行政檢察監督背景下調查核實權的完善研究
——基于行政檢察與行政公益訴訟的分立與融合關系

李經驗 馬 晴

(安徽省蕭縣人民檢察院，安徽 蕭縣 235200 )

一、引言

隨著檢察改革的不斷深入，行政檢察接替行政公益訴訟成為實踐和理論研究的新熱點，行政檢察也在兩任最高人民檢察院檢察長的推動下不斷擴大其影響力。2016年7月，時任最高人民檢察院檢察長曹建明在第十四次全國檢察工作會議上首次提出檢察監督體系涵蓋民事、刑事、行政三個領域以及事前、事中、事后三個環節，并提出刑事檢察、職務犯罪偵查預防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察等五個方面的內容。[1]2019年1月，繼任最高人民檢察院檢察長張軍在全國檢察工作會議上首次提出“四大檢察”的概念，并要求做優刑事檢察工作、做強民事檢察工作、做實行政檢察工作、做好公益訴訟檢察工作，①推進檢察監督工作改革和進步。[2]行政檢察的提出與強調，為我國行政監督體系又增添了一股強有力的動力，也進一步推動了檢察院行政監督體系的建立與完善。

在“四大檢察”的語境下，行政檢察與行政公益訴訟檢察(同行政公益訴訟，本文予以混用)并立為兩大檢察內容，但檢察監督對象卻同為違法行政行為，由此兩制度之間的界分、聯系以及進一步的協調、合力發揮需亟待解決。行政檢察這一概念雖由來已久，但理論研究和制度建設尚處于初期階段，還存在很多尚待研究和確定的事項。隨著對行政檢察認識的不斷深入，行政檢察的制度定位也發生轉變并以行政檢察監督為中心進行改革，行政檢察的適用范圍也不斷拓展。與此同時，行政公益訴訟的適用范圍也在不斷向新領域拓展。行政檢察與行政公益訴訟在制度分立之下，出現了統一且相似的改革方向，兩者間本質上的相同性和內在邏輯的共通性越來越突出和重要?；谖覈磥硇姓z察監督的改革，研究二者的相互關系并進一步探討在整體性建設下如何協調、促進二者發揮合力具有十分重要的實踐意義。作為兩制度實施的重要保障手段，調查核實權的聯動和協同作用發揮無疑是兩制度相互協調、配合的重要方式，其不僅構成了程序啟動的證據來源，而且也為兩制度的選擇提供事實基礎，對于兩制度合力作用發揮而言具有十分重要的作用。特別是在行政檢察的探索階段，調查核實權對于制度落地以及督促效用發揮具有基礎支撐和效力保障的意義。

近兩年，理論界雖對于行政檢察的研究成果頗豐，但是都主要圍繞行政檢察的概念界定、范圍明確以及理論基礎的探討，而行政檢察與公益訴訟的關系研究都是一筆帶過或是淺嘗輒止，深入兩制度的具體協調路徑以及調查核實權協同的探討更是處于空白地帶?；趦芍贫鹊年P聯性、相似性和共通性特征，調查核實活動也存在類似表現，由此如何最大程度地提高調查核實效率，促進調查核實活動同時促進兩制度的有效實施并形成取證合力是個值得關注的問題。尤其是在基層檢察院資源不足、人員混同的背景下，兩制度調查核實權的異與同、分與通的研究以及機制完善具有更大的實踐價值。因此，在行政檢察監督的改革背景下，從戰略發展和整體化視角出發去重新審視并完善調查核實權十分必要。

二、行政檢察與行政公益訴訟的關系解構以及調查核實權的發展理路

調查核實權依附并服務于行政檢察與行政公益訴訟二者之一，因此調查核實權的完善需要建立在二者關系的厘定上，而兩制度設計上的分立與理論研究上的融合關系為調查核實權的完善路徑提供了方向指引。

