入境旅游突發事件的應急管理問題及對策

胡 成副研究員 李露凝 劉夢航 李 強教授

(1.北京市勞動保護科學研究所 安全與應急管理研究室，北京 100054；2.北京師范大學 地理科學學部，北京 100875)

0 引言

入境旅游是我國發展旅游事業的重要組成部分，入境旅游人數的持續攀升大大促進了中外文化交流。據國家旅游局數據中心通報，2015-2019年，入境旅游人數分別為1.34、1.38、1.39、1.41和1.45億人次，分別增長3.5%、0.8%、1.2%和2.9%，呈逐年增長態勢。入境旅游人數的統計既包括外國人，也包括香港、澳門和臺灣同胞。然而，我國的入境旅游發展不是一帆風順的，自改革開放以來，有3次大的事件導致國內入境旅游人數大幅下降，分別是1989年的政治風波、1997年的亞洲金融危機和2003年的非典疫情。2020年初新冠病毒肺炎疫情的發生導致入境簽證持續收緊，使得入境旅游人數呈現斷崖式下跌，可以將其列為第四大影響事件。除全國性的重大事件外，旅游景區的涉外旅游突發事件也會對入境旅游者造成很大影響，一旦處理不力甚至使國家旅游形象受損。因此，加強入境旅游突發事件的應急管理尤為必要。

我國旅游突發事件應急管理體系建設起步較晚。2003年非典疫情加速國家應急管理綜合治理模式的轉變，2005年出臺《旅游突發事件應急預案》，2013年通過我國第一部《旅游法》，2016年通過《旅游安全管理辦法》，“十二五”期間逐步建立健全旅游安全生產和應急管理“一案三制”保障體系。因此，有必要按照從特殊到普遍的基本原則，通過剖析典型案例發現我國旅游突發事件應急管理中存在的問題，并探討相應的解決對策。

本文以1990年以來比較典型的3起入境旅游突發事件為例，包括1994年“3.31”浙江千島湖特大殺人劫財毀船事件、2008奧運期間“8.9”北京鼓樓殺人事件、2019年“4.29”北京故宮穆斯林跪拜事件，在分析特定事件應急管理經驗與教訓的基礎上，探討入境旅游背景發生變化下應對突發事件中存在的問題以及解決對策。

1 入境旅游突發事件的典型案例

參考《旅游突發事件應急預案》，并考慮財產損失以及國家旅游安全形象和入境者身份因素，可將入境旅游涉外突發事件定義為：因自然災害、事故災難、突發公共衛生事件和突發社會安全事件而發生的重大入境游客傷亡、財產損失和社會影響事件。

1.1 “3.31”浙江千島湖特大殺人劫財毀船事件

1.1.1 事件經過

1994年3月31日，浙江千島湖發生特大殺人劫財毀船事件，共造成33人死亡，其中臺胞旅客24名(其中女性13名，有5對是夫婦)。經查明，吳黎宏等3人為了在湖上搶劫游客錢財，駕駛摩托艇尾隨“海瑞號”游船，跳上游船后先用槍頂住船老大，把駕駛艙控制起來，然后沖入游客集中的中艙，使用獵槍和斧頭恐嚇游客交出錢財，然后驅使游客進入底艙，并在游船駛入黃泥嶺水域后撤除底艙唯一鐵梯，先后采取放水、炸藥炸船、槍擊和汽油縱火方式侵害游客安全，最后底艙起火導致游客、導游及船員共33人全部被害。

1.1.2 經驗教訓

(1)新聞封鎖方式導致宣傳陣地丟失。我國當時對突發事件新聞報道注重集中統一，習慣于多做少說，甚至只做不說。而臺灣地區相對強調新聞自由，重視即時反映，追蹤報導。慘案發生后，當地政府部門采取封鎖新聞方式，海外媒體及港臺媒體先入為主，不顧事實真相，炮制了大量“推測性新聞”，一次偶發性的突發事件被描繪成政治事件，海峽兩岸關系陡然緊張。

(2)旅游安全管理混亂，缺乏預警措施。據報道，當晚8時游船沒有按時靠岸，管理部門想當然認為該船可能?？縿e的港口，沒有向上級協調確認海瑞號異常情況，更沒有報警，貽誤救援時間。

