第三次分配：兩條“鐵律”三步“好棋”

徐永光

第三次分配的命脈在于自愿、透明，

有公眾廣泛參與，善款善用，不斷做大慈善蛋糕

最近，中央財經委員會會議提出構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，以實現共同富裕的目標。追求效率與公平的統一，實現共同富裕，是社會主義核心價值觀的重要體現;而把第三次分配列入基礎性制度安排，令公益捐贈、民間慈善實現破圈，成為全社會關注的熱門話題。

關于第三次分配的鮮活案例

我國經濟學界和公益慈善界比較早關注到第三次分配問題。2004年，我與時任中華慈善總會會長范寶俊在全國政協十屆二次會議上提交《提案》，談到了三次分配：“社會分配機制，應包括三個層次：第一次分配通過市場，按照競爭性原則進行，出現貧富差距;第二次分配通過政府，按照強制性原則，以稅收和社會政策調節分配，縮小貧富差距;第三次分配通過社會，按照志愿性原則進行公益捐贈，通俗地說就是‘富幫窮。正是通過‘三次分配使社會資源分配趨于公平?！碧岚笍娬{，三次分配需遵循市場——競爭性原則、政府——強制性原則、社會——志愿性原則依法合規有序進行。

《提案》把救助貧困地區失學兒童的希望工程作為第三次分配的現實案例：“中國青少年發展基金會希望工程捐款每支出100元，就有89.8元從城市轉移到農村;有87.7元從發達地區轉移到貧困地區;有88.2元從中高收入階層轉移到收入階層?！?/p>

上述數據，來自于《希望工程效益評估報告》，這是國家科技評估中心（聯合國技術評估機構唯一中國會員單位）在希望工程10周年（1998年）的時候做出的。

對希望工程的捐款是否出于自愿的問題，97.8%的個人捐贈者回答“是自愿”，0.6%說“不是自愿”，1.6%表示“說不清楚”。集體捐贈者的回答與此類似。

希望工程募捐不僅強調自愿原則，還設計了公開透明的一對一資助模式。每一筆捐款都有明確的資助對象，每一筆捐款背后都有一雙監督的眼睛。公開透明、公眾參與和直接監督成了希望工程最好的“保護神”，而希望工程的成果呈現又進一步激發了公眾的參與熱情。

最令人欣慰的是，在2008年汶川發生8級地震時，地處四川重災區的146所希望小學新建校舍零死亡，堪稱奇跡。由中科院青年捐建的北川希望小學與當時傷亡慘烈的北川中學僅一墻之隔，地震中希望小學原有舊樓全部坍塌，新捐建的教學樓巋然不動，439名師生全部安全轉移。造就這一“奇跡”，有賴于希望小學建設有一套嚴苛的質量監控和驗收程序，青基會系統、地方政府和捐款人都是這個監督系統的責任人。

又比如，由香港民眾發起的苗圃行動為內地捐建了數百所希望小學，他們會在希望小學建成后組織志愿者參與驗收。驗收時，志愿者帶著皮尺，丈量建筑面積與設計圖紙是否有誤差。在驗收某省一所希望小學時，他們發現建校地點變了——這是因為當地政府調整學校布局，沒有與捐贈者和捐款受理方中國青基會溝通。苗圃行動認為，這是違約行為。我當時作為中國青基會負責人，立即承認違約，未待善后問題處理，就先由中國青基會給苗圃行動退回了全部捐款。

《評估報告》的重點是對希望工程直接效益的評估。關于“希望工程的救助是否減輕了受助學生家庭的負擔”這個問題，受訪的543名受助生家長中，65.7%的家長表示“希望工程助學金切實減輕了家庭的負擔”;34.1%的人表示，“負擔有所減輕，但是孩子上學還是有困難”;0.2%的家長說，“錢太少，給和不給無所謂”。

除此以外，針對希望小學的辦學條件、生源和師資、地方對基礎教育的重視程度、對促進精神文明建設發揮的作用等方方面面，評估報告都進行了調查、分析和評價。

可見，第三方評估是確保捐款使用（即第三次分配效益）的必要環節。企業投資的效益，要拿財務數據說話;政府財政支出，也有嚴格的事前審核、事后審計制度。但是，公益資助往往是捐贈方或捐贈執行方說了算，受助方幾乎沒有什么選擇權和話語權?！扒閼炎顐ゴ?，過程很享受，結果不重要”的爛行布施現象在公益行業殊為常見，白白浪費了許多捐贈。因此，對于第三次分配，全社會需要形成一種共識：對于沒有經過效益評估的公益項目，不可輕信;由資助方任性決定“撒錢”的公益模式，應該杜絕。

