深圳建設老有頤養標桿城市的路徑分析

文/劉曉玲

養老服務是重大民生工程，事關公眾福祉、城市長遠發展和國家戰略規劃。根據最新數據，2019年我國65周歲以上人口達到1.76億人，是老年人口最多的國家，老齡化比例由2009年的12.5%增長至2019年的18.1%，老齡化、高齡化速度同時加快。隨著人口老齡化程度的不斷加深以及家庭養老功能的弱化，養老開始從家庭走向社會，如何應對接踵而至的老齡化問題、滿足廣大群眾日益增長的養老服務需求成為擺在各地政府面前的一道考題?！蛾P于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》明確提出了深圳建設“民生幸福標桿”的戰略定位，深圳以此為目標，積極探索實現老有頤養、構建高水平養老服務體系的有效路徑。

一、社會養老服務需求及其主要特征

以農業經濟為基礎的家庭養老成為綿延幾千年的中國傳統養老方式，以家庭為主線的養老制度設計和養老實踐同時走向極端化[1]，養老的責任主要靠家庭來承擔和實施。家庭養老把養老解決在家庭內，減輕了國家和社會的負擔，以最小的代價為社會解決了一大難題。隨著經濟社會發展的巨大變化，養老觀念和實踐也隨之改變，單一的家庭養老趨勢不斷弱化，多元化的社會養老呼之欲出。社會養老服務著眼實際，兼顧全體老年人，又考慮不同收入狀況和身體健康條件等因素，致力于改善和提高養老服務條件[2]。

與家庭養老不同，社會養老走出了家庭，提供的服務具有多樣性和差異性，功能全面，優勢明顯。首先，服務主體多樣性。除了家庭，政府和社會都參與社會養老服務，三者又有不同的分工和功能。政府主導著養老服務體系和相關法律制度的建設，調動社會力量參與養老服務事業，推動政策落地。社會組織和民間養老機構是社會養老的主力軍，它們是養老服務的主要參與者和提供者，為老年人提供日常生活照料服務，滿足老年人的需求，緩解老齡化帶來的社會壓力[3]。家庭作用趨于弱化但不可或缺；其次，功能的全面性。社會養老服務體系不僅包括日常照料、家政服務和醫療保健，而且涵蓋緊急援助、護理與康復、文化娛樂、情感慰藉等服務類別，其目標不僅僅是“老有所養”，還有“老有所為”，促進老年人參與到社會發展中來，從多方面滿足老年人的養老需求；最后，服務的差異性。老齡群體較為龐大，高齡與低齡老人年齡差距較大，經濟社會地位各不相同，身體健康程度千差萬別，該群體的巨大差異性要求提供不同的養老服務，既有政府托底的保生存的基本需求服務，更多的是提供多元化的有償服務，也有個別由市場資本運作的高端服務，這樣形成可以滿足不同層次個性化需求的養老服務體系，拓寬養老服務的功能，促進養老服務事業的發展。

深圳繼續堅持改革開放道路，肩負先行示范區使命，2019年10月通過的《關于構建高水平養老服務體系的決定》（以下簡稱《決定》）提出，高起點構建養老服務體系、多元化擴大養老服務供給、多層次建設養老服務網絡等決定。

二、深圳人口老齡化的趨勢特點和養老服務需求狀況

深圳是座人均年齡僅30多歲的年輕城市，預計到2022年方步入老齡化社會，同時經濟保持在穩步增長的合理區間，這為有效應對人口老齡化提供了難得的機遇期。為了抓住歷史機遇，做到“未老綢繆”，必須了解深圳人口老齡化特點，加強頂層設計，健全工作機制，提早規劃布局養老服務事業，打造接地氣、有深度的養老服務“深圳方案”。深圳人口老齡化特點及服務需求呈現以下四個特點。

一是老年人口增長迅猛。從“十三五”開始，深圳市老年人口增長進入快車道，深圳當前已進入老年人口規模的加速增長期，2015年第一批來深建設者陸續達到60歲；到2020年，第二批建設者也開始陸續步入老年，成批的特區建設者同期奔老，老齡人口呈現“機械性”增長。深圳戶籍老人的養老需求呈現快速增長趨勢。

二是“候鳥式養老”特點突出。深圳作為移民城市，由于外來人口隨遷老人、隨子女來深圳居住養老人員大幅增加，同時常住老人也呈現增速趨勢， 出現“斷崖式”的養老壓力。據民政部門統計，到2020年，老齡人口呈現爆發式上漲趨勢，深圳市老年人口增長率是常住人口增長率的8.4倍，老年人口短期內迅速膨脹。加之老年人口季節波動大，很多非戶籍老人每到秋冬季節會到深圳過冬，春夏季節回去居住養老。據統計，冬季來深老人約在80～100萬之間，夏季縮減一半。這種非戶籍老人“候鳥式養老”特點為養老服務增加挑戰。