(3)隱瞞刑事案件事實，對外宣稱是游船意外失火事故，造成后期善后被動?，F場勘查發現，底艙鐵梯失蹤、柴油船上出現汽油桶、底艙出現近百個拇指大小孔洞、底艙出現民用炸藥包、死者尸體只有一半炭化、個別尸體手臂斷裂骨折、柴油船體完全燒毀、游客財物全部失蹤、全部人員包括船員都來不及逃生、不跳水反而集中到底艙自尋死路，種種跡象都指向刑事案件。但當地政府為息事寧人，準備采取意外事故加賠償的方式解決善后事宜，反而導致后期被動。

1.2 “8.9”北京鼓樓殺人事件

1.2.1 事件經過

奧運會開幕式第二天，2008年8月9日中午12時20分許，浙江男子唐永明在東城區鼓樓城樓二樓上突然持械襲擊3名游客，致1人死亡2人受傷。行兇男子隨后跳樓，當場死亡。警方接報后迅速趕到現場，將傷者送往附近醫院救治。警方確認，死者為美籍男性游客，一名傷者為美籍女性游客，二人均持旅游簽證入境，這2名美國游客是美國男排一位教練的親屬。另一名傷者為中國籍女導游。

經查，行兇男子唐永明47歲，浙江省杭州市人，生于1961年3月4日，2003年與妻子離異，原為杭州某廠職工，辭職后于2006年將其在杭州的住房轉賣，無固定居所，無固定工作。2008年8月1日，唐永明離開杭州前往北京。浙江省公安機關經過認真查證，初步認定唐永明在北京東城區鼓樓持械行兇系對生活失去信心，遷怒于社會而產生的個人極端行為。

1.2.2 經驗教訓

(1)事件耗費了大量外交資源。遇襲事件發生后，引起國家領導和有關部門的高度重視，中國外交部、北京奧組委以及中國衛生部多位主要領導參與應對。

(2)事件給歡樂祥和的奧運活動蒙上陰影，使得奧運整體環境的安全形象大大降低。

(3)景區安全防范措施仍存在很大漏洞。作為人員密集場所，尤其是地標性建筑，沒有對刀具等危險性物品進行篩查防范，也沒有配備相應的安檢人員和設備。鼓樓傷人案件提醒有關部門注意加強旅游組織工作，在景區入口設置反恐安檢設施，進一步加強旅游安全。

(4)事件后期處置披露不足，引發中國女導游不治身亡的謠言。在救助期間，中國女導游先在積水潭醫院進行包扎處理，后轉中日友好醫院。但因相關處置的披露不足，沒有及時回應社會關注，造成謠言產生，引發新的社會輿情事件。

1.3 “4.29”北京故宮穆斯林跪拜事件

1.3.1 事件經過

2019年4月29日，外國來京穆斯林游客在故宮游玩時，在廣場上跪拜進行祈禱活動，造成現場群眾圍觀，并引起網絡關注，形成網絡輿情事件?，F場群眾和網民對故宮中的跪拜行為表示難以接受，該行為甚至涉及違法，激起眾多網友批判。

1.3.2 經驗教訓

(1)旅游服務人員缺乏底線思維，對相應的法律不熟悉?！蹲诮淌聞諚l例》明確規定，信教公民的集體宗教活動一般應當在宗教活動場所內舉行，并且非宗教團體、非宗教院校、非宗教活動場所、非指定的臨時活動地點不得組織、舉行宗教活動，不得接受宗教性的捐贈。顯然故宮屬于非宗教場所，因此故宮不得組織、舉行宗教活動。穆斯林的集體宗教活動一般應當到宗教活動場所內舉行，例如清真寺。

(2)旅游景區對導游等第三方疏于監管。故宮作為中國最著名的旅游景區之一，旅游安全形象影響范圍極大。故宮內部對于自身人員的服務培訓比較重視，但是對大量外來帶客導游及外賓接待人員則疏于監管。導游和外賓接待人員以服務為主，普遍缺乏風險意識，對于此類跪拜事件的敏感性不足。

(3)應急管理體系缺乏系統性，應急預案的場景缺乏針對性。大部分應急預案關注常規的火災、大人流、食品安全、刑事犯罪等事件，這些事件屬于容易形成人員直接傷害和財產損失的應急場景，但對涉及民族、宗教、外國人等事件則缺乏專項規定，相應的應急演練和培訓更是無從談起。

2 入境旅游突發事件的應急管理形勢

國家法律法規和應急預案對入境旅游群體雖然給予了相當的重視，但相關應急管理體系仍不完善，導致在相關事件的應急處置中仍然出現很多問題，甚至產生重大涉外政治影響。

2.1 國家旅游安全環境仍然嚴峻

近十幾年，國家安全面臨“疆獨”“藏獨”“臺獨”和“港獨”多種威脅，發生了多起暴力恐怖事件。此外，國內極端上訪事件也常有發生，極端上訪者為造成影響效果，也可能會選擇外國人作案，這些因素都對入境旅游安全形勢產生了很大影響。