當年，中國青基會專門籌集了100萬元專項資金，用于希望工程的效益評估。在上世紀90年代，這是一筆巨款?，F在“翻舊賬”，是因為上述數據放在今天依然有非常重要的借鑒價值。

自愿、透明是“鐵律”

中國所有成功的公益品牌，都恪守自愿和透明兩條“鐵律”，把社會信任作為生命線。

當下中國社會，最缺的不是錢，而是信任。民以食為天，食品安全這個天大的問題到現在都沒有解決好，市場制造的信任危機，莫此為甚;在政府層面，官員腐敗頻發，反腐一直在路上。公益慈善已經成為社會信任的最后一道防線，如果這道防線也被突破，中國將不可避免陷入習近平總書記在2014年提請黨內警惕的“塔西佗陷阱”。

10年前發生的“郭美美事件”，正是“塔西佗陷阱”的真實案例，其負面影響至今沒有消除。郭美美并沒有花過紅十字會一分錢，只是幾句不靠譜的話禍及紅十字會。其后，任憑你怎么說，包括獨立調查、專業人士背書，公眾還是不依不饒。時任中國紅十字會領導趙白鴿無奈嘆息：“一個小女子毀了百年老店?！?/p>

小女子哪來如此能耐？事實上，紅十字會吃虧就吃在透明度不夠這個問題上，媒體的推波助瀾亦“功不可沒”。這個事件影響之大，居然成為國際研究領域的中國案例。這樣的悲劇，千萬不要重演。

在第三次分配制度構建中，是否堅守自愿的原則，同樣關乎成敗。2014年全國兩會前夕，一位全國人大代表發表了一段“高論”：“慈善立法什么概念？每個人的工資，必須要有一筆錢給慈善公益，就像現在納稅一樣?！边@位代表還拿出了一份“開征慈善稅”的議案，一時引爆輿論熱點。

情急之下，我寫了一篇文章《以權謀捐可以休矣》，以習近平總書記“要把權力關在籠子里”為理據，針對一些地方黨政部門用行政手段大刮“慈善風暴”，對企業和城鎮居民進行地毯式派捐，把慈善當成“第二稅源”的現象，指出“以權謀捐的過程是綁架民意，傷害愛心，后果是掏空社會，搞死慈善”。文章還引述了民政部老部長、中華慈善總會創會會長崔乃夫的話：“這是對慈善事業的破壞！”

慈善捐贈依法屬于民間公益行為，對于“以權謀捐”、用行政手段派捐，法律是明令禁止的?！豆媸聵I捐贈法》第四條規定，“捐贈應當是自愿和無償的，禁止強行攤派或者變相攤派”;同時還規定，只有 “在發生自然災害或者境外捐贈人要求縣級以上人民政府及其部門作為受贈人時，縣級以上人民政府及其部門可以接受捐贈”。這里把“捐贈人要求縣級以上人民政府及其部門作為受贈人時”作為前提，因此主動動員給政府捐款亦于法無據。

《慈善法》第三十條的規定更為嚴格：“發生重大自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件，需要迅速開展救助時，有關人民政府應當建立協調機制，提供需求信息，及時有序引導開展募捐和救助活動”，連政府“可以接受捐款”都沒有出現?！洞壬品ā返谌l規定：“開展募捐活動，不得攤派或者變相攤派”;第一百零一條規定：“開展募捐活動向單位或者個人攤派或者變相攤派的，由民政部門予以警告、責令停止募捐活動;對違法募集的財產，責令退還捐贈人;難以退還的，由民政部門予以收繳，轉給其他慈善組織用于慈善目的;對有關組織或者個人處2萬元以上20萬元以下罰款?！?/p>

對于公權力而言，“法無授權皆禁止”，但這一條規矩在慈善捐贈領域常常被拋到腦后。很多事實已經證明，公權力介入第三次分配，不僅難以做到“自愿”，也不能保證“透明”，帶來的必然是風光一時，但傷害長久，后患無窮。

