地權的社會構成：理解三權分置之后農村地權的新視角*

熊萬勝

一、問題的提出

從社會學的角度來理解中國式的產權尤其是農村地權問題形成了一個系統的學術脈絡，被稱為“產權的社會建構”(1)曹正漢：《產權的社會建構邏輯——從博弈論的觀點評中國社會學家的產權研究》，《社會學研究》2008年第1期。。這個解釋框架主要形成于2007年《物權法》頒布以前，當時農民的土地承包經營權還是更具有集體性的債權，而非偏重私人性的物權，所以豐富的社會建構不僅是一個不可回避的事實，而且也在一定程度上是當時的法律制度所必需的實踐機制。這種解釋也能從傳統的地權實踐中得到支撐。那么在《物權法》頒布十幾年之后，“產權的社會建構”脈絡提出的原有解釋框架是否依然有效？

“產權的社會建構”討論的對象是家庭承包經營形成的土地承包經營權，自2007年以后，中國發生了一次土地流轉的浪潮，超過三分之一的承包耕地發生了流轉(2)我國承包耕地流轉比例從2007年的5.2%上升到2017年的近37%，流轉面積10年中增長了7倍多，此后還在逐年增長，增長速度或許有所下降。2007-2008年數據出自孔德明《新時期加大農村土地流轉力度的思考 》，《中國農業資源與區劃》 2017年第7期。2009-2015年的數據出自歷年《中國農業發展報告》，2015年后的數據出自2015-2017年的《中國農村經營管理統計年報》。2018和2019年的數據統計口徑和此前發生了變動，其中2018年《中國農村經營管理統計年報》只公布了承包耕地流轉面積，沒有公布家庭承包耕地總面積。2019公布的家庭承包耕地總面積比2017年公布的面積多出了1.6億畝，盡管發生流轉的承包地的面積增加了4283萬畝，統計上的流轉率反而降低到35.9%?？紤]到還有一些非正規流轉的面積不會被統計進來，實際流轉率會更高。在發達地區，整村流轉的現象也十分常見。，承包權和經營權的分離越來越普遍。自2014年以來，國家政策話語體系中明確接受了集體土地所有權、承包權和經營權的地權三分法，提出要落實集體所有權、穩定農戶承包權和放活土地經營權(3)2014年1月發布的中央一號文件提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資?！?015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》提出：“深化農村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權?！?。這個新的地權制度構想從三個方面超越了“產權”概念以及“產權的社會建構”的預設：

第一，三權分置根本上否定了農村土地“類私有化”的想象。有研究者認為，中國的土地包括農用地不可能被私有化，但是它可以通過提高實際占有者的產權強度實現事實上的“類私有化”，這種“類私有化”的想象在三權分置政策明確以前，實際上比較流行。這種想象期待進一步明晰產權，將產權的外部性因素盡可能地內部化，最標準的內部化方案就是私人所有制；如果依然還有不能內部化的外部性因素，研究者則希望通過發達的市場經濟機制實現產權細化，在不斷降低交易成本的過程中，通過分工和協作來解決外部性問題。然而，新制度對于集體所有權和承包權的強化，阻止了以經營權為中心來內化外部性因素的通道。而且，所有權和承包權的不可交易性，也部分地抑制了通過產權細化與市場交易來減少外部性因素干擾的可能。

第二，三權分置也弱化了以農民的承包經營權為中心的思考的意義。在三權分置的過程中，承包經營權被拆解了，但所有權被強化了。到底是誰在占有，非但沒有變清晰，反而是更加復雜化了。而且，這種占有的復雜化還不限于這三權之間的區分，產權還可以在一定程度上繼續細分下去。(4)羅必良、張葦錕、何一鳴：《產權與分工的制度邏輯——來自全國9省的調研證據》，《制度經濟學研究》2019年第2期；羅必良、胡新艷：《農業經營方式轉型：已有實驗及努力方向》，《農村經濟》2016年第1期。傳統的產權研究存在一種以實際占有關系為中心的傾向(5)劉世定：《占有制度的三個維度及占有認定機制——以鄉鎮企業為例》，載劉世定《占有、認知與人際關系》，華夏出版社2003年版。，而且這個占有關系是簡單的，最典型的是一物一權一主體；相應地，“產權的社會建構”視角也是以農民的承包經營權為中心展開思考的。相關的社會學者通常有一種做實農戶的承包經營權的愿望，尤其是要保護農戶的經營自主性和收益權。

第三，三權分置強調要“放活土地經營權”，強化法律過程來實現經營權的物權化，這是一種社會解構和法律建構并存的過程。這不同于社會學既有解釋對于社會過程的偏重，尤其是法律建構將淡化社會學家比較注重的地方小傳統因素的影響。雖然新的地權實踐大大地加強了法律建構的成分，但并不等于說在可以預見的時間段內，法律建構的理想就能兌現目標。實際情況是農村地權的穩定性依然不足。所有權受到行政權力的強力介入，地方政府的意圖能夠決定農村集體的存亡和邊界；承包權是一種集體成員資格，在城鎮化的時代，進城農民不肯遷出農村戶口，部分原因是擔心自己的土地相關權益得不到保障；流轉后的經營權受到來自社會和市場兩方面的巨大壓力。在法理層面，三權分置的政策創新從一開始就引起了法學界的巨大爭議，相關法律條文之間的邏輯整合迄今沒有完成。有很多人注意到，流轉后形成的土地經營權相比于承包戶的土地承包經營權，并沒有變得更加像是一種物權(property)，依然具有濃厚的債權性質。(6)劉銳：《〈民法典(草案)〉的土地經營權規定應實質性修改》，《行政管理改革》2020年第2期；陶密：《論流轉語境下土地經營權的性質及內涵——以物債區分為視角》，《中國土地科學》2020年第11期；袁野：《土地經營權債權屬性之再證成》，《中國土地科學》2020年第7期。流轉后的土地經營權在很大程度上失去了地方小傳統的保護，對于法律保護的依賴加深了，可是法律從一開始就沒有給出明確的定位。

