點是要提高本村村民生活質量，實現本村鄉村振興。所以，要將農村宅基地制度的準租金更多地保留在集體內部，無論是農村宅基地有償使用費還是農村宅基地整治出的建設用地指標收益，都要用于發展村集體產業，抑或用于改善村莊人居環境，提高村民居住品質。

結論

農村宅基地制度是保障農民基本居住條件的基石，是維護鄉村社會穩定的重要支撐。但是面對城鄉社會經濟發展條件的不斷變化，農民對宅基地的非居住保障功能利用已經成為現實并將持續擴大，現行農村宅基地如何改革才能適應這一趨勢成為關注的焦點。本文嘗試運用資產專用性與可占用性準租理論，以農村宅基地功能分化為切入點進行回答，得到以下幾點結論：(1)農村宅基地功能由單一居住保障功能出現租賃、辦公、商業等非居住保障功能分化本質是農戶攫取宅基地制度可占用性準租的機會主義行為。(2)農村宅基地治理失效的原因在于傳統的宅基地層級治理模式無法適應當前差異化的功能分化趨勢。(3)削弱農村宅基地資產專用性，構建農村居住用地，完善農村宅基地治理體系，可以有效提高農村宅基地管理水平，推動鄉村振興戰略實施。