基層檢察機關在業績考評工作中的角色定位與推進路徑

俞軍民　申詩溢

摘 要：基層檢察機關是推進檢察官業績考評工作的堅實“支點”?；鶎訖z察機關應正確認識自身“遞進式”的角色定位，有力執行考評、積極優化考評、勇于創新考評;同時，緊緊圍繞考評指標，科學設置量化分數、著力培育考評隊伍，扎實推進考評工作常態化開展，持續健全檢察官業績考評機制。

關鍵詞：檢察官業績考評 角色定位 推進路徑 考評指標

一、基層檢察機關開展檢察官業績考評工作的重要性

科學高效的檢察官業績考評工作，有利于增強檢察官履職盡責的自覺性，提升檢察官爭先創優的積極性。開展檢察官業績考評工作，是檢察機關改革管理機制和助推國家治理的具體實踐，對于引導檢察官更新司法理念，激勵檢察官提升業務質效，促進檢察官依法辦案、履職盡責、擔當作為意義重大。[1]

2020年4月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）印發《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》（以下簡稱《檢察官業績考評規定》）。隨后，江蘇省人民檢察院（以下簡稱“江蘇省院”）印發《江蘇省檢察機關檢察官業績考評工作實施辦法（試行）》（以下簡稱《檢察官業績考評辦法》），對檢察官業績考評的目的、內容、主體、指標與分數等多個方面作了詳細規定。

在上級檢察機關已有相關考評規定的背景下，如何結合自身特色，在業績考評工作中找準定位并扎實推進，成為基層檢察機關重要的研究課題。

基層檢察院是整個檢察機關的基礎，基層檢察工作是全部檢察工作的基礎。[2]而基層檢察官業績考評工作，是全部檢察官業績考評工作的基礎。江蘇省K市人民檢察院（以下簡稱“K市院”）作為江蘇省檢察官業績考評工作試點基層檢察院之一，深度參與省、市、縣三級院檢察官業績考評研討會，自覺發揮試點院作用，從量化指標分數、研發考評軟件、模擬考評過程、建立考評隊伍等多個維度進行實踐探索?？梢哉f，K市院檢察官業績考評工作是展示基層檢察官業績考評工作的“鮮活窗口”，解析K市院開展檢察官業績考評工作做法是研究基層檢察院檢察官業績考評工作的有效路徑。筆者也將從角色定位、推進路徑兩個視角切入，通過對該院檢察官業績考評具體工作的深入剖析、系統論證，以期為檢察官業績考評工作提供有益參考。

二、基層檢察機關在檢察官業績考評工作中的角色定位

基層檢察機關一方面受上級檢察機關的領導，另一方面也為上級檢察機關提供豐富的基層實踐經驗。在落實具體工作之外，基層檢察機關要積極創新，著力推動基層檢察工作高質量發展。在檢察官業績考評工作中，上級檢察機關制定A，基層檢察機關若執行A，那便是“考評執行者”;上級檢察機關制定A，基層檢察機關積極將指標優化為A+，那便是“考評優化者”;在A+的基礎上，基層檢察機關打造智能化A++，那就是“考評創新者”。因此，考評工作角色定位越高，推動基層檢察官業績考評工作的動力也會越強。K市院在有力執行考評規定、切實鋪開考評工作的同時，積極探索可供上級檢察機關復制推廣的考評經驗，既耕好考評試驗田，又勇當考評急先鋒。

（一）有力貫徹，做好考評執行者

好的規定貴在落實。在《檢察官業績考評辦法》印發后，K市院第一時間成立了以檢察長為組長的試點領導小組，抽調骨干組建了辦公室及工作專班，充分研習《檢察官業績考評規定》及《檢察官業績考評辦法》，規范推進考評工作。

2020年以來，K市院召開考評工作推進會10余次，制定了《K市檢察機關檢察官業績考評工作實施辦法（試行）》，開展了模擬考核15次、季度考核3次、晉升考核1次、年度考核2次（其中1次系對2019年的檢察官業績進行考評），累計考核檢察官173人次。

（二）入細入深，做好考評優化者

從具體工作職責來看，基層檢察院檢察官與省級、市級檢察院檢察官相比，有其獨特的特點。構建基層檢察院檢察官考評機制，應從基層檢察院檢察官的特點出發，依據有法可依、公開、可操作性、以檢察工作實績為重點的原則。[3]基層檢察院要想將檢察官業績考評工作落實、落細，必須從微觀入手、突出實效。

考評指標是考評體系設計的關鍵，其合理與否將直接影響考評結果的科學性。[4]根據《檢察官業績考評辦法》第5條，檢察官業績考評實行指標化評價、量化評分，刑事檢察、刑事執行檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等不同的業務條線都有不同的指標，質量、效率和效果三方面考評也是由具體指標組成。簡言之，只有采集并且計算不同條線檢察官的指標數據，才能得出考評的結果。因此，需要在“指標”這個關鍵點上發力。