既有的視角不僅在處理三權分置時代的經驗時會遇到困難，而且它自身始終存在一種邏輯上的困境。這種視角形成之初，將各種社會因素在邏輯上置于產權或者實際占有關系之外，作為自變量來解釋占有關系，但是，人們很快就領悟到，剝掉這些社會因素之后，可能也就沒有所謂產權可言。這在傳統社會尤其如此。于是，就出現了另外一種處理方式，不是將社會因素置于產權或實際占有關系之外，而是一種社會因素對應一種產權，結果出現了很多種產權類型；研究者進而相信，隨著社會化的理性化，各種與權力、文化等因素粘連在一起的產權將會紛紛湮沒，由工具理性所主導的、由法律所保障的經濟產權最終勝出，成為主流。(7)這種思路的典型表述是由張小軍完成的。張小軍：《復合產權：一個實質論和資本體系的視角——山西介休洪山泉的歷史水權個案研究》，《社會學研究》2007年第4期。但是，近期的地權實踐到底是否支持這種單線演化的觀點也是存疑的。

筆者的想法是，無論是認為只有一種產權，還是設想有多種社會性的產權，這兩種取向都有其合理性。問題是，我們怎么用一個新的概念來把這種辯證的合理性清晰準確地表達出來。筆者想要采用的概念是一個古老的詞：地權。這個詞在歷史學中是一個常用的詞，此前在社會學者中也有人使用這個詞，但在他們的用法中，“地權”類似于“土地產權”的簡稱(8)張小軍：《象征地權與文化經濟——福建陽村的歷史地權個案研究》，《中國社會科學》2004年第3期；臧得順：《臧村“關系地權”的實踐邏輯——一個地權研究分析框架的構建》，《社會學研究》2012年第1期。。在本文中，地權并非是“土地產權”的簡稱，它指的是關于土地利益分配的各種“權”。

“權”是一個有著特定意義的詞，它的本意是“秤砣”，引申為“權衡”的意思，或者操作性地翻譯成現代的術語：“權”即權力或權利。由于地權包括了權力，就不限于法律規定的權利。地權中天然地包含了一些難以契約化和法律化的社會因素。(9)在“產權的社會建構”視角形成之前，張佩國對于地權概念內涵與外延的復雜性專門進行過討論。張佩國：《近代江南鄉村地權的歷史人類學研究》，上海人民出版社2002年。社會因素非常之多，到底哪些被納入地權概念的內在部分，哪些又不屬于地權呢？一個很簡明的區分是，屬于某些主體的“權”的社會因素就被納入地權概念之內，否則就位于地權概念之外。(10)這其中有一個值得順便提到的方法論問題。之所以產權概念可以被解構，很大程度上因為它是一個官方的或者學術的語詞，在我們的日常用語中或者在大眾的意識世界中的根基不夠深厚。地權概念的內涵并不會比產權更清晰，但是它植根于大眾的意識世界，可以是混沌的卻不會是空洞的，因為它被非常多的人所共同使用。在使用這樣的語詞時，也需要進行學術化的限定。這句話有兩個要點：其一，地權必須能夠被大眾稱為某種“權”(權力或權利)，不是大眾語言中的“權”就不可能是地權；其二，地權是有具體主體的?！皺唷笔恰皺嗪狻?，沒有主體就不存在權衡，所以“權”總是具體的，而不是抽象的。

基于這樣的理解，屬于地權本身的內部社會因素與影響了地權的外部社會因素是可以作區分的。屬于地權之內的“權”主要包括：政府的權力，集體的權力、勢力或權利，經營主體在社區內或經營體系內的身份資格或勢力等，它們與可以被法定契約保護的主體的財產權利一起構成了“地權”。它們都是某種“權”，這些“權”可以被概括為特定主體的治權、身份權和產權。(11)這個三分法出自羅小朋，筆者曾在另文中對此三分法有過初步的討論。熊萬勝、畢菲榮：《論地權概念的基本內涵與地權模式的時空差異》，《南京農業大學學報》2018年第1期。三權分置改革一個發人深省的特點是，它既強化了關于土地的“權利”，也強化了相關的“權力”(12)廣義的權力包括了勢力，狹義的權力不包括勢力。在狹義上理解，被制度化成一種公認權威的勢力才是權力。參見張靜《政治社會學及其主要研究方向》，《社會學研究》1998年第5期。在本文中，在需要突出勢力時，會將權力與勢力并存，否則，權力是包括了勢力的廣義權力。，而且，在一定程度上，正是因為強化了“權力”，才能進一步強化“權利”?；谶@樣的認知，筆者感到有必要發展“地權”的解釋力，提出一個“地權的社會構成”視角。

二、“三權分置”與治權的內置化

土地流轉之后的三權分置看上去是將地權的權能細分了，但實際上，也是將一些關鍵的社會因素尤其是政府與集體的權力因素內置于地權的內涵之中。我們把這些權力因素稱之為治權，它服務于國家統治或者社會治理過程。這些權力過程不僅內置于經營權的獲得過程，也內置于生產經營的全過程。一旦發生治權的內置，以權利為核心內涵的產權概念的適用性也就大大降低了。寬泛地說，“產權的社會建構”的視角在傳統中國是有解釋力的，到了集體化時期不再適用，進入改革開放以后一度變得越來越適用，但隨著土地流轉的規范化，尤其是三權分置制度規范形成以后，這個視角再次變得不太適用。

那么，從雙層經營、統分結合體制下的承包經營權到所有權、承包權和經營權的三權分置，中間到底發生了什么，導致我們這里說的治權的內置化？相關的問題是，三權分置很容易讓人想起傳統社會中的“一田多主”，“產權的社會建構”視角最適應的場景恰恰也是“一田多主”，何以“一田多主”適用的視角在三權分置這里就不再適用了呢？