第三次分配作為基礎性制度安排，是在國家政策支持引導下的民間行為。民間的事情民間辦，政府依法監管，獎優罰劣;社會自覺監督，用腳投票;慈善行業訂立行規，自清門戶;慈善組織公平競爭，優勝劣汰。讓自愿和透明兩條“鐵律”真正成為捐贈文化的自覺，讓第三次分配制度的構建不走彎路。在制度保證上，應該認真貫徹落實習近平總書記在中共十八大提出的“盡快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。

32年前開始的實謂“窮人幫更窮的人”的希望工程，尚且可以動員社會廣泛參與，在中國已經成為世界第二大經濟體的今天，社會組織在第三次分配制度構建、實現共同富裕目標中更應當有所作為。

公眾參與，培育第三次分配根基

民間公益的根基在于公眾參與，第三次分配同樣如此。這個原本不是問題的問題，最近卻被一些人誤讀為要“劫富濟貧”。無論是誤讀還是誤導，都是非常有害的。在這里，我還是用希望工程的案例來說明。

希望工程實施之初，只向公眾募捐：捐款20元可以資助一名失學兒童一個學期的書本雜費，捐款人都會收到受助兒童的感謝信。1992年，我們推出“希望工程百萬愛心行動”，開始了1對1結對救助模式，一次性捐款人民幣200元，可以幫助受助兒童完成小學學業，受助孩子與捐款人建立通訊聯系，報告學習成績。結果，當年希望工程結對資助失學兒童突破了32萬，達到過去三年總量的10倍。

“希望工程向社會揭示了中國農村地區教育發展和數百萬兒童因家庭貧困而失學的嚴重現實，而兒童問題、教育問題、貧困問題，正是社會最為關注的熱點。希望工程聚合了這三大需求，建立了以需求為導向的資源動員管理機制。讓需求—刺激—供給（捐款）—反饋成為一個不斷放大的良性循環系統。在這一個系統中，捐款人有強烈的參與感和成就感。貧困地區受助兒童的成長，滿足了他們精神上的需求，供給者同時又成了需求者。捐、受雙方互為需求，互為供給，雙向受益”——以上是我當年對希望工程需求導向和公眾參與產生無可抑制熱情的一份心得記錄。20年后聽到國際公益專家何進講“公益要形成一個閉環系統”，這與“不斷放大的良性循環系統”乃是異曲同工。

1992年，鄧小平同志以“一位老共產黨員”名義，兩次匿名為希望工程捐款5000元。廣西百色地區的25名失學兒童，因為鄧小平同志的捐款而得以重返校園。25名孩子“寫給鄧爺爺的感謝信”經媒體披露后，帶來了難以估量的社會影響。領導人不是運用權力，而是尊重慈善事業的規則，以一名普通共產黨員身份參與，不僅產生了“不令而行”的強大號召力，還彰顯了民間公益的純粹性。

在希望工程實施30周年的時候，習近平總書記肯定了希望工程“創新社會動員機制”的價值。這個評價同樣適用于所有的民間公益事業，完全可以作為第三次分配的一個重要評價指標。

中國第三次分配的規模尚小，還有巨大的發展空間。2019年美國慈善捐贈為4496.4億美元，占該國當年GDP2.1%。與之相比，中國在慈善捐贈絕對數上相差18倍，占GDP比重上相差12倍;在捐贈人結構上，美國的捐贈82%來自于個人，15%左右來自基金會，來自公司的捐款不超過3%，而在中國的捐款總額中，公司占到60%以上。這些數據給了我們兩個提示：其一，假如中國年捐贈總量達到GDP的1%，就會過萬億，為當下規模的六七倍;其二，捐贈比例結構需要改變，公眾參與有巨大提升空間。

公益捐贈是第三次分配的源頭，主要來自私人自由支配的財產。在美國，無論富人、中產階層還是窮人，一般會拿出個人收入的2%捐獻給慈善。慈善家很少拿公司的錢做捐贈，而是捐獻個人財產，包括股權和遺贈。企業財產為股東所有，并非經營者自由處置的財產，因此動員企業捐款需要謹慎。

