農村互助養老的發展困境及對策

馬鳳輝 宋美美

（河北科技大學文法學院社會工作系 河北 石家莊 050000）

“十四五”時期是應對人口老齡化的重要窗口期?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，要大力發展普惠型養老服務，積極發展農村互助養老院等互助性養老[1]。習近平總書記的講話和各級政府的文件資料也不斷為老齡工作做出重要指示，解決當前我國老齡化問題，對于國家社會發展進步，提升百姓幸福感都具有重要作用。近幾年來，互助養老在農村地區廣泛試點和推行，在老齡化背景下，互助養老一定程度上能有效化解城鄉“老齡化倒置”帶來的養老困局。本文通過推進農村互助養老的社會調查，發現困境并探索優化對策，對完善社會養老體系具有一定的現實意義。

1 農村互助養老發展現狀

隨著我國農村空巢化和人口老齡化進程的加快，家庭養老功能的弱化和社會養老服務的匱乏使得農村養老面臨著巨大壓力?；ブB老，是以社區或村莊為單位，通過實施“集體建院、集中居住、自我管理、互助服務”來實現老年群體自助和互助的一種養老模式[2]。自第一家互助養老院作出示范，全國多地農村開始借鑒效仿并創新，呈現出積極的推廣趨勢。2021年6月，調研團隊通過對河北省邯鄲市肥鄉區X村、Y村、Z村及石家莊市鹿泉區W村的調研，發現河北農村地區互助養老院覆蓋范圍很廣。這些互助養老院多由廢棄校舍改造而成，由村級主辦，村干部任命或兼任管理者；服務人員主要為低齡老人和志愿者；資金來源以財政撥款和集體收入為主，社會力量支持為輔?？傮w來說，互助養老院的籌備和運行得到較好發展。但對比之下，調研團隊也發現農村互助養老在發展速度、建設質量、運行成熟度上存在不均衡狀態，可持續發展動力不足。目前，農村養老仍是一個復雜的綜合性問題，互助養老作為一種新型養老模式，發展尚未成熟，現實運行中存在的一些困境和挑戰亟待關注[3]。

2 農村互助養老面臨的困境

2.1 法律制度不健全，權責分配不明確。目前我國關于互助養老權責分配的法律法規不太完善。一是互助養老在我國養老體系中的合法地位和作用沒有得到承認，社會關注度和認可度不高。二是政府在互助養老中的作用地位不明確。農村互助養老的開展涉及到民政局、村集體、衛生所和社會組織等，政府在協調各方和資源調配上沒有明確的規定引導。三是對于參與主體的合法權益保障，相關法律法規不健全，缺少明確的服務標準和操作規范等說明內容，在保證服務的安全性和處理責任糾紛上存在漏洞。四是監督責任不到位，對于開展互助性養老的發展計劃、資金使用等方面沒有明確的監督管理體系。在管理主體的任用上缺乏準入標準，在職責履行力的評估管理上存在放任現象。多數農村互助養老院以村干部帶頭建設，并作為主要責任人，這種責任模式一定程度上依賴于個人的道德自覺與魅力，管理質量難以保證。

2.2 資金來源不足，可持續發展受限。農村互助養老院的大部分資金來源于財政撥款和集體經濟。在財政資金方面，嚴格復雜的審批程序，使得項目資金申請周期長，給養老院的發展帶來阻力。一些村子為完成指標而掛牌互助養老院，但經濟條件有限，基礎設施不達標，無法申請到后續的建設資金。另外，參與互助養老的還只局限在本村有迫切需要的老人，村內的覆蓋率尚不足，村與村之間的聯動不足。在社會資金方面，社會力量對農村養老問題關注度不高，支持不足，注資主體受市場變動影響可能存在不穩定性，從而導致資金鏈斷裂。在集體經濟方面，區位條件具有優勢的村子可以獲得率先發展的機會，而偏遠地區的村子鏈接外部資源困難，支撐養老服務的集體經濟有限?？偟膩碚f，資金不足直接制約著互助養老的可持續發展。

2.3 認識缺位，互助性不足。第一，傳統的家庭養老仍是農村最易于接受的養老方式，而老人入住互助養老院容易被視為家庭養老責任的缺失。受傳統觀念的影響，許多老人和子女不愿意接受家庭養老以外的養老方式。第二，農村居民接受新生事物的能力較弱，短時間內對互助養老認識不充分。訪談調查中發現，多數村民會將集中居住形式下的互助養老等同于一般的機構養老，缺乏參與興趣。第三，“一家一戶，包產到戶”的個體化生產方式使農民在生活方式上個人觀念較重，在互助養老的實際參與中，老人們保留著獨立的生活習慣，合作互助意識較低，導致了互助性不足的問題。第四，低齡老人由服務提供者向服務享受者轉變的過程漫長，在服務過程中會產生勞動不能及時變現的倦怠心理，甚至出現中途退出而導致互助鏈斷裂的現象。此外，傳統的“安土重遷”等地緣觀念使老年人不愿離開自己生活的區域，婦女、低齡老人等人力資源不愿實現跨區域聯動，阻礙著互助范圍的擴大。