1.所有者的實質性在場

在傳統中國的地權實踐中確實出現過一種“類私有制”，這種“類私有制”是通過巧妙的社會建構完成的，其經典形式是“一田多主”，在“一田多主”實踐中，同一塊地上被區分出了田底和田面，田底所有者將經營權相關權益出讓給田面所有者，田面所有者可以再出讓經營權相關權益給實際經營者。這種制度中最引人注目的是田面占有者可以自主出讓(以出售或出租等形式)田面權。而且，田面權具有足夠的產權強度，可以實現跨社區和跨關系網的交易，這是真正意義上的市場化交易。如果三權分置之后的經營權也能夠達到這樣的產權強度，那么，我們可以說在集體所有制下也建構了一種足夠有強度的土地產權。然而，從當前的地權實踐來看，我們還很難得出這樣的判斷。

傳統的“一田多主”的地權實踐的要害在于，田底所有者對于田面所有者的土地利用和交易行為是充分放任的，他們只關心自己的租金。這就形成了一種類似于田底所有者“不在場”的效果，田底所有者不需要知道這塊田具體在哪里、有多大，也不需要知道田面所有者是親自經營還是轉讓給了他人經營，當然，更不會干預具體的經營過程。這種準所有者在土地利用和交易過程中的缺位，是統分結合的家庭承包經營制度與今天的三權分置的政策都明確加以反對的(13)在統分結合、雙層經營的家庭承包經營制度下，承包戶得到的債權，長期不能自主出租土地給集體以外的經營者，這種情況直到1993年11月的《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》出臺才初步解決，文件提出：在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓。2001年11月的中辦文件《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》中才提出承包戶“有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式”。在三權分置的框架下，看上去承包經營權和經營權已經得到了用益物權的法律地位，但實際上，它也不可能把所有者的權力排除出去。2018年修訂后的《農村土地承包法》規定，承包方的流轉要經過發包方備案，流轉時，本集體成員享有同等條件下的優先權，工商企業等社會資本獲得經營權后集體經濟組織可以收取適當的管理費。而且，土地經營權人擅自改變土地的農業用途、棄耕拋荒連續兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境，承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的，發包方有權要求終止土地經營權流轉合同。。1949年以來，在高強度的國家政權建設之后，所有者就一直在場，無論這個所有者是國家、農民還是集體。這就提醒我們，在承包經營制度的基礎上很難發展出傳統社會中的那種高度市場化的“一田多主”。

其中的道理可以從永佃制和“一田多主”制度的差異中得到解釋。永佃制看似和“一田多主”很相似，但是永佃制中的地主其實是身體在場或者關系在場的，地主會限制經營者的自由轉讓，雖然這種轉讓難免發生，但地主有權因此撤佃，這種撤佃的權利(力)是“一田多主”制度下的田底擁有者不具備的。正是基于這種差別，有學者如吳向紅和吳向東就做出了這樣的提醒，永佃和“一田多主”雖然看起來相似，但本質上是兩種截然不同的“管業秩序”。(14)吳向紅、吳向東：《無權所有》，法律出版社2015年版，第55頁。在傳統的經營過程中，一方面要能夠幫助實際經營者屏蔽來自官府賦役和無理催征的壓力，另一方面，也要幫助地主屏蔽來自實際經營者的行為不確定性，為此將與官府和與農民打交道的環節分別專業化了，交給了田底所有者和田面所有者，這是“一田多主”制度能夠做到的。而永佃制的地主和佃農之間存在更多的利益關聯，沒有實現同等水平的產權細分?；蛘哙笥谏a力水平的不足，或者由于官府有能力打擊“一田多主”的制度，使得永佃制不容易發展成“一田多主”的制度。

這里無須更多地討論傳統社會的“一田多主”制度從何而來。家庭承包責任制可以近似看成是一種當代的永佃制，它同樣不是一種能夠自動地發展出當代“一田多主”制度的制度母體。集體所有者及其背后的國家不準備從農戶的經營過程中充分地退出，而且，雙層經營制度也有它存在的經濟合理性，尤其是在合作灌溉等問題上。在承包到戶以后，隨著承包期的延長和自發土地流轉的發展，集體所有者的權力逐漸虛化，所以引發了關于承包地將要“類私有化”的想象。頗具戲劇性的是，隨著土地流轉的進一步發展，農地經營規模不斷擴大，流轉契約不斷正式化，集體所有者的權力獲得了重新強化的契機。

2.兩種三權分置過程中的治權差異

所有者的權力或權利的大小與流轉的形式有關。當前農村最主要的流轉形式可以分為三類：代耕、承包戶直接出租、各種形式的集體反租倒包。在代耕過程中，集體通常是無為的，因為這是小規模的、非契約性的，通常發生在熟人之間和集體內部，總體是高度可控的。我們今天討論的三權分置出現在承包戶直接出租和各種類型的集體反租倒包的過程中。承包戶直接出租和集體反租倒包也是兩種不同的三權分置實踐。在《農村土地承包法》中也同時確立了這兩種三權分置：所有權—承包經營權—土地經營權、所有權—承包權和土地經營權。在該法中，第一種三權分置是主導性的。承包戶直接出租可以理解成是第一種三權分置，集體反租倒包屬于第二種三權分置。在反租倒包中，農戶的經營權其實被集體收回了。