企業首先應該履行好法定的社會責任，包括給消費者提供合格產品，保障員工權益，保護環境、依法納稅和維護股東權益。企業把蛋糕做大，已經在為第一、第二次分配“造血”，為共同富裕貢獻了力量。慈善捐贈，是企業自愿擔當的社會責任，不應強制;派捐逼捐，道德綁架，殺雞取卵，是打著第三次分配的旗號對第一、第二次分配釜底抽薪，切不可為。對于中國的企業家來說，也要有自己的定力，先做企業家，再當慈善家，不可本末倒置。

善款善用，提升效率

第三次分配顯然有助于縮小貧富差距，但最忌諱成為慈善資金“搬運工”，從富人口袋里拿錢，裝進窮人口袋。美國慈善家卡耐基在《財富的福音》中曾說過：“當今富人的罪惡不在于他們吝嗇，而在于他們爛行布施?！眹H上有許多研究文獻表明，在資助行為中，如果受助者不是積極參與者，所有資助投入的結果都是負面的。

我曾有過一段痛心疾首的經歷。汶川地震過去約一年后，我去了一個重災區的村子。這個村的災后重建主要由政府投資、對口援建和公益捐贈。寬展的水泥路修到了村口，新房蓋得非常漂亮，而進到村里，卻全是爛泥路。那天我住在村里，正好遇上大雨，夜里走路只能在泥水中趟。我問村民：“怎么不修家門口的路？”回答：“等政府”;再問一戶家門口就是斜坡的村民：“下雨天出門很危險，會滑倒的”，回答依然是“等政府啊”。而村子里到處有地震后的碎磚瓦礫，災后重建一年了，村民連用這些碎瓦礫給自己家門口臨時鋪鋪路、舉手之勞做點于己方便的事都不愿意，只因為有“萬能的政府”。這豈止是“養懶”，實乃人性泯滅。那天夜里，我只能用“心里滴血”來形容自己的心情。

第三次分配肯定需要幫助弱勢群體，但怎么幫？我們需要搞清楚給他們造成困境的原因。如果是機會不平等，比如生存條件艱難，應當和他們一起來改善生存發展條件;如果是他們自身能力缺乏，要給他們“賦能”。

農業大學教授李小云在云南西雙版納河邊村做公益，精準扶貧，把政府的農民房改造項目做成“瑤族媽媽的客房”，吸引外來休閑者，讓扶貧投入轉化成村民的財產性收入。這是用少量第三次分配的捐贈資源，撬動和轉化第二次分配的政府投資，創造出可以自我造血的第一次分配的商業模式。在這個過程中，村民自始至終積極參與做自己的事，不懂的可以學，干得不好可以改進，勤能補拙，投入和產出是成比例的。

我也參加過一些鄉村振興的調研和討論，期間總要強調一點，“鄉村如何振興，可能很難說清楚。但‘鄉村振興，村民主體這一條是清楚的。其他方面，無論是政府投入、公益捐贈或商業投資，都是外部力量，不能越俎代庖，反客為主?！?/p>

有許多社會問題和民眾需求，還沒有商業機構來解決和實現產品供給，政府也還顧及不到，就可以由第三次分配的公益慈善去“托底”，或者說是先行一步——發現和解決社會問題，是公益機構的天職。比如，有些大病醫保無法報銷，或報銷后老百姓需要承擔的部分仍然很多，公益慈善可以介入，這叫急難救助。

又比如，現在義務教育可以免費，但是學前教育還是以自費為主，一些鄉村兒童沒有條件上幼兒園，特別是在少數民族地區，沒有經過學前教育的孩子，小學一年級時完全聽不懂普通話，真要“輸在起跑線上”。解決學前教育難題，對于這部分孩子來說，是帶有“搶救”性的、關乎貧困代際傳遞的問題。浙江新湖集團捐贈7000萬元，與云南怒江州政府合作創辦“新湖鄉村幼兒園”，在怒江州實現鄉村幼兒園全覆蓋。該項目獲得2021年“中華慈善獎”，實至名歸。此外，中國發展研究基金會是鄉村學前教育公益實踐的先行者，他們發起的“一村一園：山村幼兒園計劃”，已經讓25萬名兒童受益。

