理論、歷史與實踐：政治監督的三重邏輯

常瑞

摘? 要：從理論看，政治監督是與特定政治制度相適應并為其服務的制度安排，遵循權力制約監督的內在生成邏輯，推動掌握和行使權力的權力機構及其成員聚焦黨的政治屬性、政治使命、政治目標、政治追求，著力發現并糾正政治方面的突出問題，確保黨的政治綱領、政治路線、政治目標的貫徹執行和有效推進。從歷史看，政治監督古已有之，中國古代通過監察官員執行法令、忠誠履職，達到去疴除弊、整肅綱紀、彰善癉惡、穩定朝政的目標;西方社會通過分權和制衡來遏制權力濫用、維護公民權利、保證政體穩定;社會主義國家的無產階級政黨通過加強政治建設，完善黨內監督，保證人民當家作主，實現黨和國家長治久安。從實踐看，近年來的實踐探索成效初顯，但是在政治監督的認識、定位、方法及人員隊伍能力素質方面存在薄弱環節，還需持續探索政治監督的有效路徑。

關鍵詞：政治監督;政黨治理;理論邏輯;歷史邏輯;實踐邏輯

中圖分類號：D262.6???????????????? 文獻標識碼：A??????????????? 文章編號：1674-9170（2021）05-0021-12

政治監督是新時代推進以政治建設為統領的黨的建設面臨的一個重大課題。近年來，學術界對政治監督的研究多集中于政治權力的制約和監督方面，側重權力結構和運行機制的構建;實踐領域對政治監督的探索多集中于監督工作層面，側重于監督力量的統籌及政治問題的發現、處置等?？傮w看來，學術界對政治監督的理論探討尚未形成較為一致或權威的概念性認識，實踐部門對政治監督的探索偏重業務與技術問題，加之黨中央尚未有明確的權威性闡釋，因而對政治監督有必要進行全面、立體的梳理和闡釋，進而形成整體性的認識和判斷。

一、理論邏輯：政黨治理與權力制約監督機制

從理論邏輯看問題，就是要講清楚政治監督是一個什么概念，它遵循什么理論，要達到什么樣的目標。這是認識政治監督的基本前提。政治監督，首在政治，本質是從政治上看問題、察責任、嚴法紀，保證國家政令暢通、令行禁止。若為其畫像，政治是靈魂，然后以監督的形式表現出來，進而發揮應有的功能作用，由此構成政治監督的整體形象。

（一）政治監督的認識視野

近代以來的政治發展表明，“政黨政治是現代政治的基本形式，政治屬性是政黨第一位的屬性”[1]。這里蘊含了現代國家治理的內在邏輯：國家治理的前提在于政黨治理，國家治理必須依靠政黨的領導，以政黨治理引領國家治理，以政治監督凝聚政黨治理的強大力量，協同推動國家治理體系和治理能力現代化。

1.政黨治理及其利益、權力與秩序的功能邏輯。一般而言，政黨治理意味著“政黨運用意識形態、制度體制、政策和組織資源，通過協商、合作、互助等方式實施對黨內事務的管理，使政黨內部各主體間形成政黨認同，并自覺服務于政黨的執政目標和執政行為的互動”[2]。在治理話語體系下，政黨治理“可理解為探索政黨政治的治理與善治，使政黨更好地獲得或維持執政地位并取得良好的執政績效”[3]。因此，政黨治理的核心問題在于執政黨治理的現代化變革，即如何在堅定政治立場、政治原則、政治方向、政治道路的基礎上，在新的歷史條件下，更好地回應“該做什么、不該做什么”的問題，以更好地落實政黨綱領、執行政治路線、實現政治目標。政黨在現代政治中具有利益表達與聚合、權力產生與運行及秩序維護與發展的重要功能，任何一個政黨都立足自身代表的特定階級和社會集團的利益，明確我是誰、為了誰、依靠誰，能否整合好各方利益則關系到一個政黨的階級基礎和社會基礎的堅實度;解決了利益代表問題后才有獲得政權的機會，實現執政目的，能否用好權力則關系其長期執政問題。同時，執政黨還肩負維持和發展良好政治秩序的重任，能否維持以穩定和發展為核心的政治秩序則關系其政治目標的實現程度。由利益、權力和秩序之間的結構性關系構成了政黨治理的基本邏輯，也就回答了執政黨“該做什么、不該做什么”的問題。

2.政黨治理及其政治綱領、政治路線、政治目標的目標邏輯。一個政黨能否不斷發展壯大，能否得到人民的廣泛支持，能否實現長期執政，關鍵看它是否有科學辦法，確保其政治屬性能夠持續保持先進性，其政治綱領、政治路線、政治目標能夠得到不折不扣的貫徹落實。政黨治理基于利益、權力和秩序而落實政治綱領、追求政治目標，這是政黨的生命線。但是，“從政黨自身來看，長期執政容易導致其思想理論、體制機制的固化和僵化，滋生各種官僚主義、形式主義和消極腐敗現象”[4]。隨著社會變革的深化演進，利益訴求逐漸多樣化多元化，社會分化不斷加劇，也深刻影響著政黨組織結構和支持基礎。如何確保政黨的生命線，保證全體黨員按照黨的綱領和奮斗目標來行動，是不同時期、不同條件下執政黨治理必須解決好的重大政治問題。這就要求執政黨根據歷史階段和形勢任務的變化，以相應的權威手段作支撐，依托黨內法規制度與國家法律法規對政治權力運行進行監督與規制，督促執政黨“該做什么必須做、不該做什么不得做”，形成一種服務政黨綱領、執行政黨路線、追求政黨目標的治理結構，尤其是在對待自身錯誤時能夠保持刀刃向內的自我革命精神，為實現治國理政集成性效果提供最大程度的保證，進而推動自身建設并長期執政。同時，更好地促進利益功能、權力功能和秩序功能相互協調，讓執政黨始終保持利益代表的“初心”，規范權力運行，維護政治秩序，推動政治發展，為全社會提供相對穩定、有序和可預期的發展狀態。