(一)形式上的分立

2016年首次提出的檢察監督體系，將行政檢察作為與民事檢察、刑事檢察相并列的獨立項。當時，盡管環境公益訴訟已經建立，但起訴主體局限于滿足條件的環境保護社會組織，檢察院并無起訴的資格和職權，即檢察公益訴訟制尚未建立。在此背景下，行政檢察與民事檢察都較為純粹，都是以民事或行政訴訟為檢察監督的對象和內容，行政檢察的內涵和范疇相對較窄。2017年7月1日開始實施的新修訂的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》正式確立了公益訴訟制度，并賦予檢察院提起公益訴訟的權力，檢察公益訴訟制度正式建立。檢察公益訴訟制度的確立對檢察監督體系產生了很大的沖擊，一方面需要重新考慮檢察監督體系的架構設置和系統劃分的問題。另一方面行政檢察的內涵、范疇、理論基礎和制度定位也需要重新進行審視并進行擴充，因為行政公益訴訟突破了原有的制度基礎和理論基礎，檢察院從被動監督向主動監督擴張。2019年新提出的“四大檢察”概念將檢察公益訴訟與行政檢察、民事檢察作為并行且獨立的組成部分，繼而從制度上將行政檢察與公益訴訟相分立，并作為相互區分的制度納入新檢察監督體系中。這一劃分是從體系架構和制度上進行的分立，主要考慮的是體系結構設置的科學性與合理性，強調形式上的分立。行政檢察的適用范疇也不僅僅包括原先的行政訴訟檢察監督，還包括對涉嫌違法的具體行政行為實施檢察監督。

之所以將行政檢察與行政公益訴訟作分立設置的原因有三：首先，行政公益訴訟作為新制度難以與行政檢察的內涵相融合，特別是傳統意義下的行政檢察內涵更是與行政公益訴訟的制度內涵和運行方式有著很大的差別。雖然“四大檢察”語境下的行政檢察的適用范圍有所擴張，除行政訴訟檢察的間接監督模式外還囊括了對行政行為監督的直接監督模式，但是因體系界分的需要，內涵的擴張仍與行政公益訴訟有所區分。其次，行政公益訴訟與行政檢察的制度范圍以及實施模式存在差異。行政公益訴訟以公共利益為案件適用范圍，而行政檢察則無此限制；在監督模式上，前者系檢察建議與訴訟相結合的主動監督模式，而后者則是糾察行政與監督訴訟相結合的主動兼被動模式。因此，將兩者放在同一制度項下容易造成立法和實施方面的混亂現象。最后，民事公益訴訟與民事檢察具有明顯的不相容性和差異性，而民事公益訴訟與行政公益訴訟又在規則設置、制度設計、目的和內容等方面存在很多的相同點。因此，適宜作為同一制度項下的內容進行統一規定，若將行政公益訴訟納入行政檢察內，獨留民事公益訴訟單獨成項也不適當、不科學。故，將行政公益訴訟納入公益訴訟檢察中作為“四大檢察”之一獨立并行具有合理性與科學性，即行政檢察與行政公益訴訟之間的分立在制度設計和體系劃分上是合理且正當的。

(二)實質上的融合

盡管在官方發文中，行政檢察與行政公益訴訟分立且并列為“四大檢察”中的兩項，但是理論界有不少人認為兩者系同一事物的不同方面。有的學者將行政檢察和公益訴訟檢察統歸于行政檢察監督項下；②還有學者將行政檢察分為廣義和狹義兩種，將狹義的行政檢察用于指代與“四大檢察”下的行政檢察，而將廣義的行政檢察解釋為包含狹義行政檢察和行政公益訴訟檢察的概念。③可以看出，理論界盡管對于行政檢察的概念、范圍以及理論范疇存在一定的爭議，但對于行政檢察與行政公益訴訟的同源特征的認識是一致的，即行政公益訴訟與行政檢察均應歸屬于對行政用權行為的檢察監督項下。易言之，行政公益訴訟與行政檢察存在理論上的融合趨向與特征，而這種融合并非一方吸收另一方，而是二者共同組合成或構成一個新的制度及概念。為便于論述，筆者以行政檢察監督指代包含行政公益訴訟和狹義行政檢察的制度和概念。