在承包戶直接出租的情況下，三權分別為集體、承包戶和經營戶所有。這種看似最為標準的三權分置形式，實質上是一種永佃制基礎上的產權細分，它和傳統的“一田多主”的實踐有本質的區別。值得指出的是，集體經濟組織并不能任意轉讓所有權，國家通常也會要求集體經濟組織為集體成員無償服務，不能像一個私人地主對佃農那樣要求所有者的利益。而且，現代農業經營既是規?；?，也是多樣化的，規?；投鄻踊疾辉试S承包戶任意地流轉自己的耕地。規?；筮B片，在連片范圍內要求統一流轉；多樣化要求基礎設施之間的協調和搭配，比如，種葡萄和種水稻要求的灌溉系統就不同，如果任意流轉會導致經營不便。只有當實現了規?；膶嶋H經營戶能夠再次轉讓經營權并且從中收租的時候，這才像是傳統的“一田多主”的實踐，此時的田底所有者就是集體和承包戶的合體，田面所有者是規?；洜I戶。但這種流轉后的再流轉，在所有者的眼皮底下發生的時候，通常會引發爭議，因為所有者和承包戶會要求分享轉包后獲得的額外收益。這種分享的要求也得到國家政策的支持，體現在國家鼓勵承包戶用土地承包經營權在農業企業或合作社中入股，而不是一次性流轉；也體現在政策允許集體經濟組織向外來規模經營主體收取管理費。(15)2008年的十七屆三中全會的決議提出了允許承包戶以土地股份合作的形式流轉土地承包經營權。2018年，農業農村部、國家發改委等六部委聯合發布《關于開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點的指導意見》，認為土地經營權入股便于促進農戶、家庭農場、龍頭企業、農民專業合作社之間構建優勢互補、利益共享、風險共擔的聯結機制，促進適度規模經營的長期穩定，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。這可能會壓縮經營權的權能?，F在的法律給流轉后的經營權頒發證書，允許它進入市場交易，也就是允許經營戶再次流轉經營權并從中獲益。但是，根據《農村土地承包法》第46條，經營戶的再流轉行為必須“經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案”。經營權交易之后，新經營主體替換了原經營主體，繼續接受所有者的監管，還是回到了第一種三權分置，沒有發展成“一田多主”。

看似最為標準的第一種三權分置實踐，正在逐步地被第二種三權分置實踐所取代。在第一種三權分置實踐中，受到國家法律、政策和當地小傳統保護的承包戶會成為集體所有者與實際經營者之間的障礙，阻礙集體所有者對于實際經營者的監管。在第二種三權分置實踐中，政府和集體收回了承包戶的經營權再次流轉，完全掌握了主動權。尤其是在城鄉關系緊密的地區，城市政府為了更便利地實現征地拆遷或者增減掛鉤，要求農村集體經濟組織強化對于地權的控制。比如，上海郊區的大部分家庭承包地在2014年以前就已經流轉給了外來的經營者。這種流轉是經營者和承包戶自己交易的，通常會有村民組長作為中介人。但上海地區在2014年后大力強化了社會治理，在這個過程中，為了簡化社會治理的任務和強化土地管理，農戶的自發流轉被終止，90%以上的耕地先被流轉到集體，集體再重新流轉，通常是給了本地的農戶或者是企業(16)熊萬勝：《郊區社會的基本特征及其鄉村振興議題——以上海市為例》，《中國農業大學學報》2018年第3期。。也就是用第二種三權分置替代了第一種三權分置。在這個過程中，地方政府與集體所有者的權力大大強化了。

這提醒我們注意這兩種三權分置的差異，各種集體反租倒包的形式會得到地方政府的支持，這很好理解。實際上，這種土地流轉形式在20世紀80年代于山東省等地出現的時候，就是地方政府來推動和發展的。今天的各種反租倒包形式和當時的主要差異在于承包戶的收益權得到了更多的保障，但所有者的地位同樣重要。對于第二種三權分置，需要我們特別注意的是權力過程的重新植入和固定。這種權力過程的植入不僅指的是集體所有者及其干部的權力或者勢力，還指的是這樣一種事實：如果沒有政府權力和集體權力的發揮，第二種三權分置就不會出現，即使出現了也難以維持。

自然發生的是基于承包戶直接流轉形成的第一種三權分置，它不能自動地演化成第二種三權分置。除非是集體經濟非常發達，能夠支付足夠高的地租，否則僅僅依靠集體經濟組織自身的權威，很難把大部分乃至所有承包戶的承包經營權上收再進行重新發包。各種整體連片的集體反租倒包是對于承包戶經營權的弱化乃至取消，實際是踩在政策紅線的邊緣上推進，容易引發社會矛盾，通常必須得到當地政府的背書。

這其中還有一個現實的問題，相比于自發零星流轉，整體連片流轉的地租一定是更高的。為了避免“插花地”影響連片耕種，這種整體連片流轉通常要在一年或一個季度內完成。流轉工作的規模和速度都給了承包戶進行討價還價的條件。理論上，如果不是采取強制的話，整體連片流轉的地租價格應該等于最后一戶釘子戶愿意接受的價格。即使實際價格不會如此之高，它也必定遠高于零星自發流轉的價格，當然也會高于自發連片流轉的價格，也就是說，政府推動流轉的地租價格一定高于市場價格。通常，這種價格都高出了農戶自己經營糧食的全部凈利潤(成本中不包含勞動力價格)。因為承包戶通常會要求得到親自經營能得到的全部凈利潤，甚至還要分享規模經營戶的利潤的一部分。那么，成交價格和市場價格之間的差價是誰來支付的呢？如果由經營戶來支付，他們一般支付不起，通常這個價格的全部或部分是由政府來支付的，這就是政府給規?；洜I提供的額外補貼的一種實際功能。所以，我們會看到這樣的現象，一旦政府補貼停止，不少規?；洜I主體也就宣告經營失敗，或者改變經營方式，從雇傭經營退回到出租經營，把經營權再流轉給家庭經營主體。

第二種三權分置是一種高度依賴政府補貼的農業經營模式，它的發生和維持都離不開政府權力的深度介入，所以說，第二種三權分置是一種將治權內置之后的土地制度形式。在城鎮化和農業產業化的相互支撐之下，第二種三權分置正在逐漸地取代第一種三權分置，變得越來越流行。而且，這種做法還和發展集體經濟的政治目標結合起來，具有強大的動能。即使是第一種三權分置，政府和集體也依然承擔了最終責任承擔者的角色，一旦經營失敗，政府和集體承擔有避免耕地撂荒的兜底責任，同時也有幫助農民獲得土地租金實現農民增收的考核壓力。如果是在家庭承包經營模式下的承包戶自己拋荒，政府和集體也有相關的責任，但要小得多。規?；洜I相比于家庭承包經營來說，經營更加市場化，承受的市場風險也更大，可以說，農業經營越是規?；?，政府和集體的兜底責任與連帶責任就越大。從各國市場經濟的發展史來看，普遍的趨勢是，隨著市場經濟的深化，政府的實施經濟治理的責任和權力也逐漸增加，只不過在中國，這種責任和權力具有更多的行政色彩和人格化因素，形成了一種市場化和行政權力集中相伴生的特殊態勢(17)熊萬勝：《體系：對我國糧食市場秩序的結構性解釋》，中國政法大學出版社2013年版。?？偟膩碚f，從家庭承包經營向規?；洜I的發展，也是一個治權更穩定地內置于土地制度內部的過程。