1.動態調整指標范圍，增加“本地化”考核指標?？紤]到上級檢察院對K市院的職務犯罪辦案效率和法院判處單處罰金兩個指標比較關注。K市院在《檢察官業績考評辦法》指標基礎上，增加“職務犯罪不延數”“判處單處罰金”兩個指標。以“職務犯罪不延數”指標為例，為了合理控制職務犯罪案件的“案-件比”，K市院規定辦理職務犯罪案件，不延長的加1分/件。通過動態調整考評指標，來引導檢察官充分發揮介入偵查引導取證制度的積極作用。

2.科學設置計算結構，將指標量化為分值。K市院設置基礎分、指標分、合計分、權重分四個分數。其中，基礎分設定為60分;指標分為根據指標計分規則各指標累計所得分數;合計分等于基礎分加指標分;合計分最高的檢察官得權重分40分，其他檢察官按本人合計分折算相應權重分，如圖一。

（三）勇于開拓，做好考評創新者

2017年，江蘇省院上線運行檢察官績效考核軟件，通過從檢察業務應用系統（以下簡稱“應用系統”）抓取辦案數據，輔之以手工填錄，較好地實現了檢察官業績考評工作的數字化。為了讓檢察官業績考評工作逐漸擺脫手工填錄方式，實現“智能生成”，K市院借鑒江蘇省院做法，確立了線上考評的主攻方向，有效整合技術部門、案管部門統計人才和業務骨干力量，通過15次模擬考核以及為期1個月的攻堅，自主研發了考評軟件——案件指標綜合監測平臺。

案件指標綜合監測平臺使用Delphi研發、采用Oracle+SQL的數據庫結構，讓考評實現了由手工核算向軟件自動抓取數據、智能生成排名的轉變;同時，采用有承辦單位、年份、月份、承辦人、案由等要素的界面，并嵌入自由選擇時間段篩選的功能，方便自主、靈活確定考評統計目標并自動繪制柱狀分析對比圖，實現了數據化匯算、自動化分析和可視化考評。

三、基層檢察機關在檢察官業績考評工作中的推進路徑

“實行檢察官辦案責任制以后，如何設置檢察官辦案的數量和質量標準，建立健全檢察官績效考核機制，已經成為普遍關注和亟待研究解決的問題?！盵5]考評規定是考評的大前提，業績考評分數是考評的落腳點，考評規定換算為檢察官的分數、排名。形象地說，考評規定是計算公式，檢察官的分數、排名是計算結果。但需要注意的是，從計算公式到計算結果不是一蹴而就的，中間最重要的一步就是“計算過程”?；鶎訖z察機關如何高質量地推進檢察官業績考評工作，就體現在對這一“計算過程”的理解、論證及探索上。

針對“計算過程”，K市院重點研究了兩個方面的問題。其一，計算要素（考核指標）有明確規定，但需賦予具體分數。例如《檢察官業績考評辦法》中，辦案效率得分要考慮卷宗冊數多少、罪名難度等，那么就要考慮如何設置卷宗冊數分、罪名系數等。其二，誰來收集計算要素（考核指標）。雖然K市院研發的案件指標綜合監測平臺可以從應用系統抓取大部分辦案數據，但仍有少部分數據尚需要手工填錄。這兩個方面涉及的就是指標的量化分數與收集主體的問題。因此，把指標賦予可以計算的分數、建立考評隊伍持續填錄考評數據，成為K市院推進業績考評工作的主攻路徑，如圖二。

（一）科學設置指標的量化分數

以刑事檢察辦案效率為例，刑事檢察官辦案效率如何計算，是單位時間內誰辦的案件多，還是單位時間內誰辦的案件復雜？計算標準的確定離不開對辦案效率的理解與思考。根據《檢察官業績考評辦法》，辦案效率得分=（件數分+嫌疑人數分+卷宗冊數分）*罪名系數*庭審程序系數*業務類型系數*個體參與度，那么，件數分、嫌疑人數分、卷宗冊數分、罪名系數等分別要“量化”為多少分才更加科學合理，就需要我們分解公式要素逐個展開。