認識和把握政治監督應將其置于政黨治理特別是執政黨治理的認識視野之下，執政黨治理需要借助政治監督實現政治目標，執政黨治理讓政治監督獲得政治舞臺，二者結合既充分彰顯政治第一屬性，也契合政黨政治發展的時代趨勢。

（二）政治監督的運作理路

政治監督，著力在“監督”，只有形成科學有效的監督機制，政治監督才得以生成。監督是應對權力濫用、腐敗滋生而生，目的是解決權力運行不規范、權力體系缺乏有效制約等問題。誠然，制約監督并非是使人成為天使的神奇法術，它只是提供一種制度安排，使掌權者有充分的權力去增進公益，否則便會被法網束縛。在現實條件下，無論政治監督模式如何發展，都可以歸結為權力運行制約和監督的基本模式。

1.權力監督制約理論決定政治監督的生成邏輯。人類政治文明發展歷程表明，政治的基本問題始終是政治權力的構成及運行機制問題?！皺嗔χ萍s監督作為一條重要的政治規律，是古往今來政治思想家持續探究的重大問題?！盵5]亞里士多德最早提出國家政體應分為議事職能、行政職能和審判職能的觀點。[6]波利比阿繼而設計出混合政體，提出羅馬共和國就是執政官、元老院、人民大會三者權力相互配合與制約監督的政體。國家這三種機關相互牽制以達到平衡，可以有效預防某一種權力無限擴張，從而避免政治上的蛻變與衰敗。[7]近代權力制約監督理論至今已有300多年歷史，從洛克的立法權與行政權分立以制約監督政府權力，到孟德斯鳩的立法權、行政權和司法權既相互獨立又相互牽制，再到杰斐遜等人創造的在各級聯邦政府實施三權分立的同時，又實行聯邦與各州之間的縱向分權，經歷了從兩權分立到三權制衡再到雙重分權等階段，推動權力制約監督理論日趨完備。近代以來西方民主憲政的演進表明，當今世界能夠為大多數國家所采用，并經過時間和實踐的檢驗，成為一種相對成熟的政治理論和實踐模式，當屬以權力制約權力的模式。[8]馬克思主義向來重視加強對權力的制約和監督，對于無產階級國家政權及其公職人員來說，只有接受人民的監督，才能保持自己的性質，完成自己的使命，最終實現自己的奮斗目標。列寧設計了高度統一又相互制約的黨內監督體制和國家監督體制。中國共產黨建立社會主義新中國后，較早意識到發展黨內民主和人民民主、加強黨內監督和人民監督的重要性。改革開放以來，我們黨一直關注創新政治體制、加強制約監督問題，在黨的十五大、十六大報告中分別提出要“完善監督制度，建立健全依法行使權力的制約機制”;要“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”;要“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央總結先前經驗，突出黨的政治建設這一統領和根本，把制約監督權力作為永葆黨的肌體健康的重要保障，構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，走出了一條具有中國特色的監督道路。黨的十九屆四中全會《決定》要求強化權力運行制約監督，完善權力配置和運行制約機制，明確在黨的集中統一領導下，堅持決策權、執行權、監督權既合理分工又協調制約，形成科學的權力結構和運行機制，彰顯了對權力運行規律認識的深化，做出了對權力制約監督的長期戰略部署。放眼古今中外權力制約監督理論的演進，站在不同歷史時期的政治大局中，政治監督的生成都源于不同權力配置這個邏輯起點，著眼特定的權力結構這個總體框架，在探索構建相互制約、相互監督的運行機制中，著力維護政治穩定、推動政治發展。

2.權力制約監督的本質要求規范政治監督的基本原則。任何權力都應受到制約監督并不意味著都能受到制約監督，建立有效的制約監督機制才能實現這一目標，這是由其內在的本質要求決定的，它也是實現政治監督應堅持的基本原則。一是制約監督主體保持獨立性。確保其超脫的利益和超脫的地位，僅向賦予其制約監督權的組織負責，獨立行使職權，包括機構設置、工作人員、辦公條件、權力實施的獨立性等，如果監督主體的生存空間置于監督對象控制之下，就會淪落為權力的附庸。二是制約監督對象保持公開性。權力濫用之所以猖獗，很大程度上利用了“信息不對稱”，解決這個問題就要信息公開，使公開成為決定用權者政治命運的前奏，包括黨務政務公開、決策公開等，既防止以權謀私，又便于社會監督，“讓輿論的陽光驅散權力恣意妄為的陰霾”[9]。三是制約監督關系保持對等性。權力一定程度的集中并不可怕，可怕的是在集中的同時制約監督關系失衡。因此，賦予用權者一定的權力，也需賦予制約監督者相應強度的權力。四是監督制約手段保持強制性。權力作為一種強制力量，制約監督就不能離開同樣的強制。強制力量可以備而不用，但決然不能沒有。一個普通黨員或者普通公民，既沒有直接的黨紀執行權，又沒有直接的國法執行權，但他們的檢舉舉報卻可以使一個身居高位的以權謀私者聞風喪膽，然而若沒有制約監督的強制力量作依托，還會對以權謀私者產生多大的震撼呢？在實際生活中，要使政治監督取得實效，就必須符合權力制約監督的這些本質要求，這也是任何監督模式應遵循的普遍性要求。