就產權強度來說，第一種三權分置中建立的土地經營權可以獲得更高的產權強度。因為承包戶直接流轉是一個私人對私人的交易過程，可以得到小傳統更多的保護?！段餀喾ā穼⒊邪洜I權確立為用益物權，也是對于承包經營權的產權強度的承認，在這個基石上構建的土地經營權也比較穩固。在第二種三權分置過程中，農戶的承包經營權被拆成了承包權和經營權，實際上，也就瓦解了流轉后土地經營權的基石，經營戶面對的是有組織的集體，這使土地經營權更加像是一種純粹的債權。然而，這是一種脫離了小傳統保護的債權，因此，它也就沒有辦法在法律之外找到讓自己變成實質性物權的支撐。

三、身份權的重構與依賴于地上物的產權強度

1.身份權的重構

身份權的出現是由于土地權益或者其他權益按照身份進行分配，這個過程使得身份本身成為獲得權益的資格。一個顯而易見的事實是，所有權只在不同層次的政府和集體之間分配，私人主體沒有資格。在承包權上，集體成員才有獲得的資格，而且國家保護這種資格，即使集體成員進城了、外嫁了、遷走了戶口，也仍然可以保有這種資格，除非他自己放棄。在經營權上，集體成員可以通過承包獲得資格，也可以通過流轉獲得資格。如果是規?；洜I，經營資格和經營資質(能力)之間也不是同一的，有資格的人不一定有資質(能力)，而有資質(能力)的人不一定有資格。

我們可以把從承包戶手上將土地集中起來的過程稱為初次流轉，以后的再流轉稱為再次流轉。在獲得初次流轉機會的過程中，人際關系因素的影響很大，不是任何有經營資質的人都有資格的，實際上只有特定身份的人才能得到這種規?；洜I權。所以，在規?；洜I的過程中很容易發生腐敗，使得地權秩序中包含了一種不公正的“分利秩序”(18)陳峰：《分利秩序與基層治理內卷化資源輸入背景下的鄉村治理邏輯》，《社會》2015年第3期；王海娟、賀雪峰：《資源下鄉與分利秩序的形成》，《學習與探索》2015年第2期。。

一般而言，如果初次流轉經營的人經營失敗之后，再次流轉的過程就會變得相對市場化，身份資格和經營資質(能力)之間的差異就會明顯縮小。不過，這并不意味著身份不再重要。實際上，在社會關系中鉚定的身份之外，還有政府部門通過各種資格評定形成的“政策身份”，或者說既有社會身份也有政策身份。政策身份與規?；洜I主體所能得到的各種政策優惠掛鉤，也直接與經營資質準入掛鉤，經營主體必須不斷地進行資格累積，努力從政府得到更多的資源與權限。通過這種身份賦予，政府部門和規?；洜I主體之間建立了一種非科層性的權力關系。(19)熊萬勝：《合作社：制度化進程的意外后果》，《社會學研究》2009年第5期。實際上，規?；洜I主體對于各種政策身份的“孜孜以求”并不只是為了獲得榮譽，或者銀行貸款等政策優惠，這也是規?；洜I主體協調自己與集體所有者或集體干部之間關系的一種策略，這些規?；洜I主體必須讓自己在上級領導之前變得“更加重要”，只有這樣才能在與集體或干部或明或暗的博弈中取勝。

規?；洜I的資格高度依賴于經營者的社會身份與政策身份，這種事實極大地影響了土地經營權的價格形成機制。它會造成兩種后果：在規?；洜I剛剛起步的時候，有身份的主體基于自己獲得政府補貼的能力，會給出更高的價格，排擠了有實際經營能力的主體，比如各種“中堅農民”(20)賀雪峰：《論中堅農民》，《南京農業大學學報》2015年第4期。這些農民通常會代耕或者租賃附近的土地，也會從事非農產業，形成農村社區內的骨干分子。他們的土地流轉基于禮俗，契約化程度低，價格也低。規?；洜I主體通過更高的出價排擠了這部分農民的規模經營。。但在政府補貼結束之后，一部分經營主體也隨之經營失敗，此時，地租價格也隨之降低，因為既有身份資格又有經營資質的合適主體十分稀缺，人們甚至要擔心以后誰來種地的問題。實際上，自2016年以來，稻谷、玉米和小麥這三種糧食經營過程中的耕地流轉租金已經開始下降，這種情況在大豆等作物經營中也有體現。(21)國家統計局：《2020年全國農產品成本收益資料匯編》。這是因為糧食價格受到國家糧價的壓制，也說明土地租金在回歸理性。