三是老年人高齡化、少子化趨勢加劇，獨居、空巢老人持續增多。根據深圳市衛計委統計，預計2020年末全市常住人口平均壽命達到81.7歲，預計2030年80歲以上高齡老人增至約18.5萬人，非戶籍高齡老人約40萬人。受計劃生育政策、婚姻觀念和經濟因素的共同作用，深圳的生育率（約0.8）在全國處于較低水平（我國2018年生育率為1.094），老人“少子化”日益明顯，而由于生活習慣、觀念的變化，深圳常住老人獨居比例正不斷上升。同時，由于工作、學習、生活習慣等多種原因，許多年輕的新移民、高級白領、年輕企業家、外出留學等經常不在國內，隨遷過來的父母往往獨守“空巢”。

四是養老服務需求多元。一方面，深圳老人“活力”特征明顯，經濟消費能力較強，思想觀念相對開放，除了生活照料、醫療保障等常規需求外，養老機構不再是老年人唯一的去處，社區養老、居家養老成為主流，入戶保潔、餐飲服務等配套服務需求逐步提高，文化娛樂、運動健身、精神慰藉等進階服務，也成為了老人們關注重點；另一方面，隨著空巢獨居老年人中高齡、失能半失能人數的增加，養老服務重點保障對象明顯增多，服務需求更加多元化，養老服務可能出現供不應求的緊張局面。

除此之外，深圳市養老服務業的基礎條件仍然薄弱，整體發展仍處于起步階段，養老優質資源供給不足，存在養老服務專業人才短缺、社會力量和資源參與不足等問題。為了積極應對即將到來的老齡社會，深圳提前謀劃，從制度設計到服務提供，從機構培植到人才培養，全力構建與中國特色社會主義先行示范區相適應的養老服務，做到“有備而老”，打造“示范區”民生幸福標桿。

三、深圳全面建設“老有頤養”幸福標桿的主要路徑

按照《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》要求，深圳正在努力探索一條符合中國國情、深圳特點和現代社會治理規律的“老有頤養”的先行示范道路，努力實現老有頤養、老有所依、老有所樂、老有所安，創建國內領先、國際一流的“老有頤養”的民生幸福標桿城市。

（一）以制度設計為保障，引領養老服務模式創新

養老服務體系建設需要政府諸多部門聯合參與，必須加強頂層設計，建設和完善相關的制度法律，才能應對人口老齡化。以習近平總書記關于養老服務和老齡工作重要論述為指導，堅持以人民為中心，《決定》作為深圳市構建養老服務體系的綱領性政策體系，為養老服務做出方向性、長遠性、原則性的制度安排，探索“老有頤養”的實施路徑?！稕Q定》提出打造“老有頤養”民生幸福標桿城市和構建高水平養老服務體系的發展目標和新要求，并且做出了全面的具體規劃。根據《決定》，“1336”服務體系通過建立全市統一的“智慧化養老服務管理平臺，發揮和凝聚政府、市場、社會三種力量，夯實政府基本保障、居家社區聯動、機構養老三種服務，健全市、區、街道、社區、小區、家庭六個層級的養老服務體系，以此形成多層次、全覆蓋、高效便捷的養老服務網絡”。未來5年深圳將養老服務更加精準、有效地輸送給有需要的老人，實現居家養老“強支撐”，社區養老“織密網”，機構養老“提質量”，打造精準化精細化集約化智能化、具有深圳特色的“都市養老”新模式，更好滿足老年人多樣化、多層次養老需求?！暗?025年，全面形成與人口老齡化進程相適應，與中國特色社會主義先行示范區經濟社會發展水平相協調的養老服務體系”。為了進一步落實推進養老事業發展的各項措施，全面系統規范深圳養老服務工作，深圳以一種制度創新的方式，于2020年10月29日通過并自2021年3月1日起施行《深圳經濟特區養老服務條例》，為養老服務法治政策保障體系提供立法支撐，實現老有頤養提供強有力的法治保障。

（二）以科技為依托，推動高水平智慧化養老服務

《決定》提出“以科技創新為支撐，推動‘智能化服務、大數據應用、全流程監管’和智慧健康養老產業發展，提升養老服務與管理的智能化、信息化、科技化水平?！背浞职l揮深圳科技創新能量，深圳可以在養老領域積極擁抱新技術，實現科技化養老。