涉外突發事件信息敏感，社會影響大，容易產生“連鎖效應”和“放大效應”，給國家安全形象和旅游形象帶來很大損失。從入境旅游突發事件的直接人員傷害和財產損失看，大部分后果不屬于嚴重類別，有些甚至沒有直接的人員傷害和財產損失，但仍然造成了很大的社會影響，相關事件成為社會熱點事件，最終形成重大社會輿情事件。

2.2 入境游客的旅游形式已發生重大變化

(1)自由行漸成主流，出現監管空白。在國內開放入境游初始階段，旅游形式以旅行社組團為主。在近10年，自駕游、自助游等旅游形式日益廣泛，傳統跟團游的比例逐年下降。

(2)探險極限等危險性旅游活動興起，風險控制狀態難以把控。外國人來華從事無人區徒步、潛水、登山、探洞、漂流、蹦極、熱氣球、滑翔機駕駛等探險極限類旅游活動較多，有些活動本身的風險性較高，景區在實際運行中出于節約成本或者疏于維護導致旅游活動安全條件不足，發生事故的可能性較大。

3 入境旅游突發事件的應急管理問題

3.1 旅游部門牽總協調缺位，旅游監管信息不暢通

(1)旅游監管主體多，協調難度大。發生突發事件后，旅游經營者要承擔旅游安全主體責任進行及時救助。相關的處置、指導、協調、監管工作還涉及大量機構，包括公安、旅游行政主管部門、景區主管部門、旅游活動主辦部門及外事部門等機構，此外還需要通知涉事國家駐華使館或領事機構。

突發事件應急處置時，現場人員需要面臨多種主體，很難厘清眾多機構之間的管理職責，甚至可能出現多人負責反而無人負責的情況。

(2)對旅游經營者安全管理主體責任的監察不到位。旅游經營者承擔突發事件處置主體責任，但實際監察情況并不樂觀。以旅游景區為例，景區一般委托給企業經營，或者由政府成立景區管委會經營。景區的上級主管部門常出現委托管理的情況，很難掌握景區經營者的主體責任落實情況，更無從對導游等第三方進行延伸監管。

(3)旅游部門牽總協調缺位，旅游信息碎片化。旅游行業涉及吃、住、行、游、購、娛等多個環節，旅游信息很難整合，信息孤島多，基本處于各自為戰的狀態。作為旅游市場的行業監管部門，文旅部門在旅游安全上的指導作用不明顯，尤其是在旅游景區多主體安全監管現狀中處于邊緣位置，無法發揮旅游突發事件應急預案中賦予的牽總協調作用。

此外，在自由行散客化背景下，旅游行業行政主管部門的監管領域仍然以旅行社覆蓋的團體為主，對非團體游的游客安全缺乏監管，相關的游客信息無法及時準確收集，旅游安全和應急救助服務也無法有效提供。

3.2 旅游經營者應急準備不足

(1)危機意識普遍不強。相對國內游和出境游，入境游游客總數相對較低，發生傷亡事故的頻數也較低，這導致旅游經營者的經驗不足，危機意識也較低。

(2)預測預防漏洞較多。旅游經營者尤其是旅游景區企業，在安全投入上還存在不足，應急隊伍不健全，監測預警設施不完備，安檢能力有缺陷，應急引導系統不完善，容易留下風險隱患。

(3)應急預案缺少場景和具體規程。許多應急預案中只規定了總體流程，相關分類應急場景不清晰，缺少進一步的操作規程、應急指南編制，無法具體指導應急崗位進行實際操作。

(4)應急演練培訓不足。涉外旅游突發事件處置部門和人員缺少針對性的應急管理培訓，不熟悉相應的應急處置、外語交流、信息報告和新聞發布等環節，無法形成必要的涉外事件應急準備能力。

3.3 涉外突發事件信息公開尺度難以把握

突發事件的宣傳在輿情事件中的作用極大，封閉消息、夸大宣傳甚至正常的報道都有可能造成社會輿情事件。

涉外事件處置一般秉持多做少說或者做了不說原則，常導致信息不能及時如實披露。突發事件信息流動呈現單向流動模式，進入公安或者外事部門后就很難向其他涉及單位和部門傳遞。信息披露不及時不全面可能引發謠言，采取“捂、蓋”等方式甚至會造成次生和衍生輿情事件，形成國際輿論的被動局面。在北京市一項調查中，中外籍人士普遍認為政府在處置突發事件中最大的問題就是“信息不透明”。