2.依賴于地上物的土地產權強度

在權力過程與身份機制深度嵌入的狀態下，還是存在不同于治權或者身份權的產權。此時，所謂的土地產權是什么意思呢？在本文中，它不再指被社會建構出來的實質性占有關系，而是指法定的契約所規定的各種權益。如此一來，地權中的產權就和法律規定的物權統一了，它不再是一個所指不明的解釋對象。這樣的權益越來越重要?！段餀喾ā焚x予了農村土地承包經營權和土地經營權以用益物權的地位，政府對這兩種權利進行確權頒證，也就給這兩種權利賦予了空前的公信力，使得它可以跨越社區和關系網得到承認。土地流轉中的契約越來越規范化，口頭的約定逐漸被書面契約替代，農村土地交易中呈現出一種“迎法下鄉”(22)董磊明、陳柏峰、聶良波：《結構混亂與迎法下鄉——河南宋莊村法律實踐的解讀》，《中國社會科學》2008年第5期。的態勢。和規?；洜I更有關系的土地產權交易市場正在發育，這種連片土地的市場化交易在林權和“四荒地”的經營權流轉中更具有實際意義，而在耕地的主體部分即承包地上的發展比較緩慢。更重要的是，農業社會化服務的發展使得產權細分與分工細化同步發展，農業生產經營過程已經成為一個多主體參與的生產經營體系，所謂占有關系也被細分了。聯結各個細分環節的是契約，無論成文與否，這些契約都高度依賴法律的保障。

進一步地問，這些法定的契約保護的具體是什么權益呢？我們看到，在政府的土地征收過程中，補償的項目包括四個：土地補償費、青苗補償費、附著物補償費和安置補助費。實際上被補償的權益包含了三個部分：所有權、承包經營權和地上物。對于所有權的補償即土地補償費，其標準是政府決定的，根據區位和地類有所不同；所謂安置補助費中包含了對于承包經營權的補償，具體方式在今天主要是土地換保障；對于地上物(青苗和附著物)的補償是農民得到的主要補償。地上的青苗和房屋等都得到補償，尤其是房屋會得到最多的補償，將不可交易的農村住房變成了可以交易的城鎮住房。

最近的變化是，政府為了降低用地成本，也為了將遠郊的農村建設用地變成城鎮可以使用的建設用地指標，采取了“合村并點”的做法。這種做法是在鄉鎮內將農民集中居住，不征用農民的耕地，因此，不涉及農民身份的改變。也就是說，政府選擇了不要農民耕地的所有權和承包經營權。農民在被集中居住的過程中能夠得到的就是宅基地置換得到的城鎮住房，應該說，在“合村并點”的過程中，農民還是依靠地上物(房屋)得到補償。

在集體土地所有制下，農業規?；洜I主體發展出了一些有效的強化土地權益的地權維護機制。具體而言，主要有以下九種：(1)通過確權得到土地經營權證，用法律保障權益。(2)提高地上物的價值，種植多年生的高價值的作物，或者建設基礎設施，增加地權競爭者的賠償成本。(3)提升經營績效，確保地租的交付和遞增。(4)基于承包戶集體行動能力的不足，雖然規模經營戶和承包戶在數量上是一對多，如果承包戶很難組織起來，就給規模經營戶留出了鞏固自己地權的機會。而且，規?；倪B片經營通常會進行土地整理，推平田埂，規模經營戶即使退出，承包戶也不好立即經營，這對于承包戶反悔時的集體行動能力提出了更高的要求。(5)進行政策身份的提升，或者擴大規模，增加經營單位在本村或者當地政府農業發展體系中的重要性，如此，形成當地社會對于自身的某種倚重。(6)擴大規模、帶動同類經營者、進行股份制或者股份合作制經營等產權橫向細分，增加利益相關人，抱團增強勢力或影響力。(7)進行再流轉，或者進行抵押，進行產權縱向細分，增加產權關系的復雜性。(8)搞好和有關“勢力”的人際關系。(9)個人勢力。

在這九種地權維護機制中，確權和增加地上物的價值屬于直接出于土地的權益本身的內容，后面七種是對于土地權益的社會、市場、權力與勢力建構機制。在當下中國，一紙經營權證到底有多大的效力，還是需要長期觀察的。在這個效力沒有真正發揮出來之前，法律建構的有效性其實依賴于用地上物的財產權利來固定土地的經營資格。地上物和土地本身都屬于直接出自土地的權益，但畢竟有所不同。這和明清時期基于中介人的見證形成的地權還是有很大不同，傳統的地契規定的是對于土地的經營權或者管業權利，這種經營權的穩固依靠的主要不是地上物，而是按時交付地租的能力，以及文化觀念和社會關系網絡中的相互牽制。即使涉及對于土地的改良，也是對土地本身的改良，不同于土地之外的財產。

實際上，在集體所有制下的土地產權的法律建構中，地上物是土地產權權能的核心要件，它甚至比所有權和經營權更具有市場價值。在對于承包地進行征收的過程中，才會涉及所有權的問題，它的價格是低廉的，因為計算標準是以糧食的常年產量和產值來擬定的。如果是農業經營中的土地流轉，就不涉及所有權的變更，僅僅是經營權的流轉。

在土地流轉浪潮剛剛起步的時候，經營權流轉的中介是可以盈利的，在一些發達地區出現了做土地流轉中介的土地“黃?！?23)曹東勃主編：《職業農民的興起：對長三角地區“農民農”現象的研究》，中國政法大學出版社2013年版。。國務院辦公廳為此專門發文規范經營權流轉的市場，要求這種流轉市場堅持公益性。(24)《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》(國辦發〔2014〕71號)。然而，由于農業經營的困難，農地流轉價格在近年來開始下降，經營權的價格很難獨立地顯現出來。如果經營權本身難以升值，那么原來的規模經營主體所能期待的還是收回自己的成本，也就是沉淀為地上物的投資。如果用土地經營權證到銀行去抵押，也不容易被接受。自2015年以來，國家在一些地方進行了土地經營權抵押貸款的試點，但是成效甚微，暫時難以推廣。在國家征收土地的情況下，如果征收的對象是規?；洜I主體經營的土地，政府的補償通常不會涉及對于經營權的補償。因為國家的征收補償項目是土地補償費、青苗補償費、附著物補償費和安置補助費，征收規?；洜I主體經營的土地不涉及土地補償和安置補助，僅僅依靠地上物來得到補償，也就是青苗和附屬設施。有人提出應該對于家庭農場主經營土地的“間接價值”進行補償(25)劉靈輝、鄭耀群：《家庭農場土地征收補償問題研究》，《中國人口·資源與環境》2016年第11期。，這就實際上涉及對經營權的補償問題。但是，尚未見到對于這種間接價值進行補償的實例。