第一，建成市區聯動和覆蓋基層的統一、規范、多級聯動的綜合養老服務管理系統。養老服務和老齡工作設計到人、財、物等多要素的管理與配置，還涉及到政府、社會組織和家庭等多種參與力量，是一個復雜的運行系統。為此，要充分依托智慧城市建設，運用大數據、云計算、人工智能等先進技術和創新手段，規劃建設大一統的智慧養老服務信息平臺，整合全市所有養老信息和相關數據，各個相關層級能夠快捷獲取所需信息，達到有效推動養老工作的目的。

第二，建成綜合智慧科學技術養老服務信息平臺。以“互聯網+”技術打造智慧養老服務平臺，培育智慧養老、“互聯網+”社會工作的企業、機構，充分運用AI陪伴機器人、智慧護理床、遠程監測手表等新型智能科技產品，通過智慧養老服務信息平臺，為老年人提供基本生活照料、電子商務、輔具配置、醫療健康、精神慰藉、法律服務、服務繳費、緊急救援等一站式服務。移動互聯網科學技術將社區打造成“沒有圍墻的養老院”；運用互聯網、物聯網等技術，可以使老人通過電子 “點菜”方式就近獲取便捷養老服務，足不出戶便可在家享受專業化、標準化養老服務，助力老年人安享幸福晚年。

數字化、智能化等高科技賦能智慧養老，重塑養老的內涵和形式，以此改變養老事業格局。

（三）以需求為導向，精準對接養老服務

養老問題從根本上說是為老年人提供高質量養老服務。按照《決定》提出的需求導向策略，要積極開展老年人口數據的動態摸底、服務需求評估和服務發展評估，推動養老服務精準供給、要素高效配置、分層分類滿足老年人養老需求。

由于受到老齡群體微觀消費心理特點、自理能力、家庭養老能力和經濟支撐、市場供給質量及收費水平等多重因素影響，社會養老服務需求比較復雜。根據馬斯洛的需求層次理論，養老服務需求趨勢呈現出從單一的生活照料到多樣化發展的過程，老年人服務需求的內容遵循從生存到發展和享受的發展過程。老年人的服務需求表現出多樣性，他們在獲得物質生活照料的同時，對養老服務提出了更多精神層面的需求，包括心理、情感、精神、醫療等方面的需求，而且這種多樣化的需求選擇成為必然趨勢。老年人的服務需求差異性突出，深圳老年群體大多來自不同地區，有著不同的文化認同和生活習俗，加之年齡差異和經濟條件差別，老年人對養老服務需求存在個體和群體雙重差異[4]。深圳提出以養老實際需求為導向，在大力發展普惠養老的基礎上，鼓勵社會力量建設休閑養生、特色醫療、科技服務的高端養老機構，有效滿足老年人不同層次養老服務需求。

（四）以人才為驅動，打造養老服務領域的 “深圳品牌”

養老事業的核心在于服務，而服務質量取決于人才，養老服務涉及老年醫學、康復、護理、營養、社工等多領域的專門人才，養老服務既要培養領軍人物，也有要培養一線專業人才?！渡钲谑猩鐣B老服務體系建設十三五規劃》指出打造有深圳特色的現代養老新格局，《決定》提出“創新‘雙元制’養老服務人才培養模式。提升養老服務質量”。深圳市將養老服務相關專業人才培養納入緊缺人才培養目錄，加快人才隊伍建設工程，培養有情懷善經營的管理人才隊伍、高素質專業化的技術人才隊伍和有愛心愿擔當的護理服務人才隊伍，實現養老服務的專業化和標準化，打造養老服務領域的“深圳品牌”。

為此，深圳各區在完善養老人才培育機制做出了積極探索,一是制定養老服務人才扶持政策，對從事養老護理崗位工作達到一定年限的護理員、醫護人員、康復師等給予學歷獎勵和崗位津貼；二是設立區級養老從業人員培訓基地，建立養老服務人才培訓長效機制，大力支持行業、企業、社會力量等有意向以養老護理類人才培養為主的民辦職業培訓機構設立，打造養老領軍人才和骨干人才隊伍；三是設立社區養老服務專員，為常住老年人提供養老政策咨詢、巡視探訪、轉介推送、辦事指南、服務推薦等服務。

習近平總書記指出，滿足數量龐大的老年民眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉。一直以來，深圳社會各界砥礪前行，不斷探索著養老服務創新發展路子，在發展中推動養老模式的升級,讓老年群體享受他們曾經做出奉獻的建設成果，讓每一位老人“老有所樂、老有頤養、老有所安”，努力建成“老有頤養”的幸福標桿城市。