3.權力制約監督的結構特點決定政治監督的模式選擇。權力制約監督結構指政治權力體系中各權力主體之間相互聯結、相互作用形成的一種約束關系。在我國國家體制中，通常包括國家機構、政黨組織、社會團體等，國家機構有立法機關、行政機關、司法機關，政黨組織有黨委、紀委、黨群機構等。在這些機構、組織和團體之間，既存在著領導與被領導、管理與被管理的關系，又存在制約與被制約、監督與被監督的關系。如：黨和國家機關之間是一種橫向制約監督關系，黨通過政治領導實現對國家機關的監督，國家機關接受黨的領導并在處理各項具體事務中獨立負責地開展工作，也有權向黨組織提出合理化意見和建議。再如：中央和地方之間是縱向制約監督的關系，發揮好兩個積極性是根本原則，中央在保證地方因地制宜獨立自主地解決地區性問題的基礎上，監督其貫徹執行黨的基本路線、基本方針和基本方略等情況，確保中央對地方實施行之有效的調控。地方與基層之間也是縱向制約監督的關系，地方按照政策法規為基層服務，并進行執行政策、遵守法規、完成任務等方面的監督，同時基層緊靠人民群眾，從實際出發也對地方進行制約監督。除此之外，還有內部與外部制約監督結構、直接與間接制約監督結構等，它們在空間上并存、功能上互補，形成多樣化的權力制約監督結構體系。政治監督無外乎這些結構模式，目的就是對照黨內法規及國家法律制度，或者通過加強思想政治教育等方式，督促用權者踐行職責使命、遵守黨紀國法，確保依法用權、秉公用權、廉潔用權。

（三）政治監督的功能界定

政治監督生長于政黨治理的土壤，遵循權力制約監督理論而生成運行機制，其如同機車上的制動器，致力于對權力正常運行的維護和保障、對權力偏離正軌的防范和矯正、對政黨政治發展的維護和支撐。因此，它不是對權力的削弱或抵消，而是對權力的補充與完善，這正是政治監督的基本功能，其根本在于保障執政黨各項決策部署、政策措施貫徹落實，保障執政黨政治綱領、政治路線和政治目標的有效實現。

1.導向功能。引導權力按照執政黨的綱領、路線、目標運行。政黨的第一屬性是政治屬性、第一功能是政治功能，政治監督就是要形成鮮明政治導向，督促用權者從講政治的高度去謀劃推動工作，強化政黨的政治屬性和政治功能，防止出現淡化政黨根本屬性和基本功能的問題。如：一段時間以來，我們黨一些組織和黨員干部出現了以物質衡量精神、以數字衡量政績、以才能衡量品德，在政治方向上糊涂、在政治立場上模糊、在政治標準上壓低、在政治操守上隨波逐流等現象。[10]政治監督就要正本清源，引導黨組織和黨員干部摒棄用經濟績效評價替代黨的政治功能的錯誤思維，堅定政治方向，堅守政治立場。政治監督在具體運行層面就是要圍繞中心、服務大局，自覺在大局下思考和行動，加強對黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查，做到黨中央重大決策部署到哪里，政治監督就跟進到哪里。

2.預防功能。政治監督是聚焦政治問題的，發現用權者在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上存在傾向性、苗頭性問題時，及時進行預防和遏制、矯正和補救。從源頭上預防權力濫用重點在于創新監督機制，以精準有力的監督給權力戴上“緊箍咒”，讓意欲腐敗者有“難于上青天”之感?，F實中，預防功能依靠政治監督常態化來實現，把政治監督融入日常監督、寓于日常工作，把發現政治問題作為重要切入口，抓早抓小、防微杜漸。預防功能依靠專項監督來實現，突出針對性和即時性，對一地一域的重點工作和突出問題開展監督檢查，對發現的輕微政治問題及時“咬耳扯袖”，防止小錯釀成大禍。預防功能依靠健全制度機制來實現，通過政治監督臺賬、政治生態狀況定期分析評估、政治生態和政治素質精準“畫像”等，把政治監督納入制度化軌道，使用權者把黨和人民賦予的權力用來服務黨和人民，從而達到“治患于已然、防患于未然”。

3.懲戒功能。對濫用權力、違反紀律規矩的行為及其責任者予以必要的懲治?！叭绻麑Ω瘮⌒袨椴荒芙o予及時而必要的懲治，總是讓其得逞或只付出微不足道的代價，那事實上就等于在鼓勵這種行為?！盵11]政治問題不同于一般性問題，政治監督的懲戒功能要更有威勢。依托各種監督途徑，對嚴重違反政治紀律和政治規矩的行為，加大懲治力度，保持高壓態勢，使用權者形成“不敢腐”的心理約束，達到有效遏制腐敗的目的。

多年來，學界對政治監督從不同角度作了深入探討，主要以政治主體、政治權力之間分權與監督制約為主，通過制度性安排形成不同模式的權力結構和運行機制，更多側重從技術設計層面對權力進行制約和監督的研究。隨著時代演進，政治監督的技術設計日趨完備精準，應更加凸顯政治屬性這一靈魂，使其在概念上回歸本位。正如有學者研究指出的：“政治監督是與社會主義政治制度相適應并且為其服務的制度安排，是保障政治目標、政治任務、政治理想得以實現，推動掌握和行使權力的權力機構及其成員按照黨中央的決策部署和安排認真履職盡責，以政治領導、政治根基、政治生態、政治本色、政治生活、政治行動、政治信仰、政治能力為主要監督內容，防止政治隱患、政治風險、政治事件發生和惡化，并由專門組織和人員實施的具體化和經常性的監視﹑督促和管理等監督活動?！盵12]這一概念闡釋在政治制度框架下突出了對政治屬性的界定，這對政治監督的理論認識具有重要啟發意義。

綜上所述，政治監督的基本概念可理解為：政治監督歸置于現代政黨政治、政黨治理的邏輯視野，是與特定政治制度相適應并為其服務的制度安排，遵循權力制約監督的內在生成邏輯，推動掌握和行使權力的權力機構及其成員聚焦黨的政治屬性、政治使命、政治目標、政治追求持續發力，著力發現并糾正忽視政治、淡化政治、不講政治的問題，著力發現并糾正政治意識不強、政治立場不穩、政治能力不足、政治行為不端等突出問題，確保黨的政治綱領、政治路線、政治目標的貫徹執行和有效推進，并由專門政治權力主體實施的具體化和經常性的監督活動。

二、歷史邏輯：中西政治監督演進比較

從歷史邏輯看問題，就是要講清楚為什么需要政治監督，在古今中外的治國理政過程中政治監督走過了怎樣的演進歷程。前文從政黨治理的理論邏輯考察政治監督，但并不意味著政治監督于近代才有。政治監督，自古有之。大凡歷史上的執政者，都依托政治監督的利劍維護統治秩序，離開政治監督，執政基礎必然不穩。由于歷史背景不同，面對的政治形勢各異，政治監督的立場、目標也不同，由此構成政治監督的演進歷程。