如果說傳統社會高度依賴于人來固定經營權，今天則凸顯了地上物的意義，人際關系是經營權的“纜繩”，地上物是經營權的“盔甲”。相比于傳統農業，現代農業的特征之一就是地上物的豐富多樣和高價值。應該說是土地和地上物一起構成了農業生產的基本生產資料。傳統社會的農業生產過程中，土地經營權本身的價格遠高于地上物，今天的情況則有了很大的變化，農業設施或多年生作物的價格可以遠高于耕地被征收時的土地補償價格。地上物和土地的差別在于，土地是一種波蘭尼所說的“虛擬商品”(26)[匈]卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，劉陽等譯，浙江人民出版社2007年版。，而地上物可以是真正的商品。今天的地上物比之傳統的地上物更加像徹底的商品，傳統社會的鄉村“天高皇帝遠”，地上物的產權建構也高度依賴于社會建構，今天的地上物的產權建構已經高度法治化了，地上物在當代可以得到法律的有效保護。土地不可私有，地上物卻可以是當然私有的。私有的地上物緊緊地附著在非私有的土地之上，要拿走土地經營權，就必須先支付地上物的價錢，這看起來是天經地義。用地上物來固定對土地的經營權，就成為了一種很常見的地權策略。我們會走出一條新形式的不基于所有權的地權模式嗎？這是值得關注的。

四、關于地權穩定性的問題意識

權力過程的凸顯、身份機制的頑強以及地上物對于經營權本身的凌越，都使得關于土地的“財產權利”、“產權”或“物權”的提法變得空洞起來。在以上的分析中，我們已經不得不使用“地權”替代“產權”來指稱我們關注的權力或權利。我們之所以要使用“地權的社會構成”替代“產權的社會建構”，不僅僅是因為舊的視角不足以解釋新的經驗，或者舊的視角本身存在內在的邏輯沖突，更因為我們需要形成一個更加符合現實需要的問題意識。

“產權的社會建構”是一種回答問題的視角，它所要回答的問題是產權如何才能變得清晰，然而，這個問題本身在當代中國的價值也在發生變化。在中國尤其是當代中國，農村地權實踐中的基本問題是地權的穩定性，尤其是如何在集體土地所有制下提升地權的穩定性。

無論是作為一種經濟學的分析工具，還是一個法律術語，property(“產權”或“物權”)都主要指的是一種存在明確契約規定和得到法律保護的財產權利?？赡苁菫榱诉壿嬌系暮喕?，經濟學家所談的產權往往是完整的所有權(27)李稻葵：《轉型經濟中的模糊產權理論》，《經濟研究》1995年第4期。，結果，產權理論很容易就成為一種為內含著私有制優勢的理論。在中國，產權概念具有明確的現代性和規范性，經濟學家借此概念很容易看到中國的財產權利的模糊性，由此形成了一個如何讓中國的產權變清晰起來的問題意識。社會學界的很多學者其實在某種程度上接受了經濟學界對于產權問題的提問方式，關心產權的“清晰性”，也就是問：“這塊地是誰的？”或者“誰有權占有這塊地？”想要為占有尋找一個清晰的甚至是單一的主體。社會學者相信，即使法律建構的力量不夠，通過社會建構機制，也能建立占有關系的清晰性。借此形成了“產權的社會建構”或者“產權的社會視角”的文獻脈絡。

關注產權的清晰性內含了這樣一種預設：產權的穩定性比產權的清晰性更容易達成，或者只要產權清晰了，對于它的預期也就可以穩定了。當我們從產權的歸屬來關注產權的清晰性時，就意味著這種歸屬一旦搞清楚了，它可以是穩定的，否則，搞清楚歸屬也沒有意義。然而，這個預設在中國卻是非常成問題的。無論古今，想要在人地關系高度緊張的小農經濟條件下實現人與地之間的穩定搭配都是極為困難的。人地關系緊張意味著人與地之間的配置關系已經處于一個高度均衡的狀態，小農經濟的組織微小意味著勞動力與生產資料之間是一種精準的搭配，勞動力或者土地方面任何小的改變都會打破這個均衡的搭配關系。更不必說制度與政策的不合理、官吏的不當作為或者社會轉型對于人地關系的侵擾。從古至今，土地都是作為一種生活來源或者“業”進入百姓生活的，不求所有但求所用的務實或者功利主義的態度占了主導，人們更關心自己從土地中得到什么具體的利益，而不是自己是否獲得了什么抽象的權利。當大家的關注點在具體的利益時，也會希望有一個穩定的預期，這就提出了地權的穩定性問題。申靜和王漢生也明確地提出，財產權利關系并不是一經形成就穩定下來的關系結構，而是一種可能發生頻繁易手的動態博弈均衡關系。(28)申靜、王漢生：《集體產權在中國鄉村生活中的實踐邏輯——社會學視角下的產權建構過程》，《社會學研究》2005年第1期。但是，他們在產權視角中討論問題，沒有對于這個視角背后的問題意識提出根本的質疑。筆者通過對一個村莊150年的地權變更史的描述，更加明確地提出了地權穩定性的問題(29)熊萬勝：《小農地權的不穩定性：從地權規則確定性的視角——關于1867-2008年間栗村的地權糾紛史的素描》，《社會學研究》2009年第1期。，或者更加準確地說，是試圖把地權穩定性的問題從一個經濟史的經典命題轉化成一個關于土地的社會學問題。

在土地流轉之前，看似更加弱小的單個家庭擁有的土地承包經營權，由于得到了地方小傳統的保護，在生存倫理和民生政治的加持下，反而更加像是一種物權或者產權?！爱a權的社會建構”視角在這種制度條件下討論產權的清晰性，是有現實意義的。但在土地流轉之后，規?；洜I主體的產權關系很大程度上脫離了小傳統的效力范圍，也脫離了生存倫理或者民生政治的語境，很少有人會同情一個大戶的破產。大戶的產權更多地維系于一紙契約，經營規模更大，其地權的穩定性卻可能更弱。契約的背后是法律，是什么最能夠撼動這種國家法律保障的權利關系呢？通常是權力或勢力。因此，當我們進入地權穩定性的問題意識之后，自然就會很關心權力問題。

