文/陳芬
隨著我國逐漸進入老齡化社會,農村空巢老人作為農村經濟發展的特殊產物[1],其養老問題的嚴峻性日益突出。搞好“基本民生”、保障“底線民生”、關注“熱點民生”,是政府科學制定并實施保障民生的“分層次”舉措。在解決農村空巢老人養老問題中,明確政府治理主體的責任,構建完善的政府責任體系,具有現實需求的緊迫性和行政實踐的價值性。
人口老齡化是指在人口總數中,由于年輕人口數量的減少、年長人口數量的增加,形成的老年人口數量占總人口比例相應增長的狀況[2]。在國際上,判斷一個國家或者地區是否進入老齡化社會,指標主要包括60歲以上的人口占總人口比例≥10%,或者65歲以上人口占總人口的比例≥7%。
從一般層面來看,空巢老人主要特指無子女照顧、單居或夫妻雙居的老人,可分為三種情況:無兒無女無老伴的孤寡老人、有子女但與其分開單住的老人、或兒女遠在外地而獨守空巢的老人。綜合考慮,以第三種情況為主要研究對象。
廣義政府責任,是指政府作為政治權力的代理人,從公共利益出發,采取積極措施,回應公眾需求,維護公眾利益。狹義政府責任則指政府機關及其行政人員因違反法律規定的義務,違法行使職權時,所承擔的否定性的法律后果,即法律責任。研究提出強調的政府責任,主要指廣義的政府責任。
目前我國養老的基本模式仍為家庭養老,然而家庭養老的功能則在不斷弱化,主要體現為養老主體青壯年人口數量的減少、流動規模的擴大。其原因可追溯到計劃生育政策實施的社會影響,獨生子女贍養多位老人的現狀直接加重了家庭贍養的難度。
正常情況下,人的身體機能隨著年齡增長會逐步衰退,患病率隨之上升。據相關調查表明,農村空巢老人較城市空巢老人患病率高,主要體現在健康狀況差、患慢性病、長年患病等方面。對于患慢性病的空巢老人而言,購買藥品費用和家庭生活費用難以取舍,經常陷入兩難境地。
由于農村青壯年經濟壓力的加大,造成農村人口外流劇增,進一步擴大農村空巢家庭數量的增加。一方面,留守老人,由于體弱多病,生活相對封閉,與外界接觸機會少,容易產生孤獨感;另一方面,親人常年外出,心中的苦悶無法及時有效的溝通,造成親情關懷的缺失。
養老資源供應不足體現在以下兩方面:一是養老服務機構、活動場所及設施數量不足??粘怖先硕鄶氮毦?,對養老設施的需求量很大。然而目前,大部分農村并未安置養老活動專用場所;二是養老的服務人員供應缺乏。因子女外出,一般由社區代為照顧或請低齡老人照顧高齡老人,養老服務專業人員明顯不足。
我國農村向城鎮化、工業化快速轉型的現狀,一方面,加速農村經濟發展,提高對農村空巢老人老年生活保障的經濟支付能力;另一方面,工業化改變了原有農村的單一生產方式,為更多的勞動力提供了流向城市的機會。
二十世紀七八十年代以來,隨著計劃生育政策推行,農村逐步形成優生優育的觀念,造成農村生育率明顯下降,少生子女家庭和獨生子女家庭數量明顯增加。因而,家庭規模逐步縮小,代際重心開始發生傾斜,“寵幼厭老”現象時有發生。
改革開放前,“養兒防老”的傳統家庭觀念占主流地位,以血緣為紐帶,父母子女共同生活,一起勞作。隨著對外開放政策的實施,人們的思想觀念隨之改變,傳統的家庭倫理關系向經濟關系轉變,主要體現在隨著經濟條件的改善而改變家庭養老的模式。
一方面,受現實經濟條件制約,我國現有的社會養老保障體系還有較多不完善之處,亟需新鮮社會力量的投入,形成多元的社會保障體系;另一方面,在社會保障資源的分配上,城鄉二元結構,以及不同年齡段資源共享程度存在政策傾斜。