2.4 團隊專業化水平低，多方協調不到位。農村地區對專業人才的引進能力弱，互助院由村干部主管，在提供專業服務、鏈接資源、協調溝通等工作上無法保障質量和效率，使得互助院在運行過程中存在著多方協調不到位的問題。在服務團隊方面，隊伍單一且不穩定。調研發現，當地的婦女和其他人員參與度較低，主要依靠外部志愿者，但外部志愿者主要提供短期服務，且志愿者招募過程復雜，人員不穩定。在組織管理方面，各地農村互助養老院呈自發性發展勢頭，缺乏地方機構的統一管理，秩序混亂、水平參差不齊。在機構對接方面，互助養老院的建設和發展需要當地民政局、財政局、村委會、衛生所和社工機構等各方相互協調和配合，而一些地區由于多個機構工作對接不到位，導致互助養老院職責混亂，使養老服務工作不能高效完成。在服務提供方面，現有的互助養老服務形式較為單一，養老院只關注老人的基礎需求，而心理需求、社會需求等得不到滿足，同時，老年人力資源開發不夠，其作用發揮受限。

3 農村互助養老的發展對策

3.1 加強法律制度建設，落實權責分配。第一，政府要在法律法規文件中確立農村互助養老在國家社會保障體系中的合法地位，明確互助養老在農村養老事業中的定位和性質[4]。同時，鼓勵社會調查，以便于因地制宜，精準施策，制定明確具體的制度文件。第二，明晰各相關方的職責和權力，如：政府進行政策支持，群策群力，鼓勵社會力量積極參與到互助養老服務中。在互助養老院的運作上，民政局發揮好統籌全局的作用，財政局做好資金保障，村集體積極配合，老年協會發揮好組織動員作用等。第三，互助養老院對服務內容、收費方式、責任承擔等運作細則進行制定，做好風險評估工作，建立健全風險防控機制，制定責任糾紛、事故處理、安全責任等制度，并和老人及子女簽訂合法協議，以便在出現事故時通過法律程序解決問題。第四，建立健全監督管理制度，對各項工作開展定期評估，積極構建“政府主導、機構自治、行業自律、社會監督”的養老服務監管體系。

3.2 多模式融合發展，建立資金籌措機制。穩定多元的資金來源是農村互助養老可持續發展的重要保障。農村互助養老需要拓寬資金渠道，建立多元化的資金投入機制。首先，加大各級政府的財政投入，除了增加農村村民的養老金外，還要調整政府資金調撥的“一攬子”籠統式做法，單獨調撥互助養老資金，為農村互助養老院的建設和運營提供專項經費補貼。其次，各地要因地制宜，通過租地、承包政府項目等方式發展集體經濟，提高養老事業發展的內生經濟實力。再次，通過必要的財政和稅收手段加以引導和支持，發揮社會組織、企業、慈善組織、基金會等社會力量在農村養老服務中的作用，激發他們在物質和行動上參與農村互助養老事業的熱情。最后，調動參與農村互助養老的老年人的創造積極性，例如通過種菜、加工手工藝品等力所能及的勞動來獲得經營性收入，以減輕農村互助養老的資金壓力。

3.3 加強宣傳教育，提高互助意識。認識上去了，把養老作為一種責任，即使條件不足，也能創造條件做好養老工作；認識上不去，即使有條件，也可能不會把養老工作放在心上[5]。因此，要著力做好新時期養老文化的宣傳和普及工作，從思想上改變傳統的孝文化觀念和地緣觀念。同時，用大眾喜聞樂見的方式加強互助養老的宣傳工作，將互助養老置于村莊環境與氛圍中，提高村民對互助養老的認識和理解。具體來講，可以在區域內評選“養老文化模范村”，并借助網絡和媒體積極宣傳，帶動整個地區營造良好的養老文化風氣；村集體內，借鑒學習肥鄉前屯村，布置養老文化墻，引導小學生參與養老實踐，將互助養老院建在體現村俗文化的建筑設施附近，以提高整個村子對養老文化的尊崇。此外，發展體現時代性的養老文化，宣傳“互助”理念，講解“時間銀行”、“勞務儲蓄”等互助養老模式，提升老人的互助意愿。

3.4 引進專業人才，鏈接各方資源。首先，適當提高薪酬待遇，改善工作環境，吸引內外部專業人才和精英參與到基層服務工作中。尤其要發揮社會工作者鏈接資源、溝通協調的作用，促進養老院開展跨村落的交流聯合，由個別化的競速發展轉向區域的合作式發展；推動農村醫養結合型服務人才培訓，打造專業化的醫療衛生服務隊伍來保障老年群體的健康。第二，招募外部志愿者的同時，建立內生性社區社會組織。引導村內的老年協會或文娛組織進行自我管理，在參與活動的過程中使組織由“自益型”到“互益型”再到“公益型”過渡，最后轉變成互助養老院內的長效志愿服務團隊，并通過“時間儲蓄”和“勞務儲蓄”等形式，記錄志愿服務時間。與此同時，孵化老年人自治組織，如組織互助老人群體以適老型農業、手工業為突破口，創造經濟價值，將他們作為鄉村優良民風、民德、民俗的傳播媒介，發揮文化價值。第三，豐富服務內容，發揮老人群體的剩余價值。增加文化娛樂內容，適度推進“精神助老”，關注老人心理健康，因地制宜，創設條件與中小學、文化站等合作，開展多樣化的互動活動。

綜上所述，互助養老作為一種新型養老服務模式，在全國范圍內得到了廣泛傳播。面對老齡化嚴重、家庭小型化和空巢化現象，農村互助養老在一定程度緩解了社會和子女的養老壓力，而面對農村互助養老中出現的問題，應及時解決完善，才能在不斷發展中謀求新生。