周雪光曾經區分了權利產權和關系產權，他認為社會關系可以構成不同于法定權利的產權厘定機制，但是，關系千萬重，其中的結構又是如何的呢？究竟是什么最能影響地權的穩定性？張靜曾經從規則的多元性的角度來提出問題(30)張靜：《土地使用規則的不確定：一個解釋框架》，《中國社會科學》2003年第1期。，筆者也曾經很重視規則多元性對于地權穩定性的影響，但現在看來，權力對于地權穩定性的影響可能是更加重要的。馬良燦是在“產權的社會建構”視角下明確使用“地權”一詞的學者，他突出了地權中的權力因素，運用周雪光的“產權是一束關系”的觀點提出“地權是一束權力關系”(31)馬良燦：《地權是一束權力關系》，《中國農村觀察》2009年第2期。，以此來解讀征地過程中各方的博弈過程。他試圖繞開土地“屬于誰”和“應該屬于誰”這類權利問題的爭論，也繞開各種文化傳統因素，直接去關注土地征用過程中的權力與利益關系。前面對于三權分置新型實踐的解釋，也凸顯了權力與勢力的重要影響，尤其是注意到治權在三權分置制度中的內置性。應該說，要和權利區分開來的地權建構機制，并不是關系或規則，而是權力。只有突出了權力因素才能回答曹正漢對于產權的社會建構視角的如是追問：這種種社會文化因素在多大程度上是中國特有的？(32)曹正漢指出：“從上述分析中，我想說明一個觀點：我們現在看到的、具有中國特色的產權制度，也許是起源于人類社會共同的一些基本因素——如‘先到先得’原則和當事人的‘強力’，這些共同的基本因素，加上在中國這塊土地上存在的特殊的約束條件，才造成了中國特色的產權制度?！辈苷凉h：《產權的社會建構邏輯——從博弈論的觀點評中國社會學家的產權研究》，《社會學研究》2008年第1期。實際上，最有中國特色的社會建構因素就是公共權力對于社會生活的深度介入。

一旦關注土地制度運行中的權力問題，所適用的概念工具也要發生改變，就此而言，地權要比產權概念更適合直面土地問題上的權力關系。相關權力和權利一起構成了關于土地利益的“權”，即地權。

地權是一個關于土地利益分配的權力和權利關系的系統，它有內外之分。在這個系統的外部，存在一些相關的社會因素作為地權系統的環境，尤其是多元化的規則和多元化主體之間的關系，因此，地權也是社會建構的；在這個系統的內部，它包括了治權、身份權和產權，因此地權也是社會構成的。諸多社會因素之間的關系是連綿和混沌的，地權系統浸泡于其中，地權系統內外之間的界限存在于大眾的意識中。只有那些被大眾稱為是“權”的因素才是地權系統內部的要素，比如政府的權力，集體的權力、權利或勢力，經營主體在社區內或經營體系內的身份資格等，以及被法定契約保護的財產權利。

結 語

“地權的社會構成”視角的基本任務是要研究集體土地所有制下的地權穩定性問題。集體土地所有制和三權分置的實踐一起否定了任何私有化或者“類私有化”的想象，但是，所有者、承包戶和經營主體都希望建立對于自己利益的穩定預期，這種預期的穩定性不僅僅和市場波動有關，也和權力與權利系統有關。從三權分置的制度設想來看，它是希望同時實現三種“權”的穩定性，也就是要落實集體所有權、穩定農戶承包權和放活土地經營權。問題是，我們要怎么才能做到三“權”之間的平衡呢？抑或，其實我們只能提升土地經營權的穩定性？無論答案是什么，求解的思路中都繞不開治權、身份權和產權之間的關系。實際上，集體所有權的背后就是國家治權，農戶承包權本身就是一種身份權，而土地經營權是一種尚未完成的產權。然而，我們不能直接把這些政策術語當作學術概念，還是必須從學理的脈絡中發展出解析地權實踐的能力。

“地權的社會構成”視角還可以為地權實踐的區域比較提供便利。比如筆者曾經討論過不同地區地權系統之間的差異，分別是治權中心、身份權中心或產權中心的。(33)熊萬勝、畢菲榮：《論地權概念的基本內涵與地權模式的時空差異》，《南京農業大學學報》2018年第1期。當時的看法是，大城市郊區更容易是治權中心的地權模式，集體或者宗族發達地區更容易出現身份權中心模式，私人企業或家庭農場主導的農業產業化經營發達地區較多地出現產權中心模式。當我們說某種權為中心時，并不否定其他類型的權在當地的作用，只不過是認為在多權并存的狀態中存在一種主導力量。進一步地，如果深入任何一個區域的內部，很容易發現多種地權模式在區域內的體系化搭配，比如不同的村落的地權模式就會有所差別，一個高度集體化的村落周圍是一圈趨向地權“類私有化”的低組織化村落。它們共存于同一區域，相安無事。新的視角甚至能幫助我們進一步提高研究過程的“像素”，去發現在同一個集體所有的不同類型的土地上也可以有不同的地權模式，比如，在公益性建設用地上是治權中心的，而宅基地是身份權中心的，經營性建設用地正在演變成產權中心的。借助新的研究視角，我們可以發現地權實踐的豐富多樣性及其相互搭配的關系，避免對于中國土地制度的運行做出過于簡單化的概括。

面對新的地權實踐，社會學可以從何種角度來貢獻自己的學科智慧，這是一個有意義的問題。筆者雖然提供了“地權的社會構成”這樣一個理解三權分置之后農村地權的新視角，但這也并非一個令人完全滿意的方案，只能算是一次拋磚引玉的努力。