之所以產生這種融合，主要源于兩制度的理論基礎、制度目標和監督模式的共通性和相似性，以及行政檢察監督的整體性。一方面，隨著檢察監督體系的改革與發展，行政檢察與行政公益訴訟的制度趨同性、共通性與統一性愈來愈明顯。近兩年，行政檢察的范圍已經從傳統單一化的行政訴訟監督，[3]轉變為行政訴訟監督與行政行為監督的二元并重，行政檢察的定位也從傳統的訴訟監督制約過渡到行政行為監督為主、訴訟監督為輔，行政檢察的行政制約屬性和定位已經得到了最高人民檢察院與學術界的支持與認可。[4]盡管行政檢察還包括制約司法權、監督行政訴訟活動的目標，但在行政檢察的概念和制度發展后，行政訴訟監督目標已經轉變為次要目標、附帶性目標了。同時，行政檢察引進行政行為直接監督方式，必然也要引入實施的配套設施，即建立調查核實權和檢察建議機制。從我國的體制背景、實務操作以及現有規則體系來看也都是必然趨向。由此在監督方式、實施手段和保障措施層面兩制度也存在一致性和互通性。盡管就訴訟監督和提起公益訴訟上，兩制度存在手段表現上的差別，但這主要源于兩類案件的性質差異和案件特征差別，無論何種方式都是將參與訴訟作為達成監督行政行為的手段而非目的，由此并不影響兩制度的共通特征與融合趨勢。另一方面，從理論上看，作為行政監督體系的重要組成部分，行政檢察監督本身是一個獨立、完整的體系，源于分權制衡理論和憲法的直接規定，是檢察權監督制約行政權的體現，而作為檢察院監督制約行政機關主要手段的行政檢察和行政公益訴訟自然是其組成部分。行政公益訴訟與行政檢察的分界實際上是行政檢察監督項下案件類型的劃分，前者是以涉及公共利益的行政爭議為適用范圍，而后者則用于規范其他行政違法行為，因此在底層邏輯以及本質和根源上是相同的。行政檢察監督的作用發揮系內部各組成部分的合力效果，而非簡單相加，在很多情況下也需要行政檢察和行政公益訴訟的協調、配合，單一制度很難獨立、有效的實質性化解行政爭議。這種情況很容易出現，因為行政行為天然的公益性質意味著違法行政行為很容易導致公益訴訟受損。

這種理論上的融合趨勢和特征，不僅反映出行政檢察與行政公益訴訟的內在一致性和共通性特點，而且也揭示了兩者協調配合的內在基礎，不僅有助于深度理解兩制度之間的相互關系，也能從更為宏觀、整體和系統的角度重新審視兩制度之間的統一性。理論基礎決定制度邏輯，理論上的融合性反映到制度實踐就是制度間的協同性和一體化發展，而實現路徑則是兩制度在完善和運作實施中要兼顧另一方以及整體性的行政檢察監督作用的發揮，繼而提供了一個新的視角來審視和推動制度進步。

(三)分立與融合背景下調查核實權地再審視

制度的約束力不在于規定本身而在于實施。無論是行政檢察還是行政公益訴訟制度都只有在有效實施的過程中才能發揮其制度效力和積極影響，而檢察院的干預決定和具體的干預過程都需要大量的事實和證據基礎，因此調查核實權具有十分重要的意義。在制度分立的語境下，基于實施效率和便利的追求，兩制度項下的調查核實權亦相互獨立、彼此分離，各自服務于不同的制度要求，具體的實施內容、程序要求、證據標準、核實標準等都存在差異。但從實質融合的視角出發，調查核實權又具有整體性和統一性的特征，在中國現行體制背景和行政監督模式下，兩制度中的調查核實權又會出現共通性的問題。形式上的分立要求考慮單一制度適用案件的類型化特征與實踐需求，而實質上的融合則要求關注到整體的完整統一，并要求促進內部的協調配合，調查核實權的未來發展和完善需要在既講究效果又要求效率的情況下，同時兼顧兩制度間的分立與融合關系，否則不能有效發揮行政檢察監督的制度合力。此外，在維護單項制度有效實施的基礎上，統一視角下的調查核實權構成了行政檢察監督的內部協調力量，為兩制度間的相互協調、互相配合、合力發揮構建起事實和證據橋梁，使兩制度能在更為統一的基礎上高效合作，共同提高檢察權對行政權的制約力量。

三、行政檢察監督背景下調查核實權存在的問題

行政檢察尚處于構建與探索階段，因此行政檢察調查核實權的具體規定基本上處于空白地帶，行政公益訴訟雖然相對完善一些，但調查核實權的現行規定仍存在很大的不足?；趦芍贫鹊慕y一性以及行政檢察監督的整體性，行政公益訴訟調查核實權的相關研究對于行政檢察而言同樣有益。因此，本部分將主要圍繞行政公益訴訟調查核實權進行展開，也會結合行政檢察調查核實權的制度背景及實施特性展開探析。