第三次分配在發展社會服務、社會福利事業方面，大有可為。要鼓勵社會力量發展社會服務和福利事業，這里所指“社會力量”不是商業，而是“非營利社會組織”。鑒于鮮有公益捐贈來創辦這些事業，實際上是商業機構辦“公益”。民辦教育、醫療、養老等機構在民政部門注冊為“民非”機構，實際上是拿到了辦學、行醫許可和養老牌照，背后操盤的基本是企業。我稱這種現象為“假私濟公”——“假”字本意不是真假，而是“借力”。如果沒有這種變通，就不會有今天這些領域民辦服務事業的發展。

如今，企業操盤辦公益的局面有望得到改變。君不見，在中央第三次分配的號令和輿論推動下，全社會的捐贈熱潮很快到來。騰訊、阿里兩家互聯網平臺先后宣布投入千億用于第三次分配。錢怎么花？據我所知，兩家機構正投入很大力量做調查研究評估論證，將在推動社會創新、發展科技公益和社會服務方面做大文章。

美國的非營利部門承擔了大部分的社會服務事業。美國的醫院系統主體是公益性的，其中私立非營利醫院占85%;美國排名前十位的大學都是私立（非營利）大學。這些大學一開始是教會或慈善家出資，如哈佛大學命名是為了紀念約翰·哈佛牧師;斯坦福大學是鐵路大王斯坦福投資、芝加哥大學和洛克菲勒大學是石油大王洛克菲勒出資，現在與這些機構與家族幾乎沒有什么關系了。在美國，非營利機構并不是單靠捐款維持的，在其總支出中，大約兩成來自捐款，三成來自政府購買服務，五成來自服務收費。非營利機構創造的GDP接近全國的10%，吸納就業占全美10%，工資支出占9.2%。社會辦教育，香港堪稱世界之最。香港中小學90%以上是非營利機構，公立中小學只占非常小的比例。

我國在教育、醫療、養老、社區服務以及文化、體育、科研公益等領域依然存在需求大、供給不足的問題，要進行供給側結構性改革。把第三次分配的資源引向這些領域，有巨大吸納消化空間，社會企業，影響力投資將借勢蓬勃發展。

投資理財，做大第三次分配本錢

基金會中心網的數據顯示，目前我國慈善基金會總數為8736家，按照最低限注冊資金200萬元設立的為4725家，占比54%，這表明，微型化是中國基金會的基本態勢。此外，全國慈善資產（基金會+慈善會）已經超過2000億人民幣，這些慈善資產主要存放在銀行，大部分沒有從事國家法律、政策允許的投資理財活動，年度收益不到2%，低于通貨膨脹率（CPI）2.5%，說明慈善資產在縮水。

兩個數據的呈現均與慈善組織稅收優惠政策不落實相關。2009年11月，財政部、國家稅務總局發出《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》和《非營利組織企業所得稅免稅收入范圍的通知》。關于非營利組織免交企業所得稅的收入范圍，“孳生的銀行存款利息收入”包括在里面，但沒有包括投資理財所獲得的收益。該通知發出以后，24家基金會聯名致函財政部和國家稅務總局，質疑兩個政策規范性文件違反了上位法。因為文件出臺并未按上位法規定征求民政部的意見，故文件制定部門的主體資格存在瑕疵，請求國務院對此進行合法性審查。但此事沒有了下文。

2016年全國人大通過的《慈善法》第七十九條規定：“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優惠?！币罁覈镀髽I所得稅法》和《個人所得稅法》，目前，慈善組織的捐贈收入是免稅的，捐贈者無論是企業還是個人，均可享受稅前扣除的優惠。我國在這個方面的政策與世界各國通行的讓渡國家稅收、鼓勵慈善捐贈制度相比，并不落后。但是，基金會捐贈資產投資理財收益需要繳納25%的企業所得稅，這就成為了慈善事業發展的巨大障礙，我國新辦大型基金會就此卻步。

一些打算拿大錢辦基金會的人咨詢我，我給他們的忠告是：按照登記機構最低限出資，最好200萬元打住，拿到慈善組織牌照就行。至于基金會公益支出，需要多少就往里面捐多少。企業和個人捐款，都可享受稅收優惠。假定企業有利潤1億元，捐贈額在應稅所得之12%以內，可以稅前扣除。具體說來，你本需納稅2500萬元，捐贈1200萬元后，應稅額由1億元變成8800萬元。你所捐1200萬元中，有300萬是政府稅收讓渡。個人捐贈的稅前扣款額為應稅額的30%，激勵力度更大。