（一）中國古代監察中的政治監督

中國古代集權制的維持有賴于官僚機構的支撐，因此治官往往重于治民，而為治官則須察官，察官則首在察政。察政就是以監察方式進行的政治監督，是從政治上監察官員執行國家法令詔諭、忠誠履職情況，控制個人法定權力以外的占有，平衡統治集團內部的利益分配，達到去疴除弊、整肅綱紀、彰善癉惡、穩定朝政的目標，借以發揮官僚機構的作用和實現對社會的調整，屬于維護和保證國家機器正常運轉的制衡機制。

最早在夏商時期，就出現了治官之法和對政權內部的政治監督。秦代中央集權確立，監察御史系統也初步建立，在地方的郡設郡御史負責監察，《秦簡·語書》載：“舉劾不從令者，致以律”“獨多犯令，而令丞弗得者，以令丞聞”，說明郡御史負責監察舉劾不遵從朝廷法令者，負有暢通政令之責。漢承秦制，一方面加強中央集權，監察機關脫離少府獨立于朝堂，監察之長御史大夫“內承本朝之風化，外佐丞相統理天下”（《漢書·薛宣傳》），使以丞相為代表的行政權與以御使大夫為代表的監察權處于相維、相抗的狀態，居中駕馭者為皇帝。這兩權平衡有利于中央集權，有利于貫通政令、整飭吏治、廓清風氣。另一方面在郡設刺史負責監察，《六條察郡之法》有一條：“察二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私、旁招守利、侵魚百姓、聚斂為奸”，就是對地方二千石的高官是否忠誠執行朝廷“詔書舊典”進行政治監督。唐代建立起“一臺三院”的監察體制，是古代監察體制定型階段。唐睿宗曾言，“彰善癉惡，激濁揚清，御史之職也。政之理亂，實由此也”（《唐大詔令集》，卷一〇〇），把監察提到了治國理政的一個新高度。宋代臺諫合一，監察官成為皇帝的耳目，通過監察百官，讓皇帝廣覽兼聽，以收眾智，以馭群吏，達到百官向方而萬事理。錢穆在論及宋代諫官職權時有以下評論：“諫官本隸屬于門下省，而宋代則諫垣獨立，并無長官。換言之，這些諫官現在是不直接屬于宰相了。而且宋制，諫官不準由宰相任用，于是臺官諫官同須由皇帝親擢了。于是諫官遂轉成并不為糾繩天子，反來糾繩宰相?！盵13]這就在監察與政府之間形成對立制衡之勢，朝廷得收中央集權之利。同時，宋代對儀制監察很重視，御史有一項職責就是維護朝儀的尊嚴、彈劾違犯朝儀的行為。明代廢相制、提高六部地位后，設置六科給事中，直接對皇帝負責，對六部長官進行監察。在地方各省設監察御史，皇帝也臨時派出巡御史“代天子巡狩”，擁有“大事奏裁、小事立斷”（《明史》職官志三）的特權。清代集歷代監察之大成，歷經乾隆、嘉慶、道光、光緒四朝編纂續修的《欽定臺規》規范監察活動各個方面，對清王朝的政治統治起到了糾正官邪、維持綱紀的重要作用。應該說，中國古代的朝廷對諸如聯結朋黨、不忠不孝等政治問題始終高度警覺，許多朝代因皇親國戚和權貴“開衙建府”形成“山頭”，然而一旦查實，懲罰十分嚴厲，往往被徹底根除，這就是政治監督。

總的說，對古代監察作縱向考察，立足政治監督解讀察政，有利于把握政治監督的歷史過程和特點?！氨O察官行使建言政事、糾彈官吏、監督司法、巡察政務、審計財務、考核人事等多方面權力，尤其是被派往地方的‘代天子巡狩的御史，可以參與審核大案或疑案、受理申訴和控告、巡視刑獄、審錄囚徒等等，從而有效地遏制了特權者的恣意行為，預防和懲治了權貴官僚的貪婪恣肆，牽制和削弱了地方勢力的做大和分裂，為維護封建社會的穩定，保障統一多民族國家的鞏固和發展，起到了重要的歷史作用?！盵14]孫中山先生認為中國古代監察制度是一種很好的制度，是“自由與政府中間一種最良善的調和方法”[15]。

（二）西方社會歷史發展中的政治監督

西方政治文化以人性惡為基礎，對權力持不信任和懷疑的態度，向來注重對權力進行監督和控制，因此，分權和制衡作為政治體制設計的基礎，在遏制權力濫用、維護公民權利、保證政體穩定方面發揮了重要作用。

雅典共和國實行貴族民主政治，建立選舉、監督、罷免官吏等監督機制，以政治監督防止政治權力濫用和個人專制。亞里士多德就是在對雅典伯利克里時代城邦政治制度及國家權力系統進行歷史總結后提出了政體三要素說。作為雅典的執政官或由公民大會選舉產生的各級官員都要接受來自公民大會的審核和考察，這種政治監督使官員直面權力授予主體，能夠直接敦促其履行公仆職責，維護城邦政治。在斯巴達共和國政治體系中設有監察委員會，五位監察官每年由公民大會選出，他們既能主持長老會議和公民大會，向長老會議控訴國王，還能審查公職人員，撤換違法官吏，監督社會風尚等，政治監督得到高度強化。中世紀的西歐政教二元化，世俗政權與宗教教權對抗制衡，基督教作為政府的對立面，發揮著監督、限制的功能。直到18世紀后期，美國聯邦黨人還說 ：“政府本身不是對人性的最大恥辱， 又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統治人，就不需要對政府有任何外來的內在的控制了?！盵16]基督教從“人性原罪”“權力原罪”到“政治原罪”的邏輯對世俗國家進行嚴密的政治監督，到了近代演變為社會和公民對政府的政治監督和制約，這種傳統成為了近代民主國家構建政治監督的思想溫床。