(一)規范依據缺乏

無論是行政公益訴訟還是行政檢察，調查核實權都被用作檢察機關為查明案情、獲取相關證據而依據法定程序進行的行為和措施的總稱。盡管《人民檢察院組織法》第二十一條明確規定“檢察院在進行檢察監督時可以進行調查核實……被監督者應當配合”，但是該條規定本身過于簡單、模糊，對調查核實的性質以及具體內容更是未做規定。而且該規定的制度對象為檢察監督而非僅僅是行政檢察監督，在內容如此簡單、模糊的情況下該規定很難稱之為行政檢察監督的調查核實權法律依據。因此，需要結合具體的有關程序法作出相對具體的規定，但事實并非如此。

與行政公益訴訟調查核實權相關的規定主要集中于檢察機關的監督規則中，比如2013年《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》、2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《公益辦法》)以及2016年最高人民檢察院出臺的《人民檢察院行政訴訟監督規則》。綜合上述規范易知，調查核實權的相關規定實際上是檢察機關在為保障工作順利開展而賦予自身權力，自我賦予這一權力來源飽受學者質疑，不論是制定主體還是文件位階都難以確保調查核實權于法有據。除此之外，與此高度相關的法律規定為2017年《民事訴訟法》第210條關于檢察機關調查核實權的規定，但值得注意的是，該規定也較為籠統、模糊，存在諸多不確定性。類比觀之，行政公益訴訟的本質是行政機關作為訴訟的被告，成為訴訟的一方當事人，由此不能適用《民事訴訟法》的規定，而應由《行政訴訟法》賦予檢察機關相關的調查核實權力?！缎姓V訟法》相關規范的缺失，導致實際工作中行政公益訴訟中的調查核實權行使陷入于法無據的局面，這與民事公益訴訟的規定現狀形成鮮明對比。這也是行政公益訴訟調查核實權制度最大的遺漏，除此之外，還有調查核實權的權力保障問題上也遭受廣大學者的質疑。

作為分立而又統一的兩項制度，先推行和發展起來的行政公益訴訟必然會成為行政檢察的直接參照，而調查核實權的規定設置也存在類似問題，檢察機關自我賦權、法律依據缺位和模糊。因此，同樣需要重視規范依據不足的問題。

(二)調查核實權的強制性不足

從目前的法律規范看，調查核實權是不具有強制性的。一方面，在我國法律體系中，難以找到調查核實權的強制性依據，與之相關的規定都是粗疏而又模糊的。在檢察機關內部的工作指南中，我們也可以看出檢察機關在行政公益訴訟領域自我賦權上的審慎性，比如《人民檢察院檢察建議工作規定》(以下簡稱《工作規定》)中明確禁止檢察機關調查核實的強制性手段，也就是說檢察機關在行政公益訴訟需要進行調查取證時，只能采取查閱、詢問、收集、咨詢與委托等柔性措施，但是柔性措施無法達成目標時如何處理則缺乏補救的規定或機制。另一方面，檢察機關也并非完全放棄在調查核實中的強制性權力。雖然內部工作指南明確規定調查核實權的行使不能通過限制人身自由、查封、扣押和凍結等方式實現，但最高人民法院、最高人民檢察發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題解釋》(以下簡稱《解釋》)和最人民檢察院印發的《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南》(以下簡稱《辦案指南》)在檢察機關對相關證據進行調查核實的情況下，行政機關應當配合，這一規定與《人民檢察院組織法》第二十一條相一致。然而，有學者認為，對“應當”的理解不應僅從法律義務的層面上進行解讀，因為法律義務所對應的是一定的責任機制。但反觀調查核實權的行使，如果行政機關不予配合，依據現行規定也無需承擔相應的法律責任。在此意義上，這里的“應當”實際上成為了對行政機關配合調查核實的倡導，并不能夠認定為強制性的權力來源。

無論從以上哪個方面來看，檢察機關調查核實權的強制性都是難獲支持的，自我賦權是檢察機關對自身權力的自我放大，這與基本的法治邏輯相悖，不具有法律上的正當性。而“應當配合”的規定實際上將調查核實權的實現在很大程度上取決于行政機關自主配合的意愿，然而趨利避害的思維下行政機關很難愿意配合。加之檢察機關與行政機關在證據獲取上的不對稱性，檢察機關更是處于完全弱勢的地位，公共利益保護和行政用權監督的目的均難以實現。行政檢察與行政公益訴訟中的調查核實權均源自《人民檢察院組織法》第二十一條，由此剛性缺乏、柔性過重的問題是相同的，在此背景下所制定的下級文件也很難突破這一問題，由此亟須從立法上予以修繕。