如果有人愿意拿出完稅后的10億元現金去做基金會，以后就用這筆本錢做慈善。那好，你把錢放在銀行賬上，利息收入可以免稅，但肯定入不敷出，必須去投資理財。即便你的投資收益做到10%，也是“死路”一條。一億元收入需要繳納2500元萬企業所得稅，還剩7500萬元，而《基金會管理條律》規定的非公募基金會年度公益支出需要達到注冊基金的8%，即8000萬元;另加支出額10%的管理費，總支出要達到8800萬元，還虧1300萬元，只好吃掉本金。到了年檢，該基金會登記基金10億元，現在變成了9.87億元，年檢結果為不合格。年投資收益10%算是豐年，到了欠年呢？你就等著關門吧。

以上是依據《基金會管理條例》所做的分析，后來有關部門對大基金會的支出比例雖然有所下調，但也要達到上年資產的6%以上。

慈善捐款的收益只能用于慈善，收益越多慈善就會做得越大，但為何此處非要掛著“留下所得稅”的攔路牌？有人說，慈善資產投資收益免稅，會影響市場公平競爭。實際上這種現象并不存在。因為慈善資產的投資增值主要是通過第三方委托投資，獲得資本利得收入，并非直接辦企業參與市場競爭。如果慈善機構直接興辦與之服務相關的企業，則應按照相關行業的稅制依法納稅。

還有一種說法，給慈善資產收益免稅會影響國家稅基。這是算錯了賬。在捐贈端，捐贈越多國家讓稅規模越大，如果說影響稅基，是發生在此端。慈善資產是個人或企業經國家免稅后形成的資產，假定中國有萬億慈善資產，其中5000億持有者作為機構投資人，通過委托投資進入資本市場，其撬動的市場（企業）規?？赡苁呛脦妆?，這無疑會增加國家稅基，而非消減。我國社?；鹪谫Y本市場上表現出色，從未聽說社?；鹗找婷舛愑绊懥藝叶惢?。

在世界上的其他大多數國家，慈善收益幾乎都是免稅的。美國的基金會非常發達，私立基金會投資收益只需繳納1%～2%的消費稅，且年度支出只要達到上年資產總額的5%即可，這其中包括行政管理費用。三十多年前，福特基金會資產有80億美元，在這期間他們支出120億 ，現在賬上還有140億，就是在有效投資和稅收優惠支持下做大的。

國家政策選擇需要趨利避害。因為稅制障礙，中國不會有大基金會，也留不住、吸引不了大額慈善資產?，F在中國規模在幾百億、幾十億的慈善機構、包括馬云、馬化騰、陳一丹、雷軍、黃錚、王興等企業和家族基金會都設在海外。據我所知，牛根生在國內注冊的老?；饡蛞还P投資收益，被追繳了2.5億企業所得稅和800萬滯納金。

稅收優惠不落實也制約了慈善信托的發展。民政部慈善中國信息平臺的公開數據顯示，從2020年9月1日到2021年8 月31日，全國備案慈善信托只有178單，對應慈善信托規模1.88億元。其中2021年1-9月已備案完成87單，合計備案財產規模1.31億元。五年來，累計備案的慈善信托數量為633單，財產規模34.87億元。其發展規模遠遠低于預期。

慈善組織收入和慈善信托均屬于《慈善法》規定的稅收優惠范圍，目前與《慈善法》不配套的部門性規定亟須修正。一旦我國慈善資產保值增值收益可以免稅，慈善信托免稅政策得以落地，“制度開閘，財源滾滾”，十億、百億級家族基金會和慈善信托將紛紛出現，海外慈善資產大規?；貧w亦樂觀可期。

留住慈善資產，壯大慈善資本，助力第三次分配，切實落實慈善組織稅收優惠制度，實乃當務之急。

（作者系南都公益基金會名譽理事長，國務院參事室特約研究員，

第九、第十屆全國政協委員，聯合國可持續金融顧問委員會委員。）