近代社會是權力關系、法律關系和倫理關系一體性的社會,從社會一般意義上看,責任義務的確定是將人在社會中的特定位置聯系在一起。我們把政府在公共管理體系中的責任義務分為:行政責任義務、法律責任義務和道德責任義務三重內容。
行政責任義務主要存在于公共管理主體之中,主要是指政府公職人員擔任與其職位相等的職責和義務。法律責任義務是作為組織的公共管理主體或組織中相對獨立的機構、部門以整體的形式承擔的責任義務。屬于客觀性責任義務,以法律明文規定為依據。道德責任義務的主體是以個體形式存在的公共管理主體,屬于主觀性責任義務。
1.加大農村養老資金幫扶,發展多元社會養老模式
政府應因地制宜地開展扶貧幫扶政策,有針對性地重構政府財政支出結構,調動多方力量,發展多種多元化籌資形式。尤其在財政支出方面,應加大對農村養老資金的傾斜力度,重視農村社會保障體系的完善,增加轉移性支付的比重,逐步縮小城鄉公共產品供給的二元差距。
2.發揮社區養老第三方力量,組建專業養老服務隊伍
社區是基層的社會細胞,是提供居民服務的基礎力量。政府需不斷加強農村社區服務引導,提升社區養老服務意識,同時,對居民進行有組織的宣傳,組織專業的醫療人員和社區志愿服務隊,加快推進農村社會養老保險全覆蓋,提升農村養老社會化程度。
1.完善養老服務法律體系,維護空巢老人合法權益
立法機構應根據農村空巢老人養老的現狀,出臺具有強制性、綜合性、根本性的法律法規,從憲法上,對養老問題提出適應時代發展的法律,運用法律的普適性、強制性來保護特殊群體的合法權益。從立法程序上,不斷保障農村空巢老人的合法權益,讓其共享改革開放的成果。
2.規范社會養老準入細則,補充獎懲制度的空白
家庭養老社會功能的不斷弱化,需要調動和發揮社會力量為空巢老人的養老問題提供解決的途徑。社會力量的準入,需要政府從法律層面,對其進行規范,避免“劣幣驅逐良幣”,進而優化養老市場主體。同時,獎懲嚴明,對起到模范先進帶頭作用的機構、家庭或個人,應進行表揚,對行為不當的主體進行懲戒,進一步推進社會養老的步伐。
1.發揚儒家“孝道”優良傳統,重塑社會孝文化氛圍
儒家提倡“孝道”,君子務本,本立而道生?!靶┮舱?,其為人之本歟”。由此可見,在中國傳統歷史文化中,儒家文化對尊老愛幼的意識培養起著舉足輕重的作用。新時代,應繼續大力繼承和弘揚儒家孝道文化,對于從思想上,鞏固已有的家庭養老觀念有一定的促進作用,同時,也為社會文化體系的發展和完善,提供倫理的支撐。
2.培養公眾的公德意識,發揮社會主義核心價值觀的作用
社會主義核心價值觀,是我國新時代的意識風向標,家庭養老到社會養老模式的轉變,從另一個層面來看,是私德向公德的轉變,將孝道,從千千萬萬家庭,進入公眾的整體意識之中,融入社會的力量,發揮社會主體養老的功能,促進個人私德的不斷深化,也是社會倫理的進一步完善和發展。
農村空巢老人是人口老齡化中的一個特殊群體。隨著市場經濟大潮和現代文明的沖擊,傳統的孝道觀念受到嚴峻挑戰,出現道德缺位、道德弱化現象。關注“空巢”老人家庭,研究農村“空巢老人”家庭養老的道德問題,具有十分重要的理論意義和現實意義。
政府作為政治權力的代理人,對于農村空巢老人養老問題的解決應承擔適度養老責任,從行政、法律和道德責任等方面,構建完善的養老責任體系,將社區養老等社會第三方融入養老體系的社會化結構之中,完善相關立法、加強執法,弘揚儒家孝文化,努力形成全社會關心和幫助空巢老人的良好風尚。