(三)分立背景下調查核實權協同與制約機制缺失

制度分立之下，行政檢察與行政公益訴訟的適用范圍得到了概括性的確定與區分，而區分的依據是行政爭議是否涉及公共利益。這種粗疏的范圍劃分必然會導致重疊問題，因為作為劃分標準的公共利益本身就很難界定，而且具體的行政爭議往往牽扯較多，多種利益的糾葛也會使案件出現難以確定類型或者同時符合兩制度的適用范圍的情況，由此也需要在整體化的視角下分析和看待。比如：行政機關許可的建設工程規劃因內容不達標而存在危害高鐵運行安全的風險，該案不同于常見的行政不作為案件，而是行政機關違法作為案件，從行政許可關系來看僅涉及相對人合法權益，從許可內容的實踐影響看卻存在潛在的公共利益損害可能，盡管本案最終通過行政公益訴訟訴程序解決，但案情的具體判斷上仍存在一定的迷惑性。[5]

因此，在具體實踐中，某一行政爭議該作為行政檢察還是行政公益訴訟來辦理存在判斷上的疑難，而除非此即彼的選擇答案外，也可能出現兩制度都同時適用的情況。進言之，檢察院應當視個案具體情況靈活確定如何選擇和適用行政檢察監督手段。但目前面臨的一個困境是，在制度體系設計的分立下，兩制度間的協調配合機制如何發揮作用存在疑難，而造成這一困境的關鍵在于不同制度項下調查核實權協同機制的缺失。一方面，省級以上檢察院雖然實現了機構分離，但是行政檢察部門與行政公益訴訟監督部門之間如何實現調查核實權的相互協同，有關案件和信息如何共享、溝通都處于制度的真空地帶，不同制度項下的證據及信息如何進行整體化的核實和分析也缺乏機制保障。另一方面，市級及基層檢察院盡管因為資源及條件限制，行政檢察與行政公益訴訟采取“一班人馬、兩套牌子”的機構設置模式，不存在部門間信息互通、溝通交流問題，但也同樣存在協同難題，主要體現在不同制度項下獲得的證據及信息的整體化核實和分析缺乏保障機制。而且同一案件的屬性界定也可能出現謬誤，不同的制度選擇會導致迥異的處理程序及要求。如此檢察院的證據、信息核實過程如何確保正當、合理，尚缺乏有效機制進行規范和制約，公共利益維護存在保護失利的潛在風險。

四、整體性視角下調查核實權的完善建議

調查核實權的完善不僅應關注到行政檢察或行政公益訴訟某一制度的適用范圍、實踐需求，更應關注行政檢察監督的整體化發展與改革方向。行政檢察與行政公益訴訟實質上的融合是理論現狀也是實踐趨勢，由此在制度設計以及規范設置上應當注意整體性運用，從更高層面上把控調查核實權的完善。具體而言，首先需要在法律依據層面進行補足，而后強化調查核實權的實施剛性并注重直接剛性的補強，最后要建立兩制度間的協同配合機制，以實現兩制度間以及行政檢察監督內的協調關系。

(一)法律依據的補足

調查核實權的立法完善既不能僅關注于行政公益訴訟或行政檢察單一制度，而應同時在行政檢察監督的整體上進行審視，兩制度下的調查核實權雖有分立但卻重在融合。故而，調查核實權的立法完善也應當與行政檢察體系的構建相融合。

在我國的法律體系中，對調查核實權僅存在一個粗略的規定，即《人民檢察院組織法》第二十一條規定“人民檢察院可以進行調查核實”，該規定僅僅明確了這一權力的存在，但不成體系，基本的框架也未能建立。調查核實權既是為了確保行政機關依法履行職權的重要手段，就應當明確納入《人民檢察院組織法》中，并應構建基本的權力框架，唯有如此才能使調查核實權能夠“名正言順”，最高人民檢察院頒布的有關工作規定以及相關司法解釋也才能于法有據、具有正當效力。因此，《人民檢察院組織法》應當對檢察機關調查核實權的規定進行擴充，明確調查核實權的檢察監督性質，并對調查核實權的內涵作出較為詳細的規定，為最高人民檢察院細化調查核實權的行為作出框架性的指引和約束。同時，行政公益訴訟還要依托于行政訴訟，因此行政公益訴訟項下的調查核實權也應在行政訴訟體制下合法、正當。因此，《行政訴訟法》不僅要對行政公益訴訟進行規定，還需要對行政公益訴訟調查核實權的行使主體、實施手段以及適用條件等進行規定，在具體設置上可以參照《民事訴訟法》。