近代自由主義興起，強調以限制國家權力保證個人和市民社會權利、以分權防止專斷，民主憲政和法治國家普遍建立，政治監督架構更加完善，而監察專員制度的興起與發展，進一步實現了對政府及其官員權力的監督升級。國外監察專員制度于1809年發端于瑞典，該國憲法第十二章第六條規定，議會應選舉一名或數名監察專員，根據議會的指示，負責對在公共活動中執行法律與其他法規的情況實施監督，這屬于議會監督權的延伸。從20世紀初開始，監察專員制度從瑞典逐漸發展到芬蘭、丹麥等北歐地區，監察專員獨立運行并對政府進行政治監督。20世紀60年代以來，監察專員制度在全世界迅速發展，2012年國際監察專員協會已有超過150個國家的會員且還在增加。監察專員制度主要有解決行政爭端、完善法治機制、人權保護救濟三項功能，比如，2016年愛爾蘭監察專員處理了一個關于求職者津貼的申訴，申訴人通過向監察專員申訴，未支付任何費用，不僅妥善解決了與政府之間的爭端，還獲得了政府部門及時的救濟。監察專員則通過解決申訴，推動了社會保障部等政府部門改進工作，提高服務效率，減少和降低新的行政爭端發生幾率。[17]在促進法治方面，監察專員公開發布調查報告使政府部門及其官員承擔著其錯誤決定被公開的風險與壓力，這樣也賦予政治監督很強的權威性。監察專員制度優勢在于以一種相對超然的監督形式，延伸立法機關政治監督觸角，實現對政府及其公務人員行政行為的制約，達到保護公民的合法權益、消弭社會不滿、維護社會穩定的目的。

縱觀西方歷史，政治監督走過了一個力量逐步強化、體系逐步完善、功能逐步健全的過程，無論是公民監督政府、神權監督政權，還是分權制衡專制，內含的都是限制權力貪婪、克服人性弱點與保護公平正義的理念，這既與千年來西方政治體制的基本邏輯相契合，也是政治監督活動應追求的價值目標。

（三）社會主義國家發展歷程中的政治監督

民主政治的存在和發展表明，誰也不能選擇自己進行統治，誰也不能授權自己從事管理，因此，誰也不能享有不受制約監督的權力。[18]社會主義制度下，政治監督不可或缺，它是無產階級政黨加強政治建設，完善黨內監督，為保證人民當家作主、實現黨和國家長治久安提供的制度性保障。

馬克思、恩格斯早在致力于創建無產階級政黨的過程中，就十分重視政治監督問題?！豆伯a主義者同盟章程》第四十二條明確規定：“為了盟的利益，必須對被暫令離盟者、被開除盟籍者和可疑者加以監視，使他們不能為害?！盵19]1869年，國際共運史上第一個按照馬克思主義學說建立的無產階級政黨——德國社會主義民主工黨，選舉產生了由11人組成的監察委員會，對執行委員會進行監督，并對玩忽職守或者拒不改正已被指出過失的執行委員會以絕對多數予以罷免。這是無產階級政黨的第一個專職監督機構。俄國十月革命勝利后，列寧在理論上闡述了實施政治監督的思想，認為“監督是使共產主義社會正常運行所必需的主要條件”[20]，同時在實踐中開展了一系列加強執政黨自身監督的嘗試。俄共十一大通過的《關于監察委員會的任務和目的》的決議以及《監察委員會條例》的決議，明確了中央監察委員會的任務是“同侵入黨內的官僚主義和升官發財思想，同黨員濫用自己在黨和蘇維埃中的職權的行為，同破壞黨內的同志關系、散布毫無根據的侮辱或個別黨員的謠言以及其他諸如此類的關于黨的統一和權威的流言蜚語的現象作斗爭”[21]。蘇聯建國后的政治監督確保了蘇共組織的堅強有力和蘇維埃政權的牢不可破，白匪叛亂、十四國武裝干涉、希特勒五百萬大軍的突襲，都沒有征服蘇維埃政權。斯大林時期對黨內監督體制進行了大幅度調整，降低了監督機構的地位，突出特點是一方面黨的少數領導人高度集權，另一方面又缺少必要的機制進行制約，這一機制也的確后患無窮。蘇聯解體前夕的1990年6月，《西伯利亞報》曾做過一次“蘇共究竟代表誰的利益”的民意調查，被調查者認為蘇共代表黨的領導機關及其官僚的竟占85%！這說明蘇共此時已完全喪失了執政的群眾基礎，監察機關形同虛設，官員手中的權力異化為攫取利益的工具。蘇聯解體也表明，最大的贏家不是黑市倒爺，也不是持不同政見者，而是過去各級黨政機關的領導成員。經濟一度瀕臨崩潰的俄羅斯在1992年至1993年卻成為世界上最大的資本輸出國，有200億至300億美元流向西方國家。[22]一個政黨，一個政權，政治監督弱化甚至失效，權力必然失去制約監督，巨貪大蠹、蠅貪蟻腐不斷啃食執政根基，最終失去民心、萬劫不復，這個歷史教訓可謂十分深刻。