第一步，件數分，固定為1分/件。第二步，嫌疑人數分，一般情況下，案件中嫌疑人人數越多，耗費的辦案時間就越長。嫌疑人數分隨著人數的增加而增加，但考慮到邊際效益，嫌疑人數分的增加幅度遞減。如1個犯罪嫌疑人得0.4分，2個犯罪嫌疑人得0.7分，3個犯罪嫌疑人得0.9分。第三步，卷宗冊數分，與嫌疑人數分賦分思路相同。如1冊卷宗分數為0.1分，5冊卷宗分數為0.5分，10冊卷宗分數為0.75分。第四步，罪名系數，該指標考評的是檢察官辦理案件的難易程度。根據辦案規律，案情復雜的所耗費的辦案時間較長。K市院綜合考慮罪名難度大小與平均辦案時長，通過匯算所在地級市不同罪名案件檢察官的平均辦案時長科學得出不同罪名的對應系數，一個罪名對應一個固定系數。如盜竊罪罪名系數為1，危險駕駛罪罪名系數為0.5，非法吸收公眾存款罪罪名系數為2.5等。如遇多罪名案件時，罪名系數=主罪名系數*1.1。第五步，庭審程序系數，主要是根據庭審程序的復雜程度對應不同的分值。也就是說，庭審程序越復雜得分越高。比如簡易程序為1分，普通程序為1.5分。第六步，業務類型系數，一種業務類型對應一個固定系數。系數設置依據文書情況、流程節點等指標綜合測算，如審查逮捕案件基準分為1分，辦案用時和流程節點均更復雜的審查起訴案件為1.5分，引導偵查取證案件基準分設為0.5分。第七步，個體參與度，即綜合考慮檢察官個體在辦案（業務）工作中的工作量大小及其作用，確定其在辦案效率中所占份額。如1名檢察官獨自辦理的案件，個體參與度為1;1名檢察官和1名檢察官助理組成辦案單元，則該檢察官個體參與度為2/3。

（二）培育考評隊伍

考評指標對應的分數，需要采集主體去填錄、收集和匯總。K市院采用從應用系統抓取為主，職能部門專人填錄為輔的采集方式。對通過應用系統可直接查詢的指標和有數據源但需加工的指標，進行直接抓取。同時，在考評辦公室以外建立考評聯絡人隊伍，由考評聯絡人具體負責部門人員考評的對接、填錄、匯總、測評等工作。如由研究室填錄指導性案例、典型案例、檢察建議等指標，由政工部門填錄立功表彰、信息簡報獲批示等指標。經過1年多的隊伍培育，考評聯絡人制度在考評工作中的作用日益凸顯。

1.持續推進常態化的考評工作。以2020年第3季度考核為例，K市院開展考評工作主要分為四個步驟。第一步，劃定考評對象。具體而言，考評辦公室根據員額動態變化情況，把新入額檢察官納入考核對象，同時將跨部門調動的檢察官歸入新的考核條線。第二步，啟動指標數據收集工作?？荚u辦公室下發考評指標表格，啟動考核軟件自動抓取功能。其中，表格里列明了每一項目考核指標的數據采集主體，考評聯絡人對照填錄。第三步，核定數據?？荚u聯絡人分門別類填錄后，交檢察官核對，由部門負責人初審。第四步，研究確定等次。各個考評聯絡人將核定后數據表交至考評辦公室，考評辦公室對所有數據進行統算后提交考評委員會、黨組討論確定。

2.積極跟進優化中的考評模式。以2020年度考評工作為例，2020年12月31日江蘇省院下發《關于“檢察官業績考評軟件”上線運行暨開展2020年度檢察官業績考評工作的通知》，全面上線了江蘇檢察機關考核平臺（以下簡稱“新平臺”），要求運用新平臺開展全年考評工作。相較于K市院之前“聯絡人填表+本院軟件計算”的模式，新平臺采用“線上錄入考核指標+省院軟件計算”的新模式。K市院充分發揮考評聯絡人隊伍熟悉考評工作優勢，組織考評聯絡人第一時間學習并掌握了新平臺的功能，高質量完成了新平臺啟用后的考評工作。

（1）找準新、舊平臺在開展考評工作中的差異。在新平臺上線使用之前，K市院的考評工作總體上采用“填表+軟件計算”的模式?？荚u聯絡人打開表格后各項指標一目了然，既可以精確知道某項分數可以填入表格中哪一項分指標，也可以在最后統算前進行同步審核、修改。而新平臺還尚未實現“像表格那樣整體顯示所有填錄的指標”，需要考評聯絡人分步驟進行遞進式選擇后才能顯示出“待填錄的分指標”。而且，新平臺暫無審核模塊，檢察官填錄數據后系統會自動得出最后排名，因此填錄數據的正確性需要“預先保證”。

（2）找到新、舊考評模式銜接的“關鍵平衡點”。為了使考評聯絡人在新、舊考評模式過渡期平穩、高效地完成考核工作，K市院積極做好了三方面工作。第一，熟悉新平臺?？荚u辦公室先對照新平臺《操作手冊》與全省聯絡人充分溝通，學懂弄通了新平臺的設計邏輯和填錄要領，及時召集考評聯絡人進行系統學習和培訓。第二，充分利用已有數據。因為新平臺的填錄是分步驟、遞進式的全新模式，K市院為了減少收集數據的重復勞動，先將已開展的2020年季度考評數據表下發，由考評聯絡人對照表格進行填錄。第三，在填錄新平臺前嵌入“線下審核模塊”。因為新平臺對所有員額檢察官都開放填錄權限且無審核模塊，為了保證填錄數據的準確性、統一性，考評辦公室要求所有數據必須經過部門負責人審核后才能填錄。由此，經過培訓學習、適應性操作、填錄前審核，K市院充分利用考評聯絡人機制，保障了新、舊考評模式的順利銜接。