宣傳中還存在不連貫問題，在事發初期發了通稿，而后的應急處置及善后情況都沒有進行跟蹤報道和主動宣傳，也為謠言提供了孳生環境。

3.4 語言不通仍是突發事件處置中的最大困難

外國人除卻國籍和社會風俗差異，最大的差異就是語言，導致其可能忽略安全風險提示，從而進入高風險區域或從事高風險活動，增加了傷害事故的可能性。語言不通使得突發事件現場處置中出現很大的溝通問題，對外聯絡困難，救助處置人員也可能無法及時有效了解游客信息，不容易達成處置意見共識，影響處置效果，可能造成傷亡后果加大。

4 應對入境旅游突發事件的對策

進一步適應國家安全形勢和入境游客旅游行為特點，不斷加強旅游行業安全，構建旅游行政部門牽頭的入境旅游全環節應急管理體系，提升入境旅游突發事件應急處置能力。

(1)加強旅游行政部門的牽總協調作用?！肮苄袠I必須管安全”，這是新時代應急管理的基本要求。要完善應急管理機制，在旅游行業建立“旅游牽總、企業主體，專業處置、行業主管”的應急管理體系。

旅游行業監管部門除了“指導”安全外，要逐漸擔負起旅游全行業鏈條的安全生產和應急管理“牽總”角色，為旅游景區等旅游經營者提供安全和應急管理規劃、統計、監管、應急處置等服務，承擔起“旅游行業應急辦”的角色。

處置涉外突發事件時，在堅持“誰主管誰負責”的基本原則下，文旅部門牽頭組織應急協調工作，并在發生重大事件或需駐外使領館支持時向外事辦公室報告。

(2)補足旅游景區涉外事件先期處置能力。旅游景區是處置涉外突發事件的責任主體，處在先期處置第一線。要建立健全涉外突發事件專項預案，將涉外突發事件應急處置納入定期培訓演練，搭建完整的涉外事件應急處置流程，提升涉外溝通、應急、救助等應急能力。

(3)綜合研判次生衍生風險，加強網絡輿情引導。研究涉外事件可能造成的次生和衍生風險，分析其可能對其他行業其他部門造成的影響，為跨領域跨行業風險防控提供依據。

宣傳媒介方面，需要考慮宣傳主體和宣傳面?！罢妗币皶r發布，及時平息社會謠傳。社會主流新聞媒體要發揮其宣傳面大的優勢，對大眾進行廣而告之。除常規新聞媒體外，還需要考慮微信、抖音、快手等自媒體工具，將這些網民獲取信息的主流媒體形式基本覆蓋到，盡量降低社會輿情事件發酵的可能性。

(4)利用大數據技術，填補散客管理信息空白。除常規的住宿實名登記措施外，采取實名預約、WiFi探針覆蓋、手機定位、人臉識別、社交位置打卡等綜合措施來解決散客的監管信息缺失問題，可有效支撐入境旅游突發事件處置工作。

5 結論

中國入境旅游發展容易受到國家安全環境以及重大安全事件的影響，涉外突發事件處置始終受到旅游景區和旅游安全監管部門的重視。目前，國內旅游安全環境仍然嚴峻，入境旅游者的旅游形式也發生了很大改變，相關事件的旅游安全與應急管理體系還不健全，需要加以改進。

(1)國內典型案例表明，涉外旅游突發事件應急處置存在多種問題，不僅造成直接的人員傷亡和財產損失，還常引發社會輿情事件，造成國家旅游安全形象的損失，進而導致入境游客人數下降。

(2)目前入境旅游突發事件的應急管理體系還不健全，主要問題包括：監管主體多，協調難度大，旅游部門沒有發揮牽總協調作用，監管信息不暢通；旅游經營者主體責任實施不到位、危機意識不強，應急準備不足；涉外突發事件的信息公開尺度難以把握，容易丟失宣傳陣地引發輿情事件，此外，語言不通頑疾仍然存在。

(3)加強入境旅游突發事件應急管理，需要適應國家應急管理體系調整，進一步加強旅游行政部門的牽總協調作用，實現全環節應急管理；補足旅游景區涉外事件先期處置的能力建設；綜合研判次生衍生風險，加強網絡輿情引導；充分利用大數據技術實現散客管理。

考慮到入境旅游受害主體的特殊性和后果影響的敏感性，需要進一步加強入境旅游突發事件應急管理研究，深入探討這種復合型突發事件的多主體、多專項和綜合協調機制。