中國共產黨從成立之初就高度重視政治建設、政治監督問題。1927年黨的五大黨章規定，在中央和省委設立黨的監察委員會，明確兩級監察委員會與中央和省委的相互制約關系，目的就是“鞏固黨的一致及權威”。延安時期，毛澤東同志強調要使黨員和干部敢于和善于提出問題、發表意見、批評缺點，對領導機關和領導干部發揮監督作用，強調強化政治監督進行自我革命、糾正政治偏差。新中國成立之初，毛澤東同志認識到要建立一套政治監督制度預防和制裁政治權力的不正當使用，指出“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領導的貫徹實施”[23]。1949年11月，黨中央作出關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定，將“現實全黨的統一與集中”作為重要任務和職責。改革開放后，鄧小平同志立足中國特色社會主義新時期，針對權力過分集中的問題反復強調：“要讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部?！倍渲小白钪匾氖且袑ｉT機構進行鐵面無私的監督檢查”[24]。1987年，中央提出要建立“一套制度制約和監督黨和國家的高級領導人、特別是職權最高的領導人都能嚴格遵守憲法、遵守黨紀，使我們黨和國家的治理基本上靠制度而不是靠個人”[25]。在黨的歷史中，無論是長征途中反對黨和軍隊中存在的“左”傾冒險主義、張國燾分裂逃跑主義的斗爭，還是延安通過整風運動反對黨內存在的主觀主義、教條主義、經驗主義、宗派主義和黨八股的斗爭;無論是糾正“大躍進”、農村人民公社化運動“左”的錯誤以及“文化大革命”的極左錯誤，還是開展反貪污、反浪費、反官僚主義運動等，都是黨加強政治監督、進行自我革命的歷史過程。之后黨的十四大、十五大、十六大、十七大報告都提出完善制約和監督機制，始終把對權力的政治監督擺在保障黨和人民事業發展的重要位置。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央針對黨內存在的黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力等問題，從黨的初心使命出發，把黨的政治建設擺在首要位置，鮮明地提出“加強政治監督”的重大論斷，從“打虎”“拍蠅”“獵狐”到“不敢腐”“不能腐”“不想腐”，從規范黨內政治生活到常態化開展主題教育活動等，從嚴格落實“兩個責任”到全面加強黨的領導，從強化“四個意識”到做到“兩個維護”，持續嚴明黨的政治紀律和政治規矩，根本就是要實現全黨的政治統一，實現黨的執政目標，鞏固黨的長期執政地位。

應該說，社會主義國家的政治監督具有鮮明的意識形態屬性，與現代政黨政治緊密聯結，與無產階級執政黨的政治綱領、路線方針及政治目標緊密聯結，是執政黨治國理政不可替代的重要方式，對促進黨的團結統一、鞏固執政地位、保證人民民主和維護國家利益具有極其重大的意義。

三、實踐邏輯：意義、評價及路徑

從實踐邏輯看問題，就是要講清楚為什么必須加強政治監督，怎樣加強政治監督。政治清明是古今中外執政者追求的重要政治目標，黨的十八大以來，我們黨以“反腐敗永遠在路上”的堅韌和執著，推動全面從嚴治黨向縱深發展，展示了追求政治清明的堅定決心和顯著成就。政治監督對于實現政治清明極端重要，近年來的實踐探索成效初顯，但也存在薄弱環節，總體上還處于持續深化的關鍵時期。把握政治監督，要將其放到十八大以來黨的政治建設大局中來考察，放到全面從嚴治黨戰略布局中來分析，講清楚政治監督為何如此重要，實踐中的政治監督是什么、薄弱環節有哪些，如何加強政治監督，等等。

（一）政治監督的極端重要性

1.政治監督事關黨的興衰和政治清明。中國共產黨的使命，就是要團結帶領人民進行偉大斗爭、推進偉大事業、實現偉大夢想。但是，“黨面臨的長期執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期性的、復雜性的，黨面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險是尖銳性的、嚴峻性的，黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決”[26]。特別是黨內不同程度存在的“七個有之”，即搞任人唯親、排斥異己的有之，搞團團伙伙、拉幫結派的有之，搞匿名誣告、制造謠言的有之，搞收買人心、拉動選票的有之，搞封官許愿、彈冠相慶的有之，搞自行其是、陽奉陰違的有之，搞尾大不掉、妄議中央的有之，顯露了一些人無視黨的政治紀律和政治規矩到何種程度?！按罅渴聦嵄砻?，黨內存在的各種問題，從根本上講，都與政治建設軟弱乏力、政治生活不嚴肅不健康有關?！盵26]這些都是與政治清明根本背離的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以全面從嚴治黨開局，一開始就把解決黨內各種問題放在黨的政治建設高度上來，強調從嚴管黨治黨首先要從政治上看，不能只講腐敗問題、不講政治問題。黨的十九大第一次把黨的政治建設納入黨的建設總體布局并擺在首位，強調以政治建設為統領。黨中央印發《關于加強黨的政治建設的意見》，以黨內法規的形式，明確強化政治監督就是要發現和糾正政治偏差。十九屆四中全會《決定》提出，要強化政治監督，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查。十九屆五中全會著眼未來五年和2035年遠景目標，進一步強調加強政治監督，從而把政治監督提升到全面建設社會主義現代化國家的戰略新高度，在校準政治方向、糾正政治偏差中管黨治黨，保證政治清明。

2.政治監督事關黨的政治建設的質量和效果。政治建設是黨的根本性建設，是解決黨內存在的突出問題的治本之策，也是實現政治清明的重要保障。政治建設要解決的問題，就是政治監督的重點。通過強化政治監督，督促各級黨組織做到“兩個維護”，把黨的領導落實到改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各領域各方面各環節，始終保持黨的創造力、凝聚力、戰斗力，確保黨總攬全局、協調各方的領導核心地位堅如磐石，這是政治建設的根本目的。比如，開展巡視就是政治監督，主要是發現和推動解決各級黨組織貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署中存在的履行職責使命、推動改革發展、落實主體責任、推進黨的建設等方面問題，更加鮮明地體現政治監督服從和服務于政治建設，沒有強有力的政治監督“護航”，政治建設難以落到實處。

3.政治監督關系黨的初心使命的堅守和實現。中國共產黨要實現自己的初心和使命，需要將其具體落實到推進中國特色社會主義事業和實現“兩個一百年”奮斗目標的過程中。從推進中國特色社會主義偉大事業看，通過政治監督，“把堅持正確政治方向貫徹到謀劃重大戰略、制定重大政策、部署重大任務、推進重大工作的實踐中，把全黨智慧和力量凝聚到堅持和發展中國特色社會主義偉大事業中來”[27]。從實現“兩個一百年”奮斗目標看，通過政治監督，督促全黨上下自覺同黨的基本理論、基本路線、基本方略對標對表，確保黨和國家重大決策部署、重大工作安排落實到位，確保中國特色社會主義根本制度、基本制度、重要制度得以貫徹落實。加強政治監督，將黨的力量凝聚起來，將黨的初心使命融入黨的事業和奮斗目標，為踐行黨的性質宗旨、理想信念、奮斗目標夯實基礎、提供保障。

（二）政治監督的實踐進展評價

在實踐中，加強政治監督，首先要搞清楚政治監督“監督什么”以及“誰來監督”“監督誰”“怎么監督”等基本問題，然后搞清楚具體進展如何，有哪些薄弱環節，由此形成進展評價。

1.政治監督的實踐要求。黨的十九大以來，習近平總書記多次在中央紀委全會上對加強政治監督提出明確要求，本質上都是要維護黨的集中統一領導。政治監督的內涵有這幾個方面：主要內容是監督檢查強化思想武裝、貫徹黨章憲法、執行大政方針以及堅定政治立場、強化政治領導、提高政治能力、凈化政治生態、遵守政治紀律、履行職責使命等情況;根本目標是推動全黨堅定政治信仰、強化政治領導、提高政治能力、凈化政治生態;根本要求是推動全黨增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，確保黨中央重大決策部署全面貫徹落實;根本任務是推動解決黨內存在的政治問題，保障黨的政治建設任務全面落實。對于“誰來監督”“監督誰”“怎么監督”等問題，主要有這幾個方面：一是監督主體是各級黨委（黨組）。黨要管黨、從嚴治黨，“管”和“治”都包含監督，黨委（黨組）監督是全方位的監督，任命干部，更要監督干部;紀委監督是對主體責任中包含的監督的再監督，督促職責部門履職。二是監督對象是各級黨組織、廣大黨員以及所有行使公權力的公職人員。重點是黨的各級領導機關和領導干部，特別是主要領導干部。政治監督的本質就是對公權力的監督，對黨和國家公職人員在行使公權力過程中存在的政治風險、政治隱患，必須通過政治監督予以發現和糾正。三是監督定位指向政治問題，而不是一般性問題。黨內存在的各種問題根源是政治上的問題，要從根本上解決這些問題，就要抓政治監督。四是監督效力是以更高覺悟、更嚴約束為保障的監督。政治監督說到底是黨內監督，與法律的最高強制力不同。它一方面靠有效的思想政治工作喚起黨員內心的政治覺悟，通過談話提醒、批評教育等方式推動其主動改正問題。比如，在山西，“調查審查工作，注重思想教育和政策感化，喚醒審查調查對象的黨性意識;案件審理工作，探索開展審理二次談話，幫助受處分人員認識錯誤、轉化思想、樹立信心”[28]。另一方面政治涉及大是大非，對政治行為的約束相對更嚴、懲治也更重。

2.政治監督的實踐進展。政治監督的根本目標是發現政治問題，糾正政治偏差，消除政治隱患，推動“兩個維護”落到實處，可見，政治監督是具體的、實在的。調研發現，各地各單位在政治監督中有一些共性做法：一是對標對表。對標對表習近平新時代中國特色社會主義思想，對標對表中央關于加強黨的政治建設的意見和黨內法規，對標對表黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署。二是監督檢查。搞清楚政治生態狀況，對領導干部政治表現進行畫像，對履責不力的進行嚴肅問責。三是檢視問題。如何把政治問題與一般問題區分開來，是政治監督的重點難點。這就要求在監督中著眼于從政治高度、政治視角審視分析問題，用政治思維、政治方式研判處置問題線索，既不放過業務、作風、腐敗背后的政治問題，也不給一般問題隨便貼政治標簽。各地各單位普遍聚焦檢視業務背后是否存在政治問題，比如，針對農村改廁政策執行變樣、環保禁煤“一刀切”等問題，督促當地黨組織剖析背后存在的政治站位不夠、責任缺失等問題并進行整改。四是嚴肅處理。堅持“零容忍”與客觀審慎并重，比如：在日常監督和問題線索處置中優先處置反映政治方面的問題，對政治上的問題動輒則咎;在違紀違法問題審查調查中，優先處理政治問題，對違反政治紀律的從嚴懲處等。五是標本兼治。推進政治監督與審查調查有機銜接，在懲處震懾的同時，及時跟進治本措施。比如，強化事前防范，發現領導干部有思想、作風、紀律等方面苗頭性、傾向性問題的，及時進行談話提醒、批評教育，糾正政治偏差。比如，強化以案促改與跟蹤評估，有的建立問題矯正之后的政治建設評估機制，以此查看問題整改、責任落實情況。六是用好成果。將政治監督成果運用到干部政治素質考察中，運用到推動“兩個責任”落實中，運用到激勵干部擔當作為中。

3.政治監督的薄弱環節。政治監督在干部思想認識中存在一些堵點，在工作實踐中還有一些短板和不足。一是認識不夠清晰。有的把政治監督等同于業務監督、紀律作風監督等，以一般性監督代替政治監督;有的習慣于把防線設在反腐敗上，把政治問題非政治化處理，甚至對政治問題漠然置之，政治導向不鮮明;有的對政治監督的政治屬性領悟不透，日常監督和紀律審查不是從政治上發現和審視問題，政治監督的根本性作用沒有凸顯出來。特別是對政治監督對象存在認識分歧，有的認為包括所有監督監察對象，有的則認為只包括監督對象，不包括非中共黨員監察對象。二是定位不夠聚焦。比如，聚焦政治問題不夠，不能正確處理政治監督與其他監督的關系;又如，聚焦“關鍵少數”不夠，派駐監督盯中層及以下干部有余，盯駐在部門領導班子不足。三是方法不夠豐富。多數還是采取聽取匯報、走訪談話、查看臺賬資料等常規監督方式，多渠道發現問題的辦法不多，深層次分析問題能力不足，政治監督整體上還是浮于表面，尚未實現全方位、多角度、深層次檢視問題。四是能力素質不足。有的政治擔當不夠，同級監督怕傷和氣，民主生活會批評避重就輕，派駐監督近距離難以發現問題，而巡視巡察組一進駐就能發現不少問題;有的政治本領不高，對習近平新時代中國特色社會主義思想學習領會不夠，對黨中央的重大決策部署把握不深，對被監督單位職責使命和業務工作了解不全面，導致發現問題能力不強。

總的看，政治監督積累了一些經驗做法，形成了一些較為成熟的運行機制，實踐進展取得了初步成效。但面臨的問題也較為突出，且大多都是制約政治監督進一步深化的關鍵性問題，影響著黨的政治建設的質量，還需在實踐中進一步探索解決。

（三）加強政治監督的有效路徑

著眼于我們黨實現政治清明的執政目標，立足實踐探索的經驗做法，針對存在的薄弱環節，應聚焦在以下五個方面發力。

1.在戰略上突出政治監督的統領地位。政治監督是一切監督的“魂”和“綱”。政治監督的統領地位集中體現在從政治上審視問題，把政治監督貫穿于黨的建設各個方面，貫穿于調查研究、監督檢查、巡視巡察、專項治理等工作，貫穿于線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查調查、案件審理、案件監督管理、處置執行等各個環節，著力發現隱藏在業務工作、作風問題、腐敗案件背后的政治問題，以解決政治問題推動其他問題的解決。

2.在戰術上構建政治監督工作閉環。一是要對表對標吃透精神。政治監督要督促黨的路線方針政策和決議、黨中央決策部署和習近平總書記重要指示批示精神的貫徹落實，要把相關內容學深學透、熟稔于心，需要在對每一項黨中央重大決策部署的貫徹落實情況進行監督檢查前，必須把對表對標的工作做扎實，全面梳理習近平總書記相關重要論述和黨中央相關文件規定，詳細列出目標任務清單。二是摸清實情。更多運用不打招呼個別走訪、隨機個別談話等方式聽真話、看實情，善于從表象中發現異常，把隱藏的問題找出來。三是全面比對。對照習近平新時代中國特色社會主義思想和黨中央相關決策部署，對照黨章黨規黨紀和憲法監察法，全面查找被監督地區部門單位在涉及黨的政治建設方面存在的差距和不足，真正把問題找準找實找透。四是對發現的政治問題，依規依紀作出處理。五是深入剖析問題，查找問題根源，堵塞漏洞、建章立制、完善機制。

3.在策略上抓實政治監督效能。強化政治意識，在貫徹執行黨章黨規黨紀中，突出加強政治紀律和政治規矩監督檢查;在日常監督和問題線索處置中，優先處置反映政治方面的問題，對政治上的問題動輒則咎;在干部廉政意見回復中，優先審查政治方面的反映，對政治不過關的“一票否決”;在違紀違法問題審查調查中，優先處理政治問題，對違反政治紀律的從嚴懲處，增強政治監督的自覺。加強分析研判，區分不同地區、系統、行業，對比分析研究，及時把政治問題梳理清、了解透，重點把握、精準刻畫、深刻剖析，制定針對性強的政治監督措施;強化日常監督，聚焦具體人、具體事，及時識別苗頭性、傾向性政治問題，對標對表、糾正偏差;用好分析研判、日常監督、巡視巡察成果，針對重點人、重點事、重點問題開展專項檢查，精準識別、精準處置涉及黨的政治建設的問題，促進政治問題的源頭治理，增強政治監督的整體效能。

4.在導向上聚焦突出問題和“關鍵少數”。堅持問題導向，才能更好地發現問題。政治監督要聚焦突出問題和“關鍵少數”兩個基本點，對標對表中央要求，全面檢視突出問題，梳理出政治監督的重點內容和任務，壓實全面從嚴治黨責任，推動問題有效解決。實踐中，有的地方和單位把各自存在的最突出問題列為政治監督的重點，形成各具特色的監督模式，增強監督的針對性、實效性。

5.在方法上注重與時俱進持續創新。政治問題具有復雜性、隱蔽性、多樣性、變異性，必然要求創新政治監督的方式方法。在堅持用好約談提醒、談話函詢、監督檢查、審查調查、巡視巡察等方法的同時，可結合實際探索和運用列席指導民主生活會、開展政治生態評估和政治生態建設考評、進行黨員干部政治表現反向評價、運用大數據分析等方法，不斷提高發現問題、糾正偏差能力，有效解決和處理政治問題。比如，有的地方建立問題發現、偏差矯正、質效評估的工作機制，包括上下聯動、層層推進、環環相扣的“三項監督”問題發現機制，發現問題一律“過篩”、問題整改與偏差糾正一律“清零”、“過篩”“清零”之后一律“回頭看”的“三個一律”偏差矯正機制，檢視暴露的問題是否有效整改、檢視政治責任是否真正壓實、檢視政治隱患是否徹底消除的“三個檢視”質效評估機制，對政治監督做了很好的探索。

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Three Logical Dimensions of Political Supervision： Theory， History and Practice

CHANG Rui （Shanxi Academy of Social Sciences ， Taiyuan 030006， Shanxi， China）

Abstract： From a theoretical point of view， political supervision is an institutional arrangement that adapts to and serves a specific political system and follows the internal generating logic of power restriction supervision. It motivates power organs and their members granted with administrative powers to focus on the Partys political properties， missions， aims and pursuits. It concentrates on discovering and correcting prominent political issues to guarantee the thorough implementation and effective promotion of the Partys political principles， lines and goals. Political supervision has a long history. It was practiced in ancient China for officials to execute decrees and be loyal on their official positions for the goals of eliminating ills and malpractices， rectifying evils， and maintaining political stability; western societies， for the purpose of curbing power abuse， safeguarding civil rights and stabilizing governance， have practiced power division and balance; in socialist countries， the proletarian political parties strengthened political construction， improved internal supervision and ensured that the people were masters of the country to realize long-term peace and stability of the Party and the country. Despite the achievements made in recent years in practice， weaknesses in this area are still found in such regards as the cognition， orientation， implementation methods and personnel qualities， more effective methods to be found.

Key words： political supervision; party administration; theoretical logic; historical logic; practical logic