在調查核實權實體法律規范完善的同時，其實施程序也需要進行規定并予以細化，這一點在目前的相關法律規定中也是缺失的。但需要強調的是，通過法律來進行規定總歸是粗疏的、概括性的，不可能做到事無巨細，但以類似實體規則的規定方式制定框架性規定或作出概括性授權或委任性規定還是能夠做到且符合法律的規定模式。而對于調查核實權的啟動主體、條件要求以及是否需要經過審批程序等具體操作規范，就不宜通過法律的形式進行完善，更適宜由檢察機關通過內部的工作流程或規范對調查核實權的行使進行規定和約束，形成調查核實權行使的依據。如此才能形成完善的調查核實權體系，才能從行政檢察的視角下對調查核實權從規范到實施體系的優化。

(二)直接剛性的補強

自從公益訴訟試點以來，行政公益訴訟調查取證難的現實問題就引起了理論界與實務界的廣泛關注。如今，行政檢察的“弱、短、小”困境也步入理論界與實務界的視野。無論是行政檢察還是行政公益訴訟，其困境的重要原因之一都是調查核實權缺乏剛性。由于對行政檢察調查核實權的研究和探討還很少，本部分主要以行政公益訴訟為對象進行分析，但亦可對行政檢察形成有益參照。

為了走出現實困境，扭轉取證難的現狀，有學者提出了在手段和后果兩個方面對調查核實權的剛性進行補強，[6]也有學者認為可以采取具有間接強制力的調查措施，通過法院的強制性調查或者行政機關的行政調查間接實現檢察機關對證據的調查核實。[7]這一分歧主要是源于直接剛性與間接剛性的不同路徑，間接剛性或稱間接強制力是指通過其他機制或制度的配合而實現的強制性壓力。直接剛性或稱直接強制力則是通過立法對調查核實權本身進行體系完善而實現的強制性壓力。其中，直接剛性意味著檢察機關無需借用其他機關的權力即可對相關的人或物通過查封、扣押等強制性措施實施剛性壓力。筆者認為，基于行政檢察監督的整體性考慮，以及平衡行政檢察的制度實施特點，直接剛性的補強相對具有更為重要的意義，需要予以重點關注。直接剛性的補強可以分為對手段的剛性補強與對后果的剛性補強。對后果的剛性補強是建立在行政機關沒有配合檢察機關調查取證，甚至是對證據進行掩蓋或毀損等基礎之上的，以行政公益訴訟為例，這一情形就意味著行政機關根本無意接受檢察機關的檢察監督，既不想糾正其違法行政行為，又不想承擔行政公益訴訟敗訴的風險。這種形式的補強往往是通過對行政機關進行罰款或對妨礙調查取證的相對人進行處分、拘留等強制措施實現的。雖然該類強制性措施能夠起到一定的作用，但是需要采取該類強制性措施，就表明對行政機關的檢察監督功能已經失效，所以如果將調查核實權剛性的重點放在后果的剛性補強上，則會導致行政公益訴訟調查核實權行使目的的歪曲。故而，調查核實權剛性的直接補強還是需要以手段補強為重點，后果補強為補充。手段補強是通過增加限制人身自由以及對財產查封、扣押、凍結等方式獲取證據，進而能夠進一步了解案件事實。在手段補強的基礎上，后果補強才具有強制性意義。因為后果補強，即對違反者的責任追究正是行政機關不履行法定義務的不利后果。如此才能與檢察機關《辦案指南》中的行政機關“應當配合”相對應，亦即只有在法律層面明確檢察機關調查核實權的強制力，才能使檢察機關擺脫自我賦權的嫌疑，也是檢察機關需要行使行政監督的必要手段。

針對上述的直接剛性的手段補強問題上，可以具體分為兩類，一類是針對物，即對財產的查封、扣押和凍結等強制性措施，另一類是針對人，即對特定人的人身自由采取限制的方式。強制措施的方式與《行政強制法》《行政訴訟法》中的規定類似，在具體的執行層面可以參考適用。強制性措施尤其是涉及對個人人身權利的限制和相關權力的剝奪必須在最小必要的原則下行使。調查核實權的本質是為了督促行政機關積極履行法定職責或糾正違法行為，是保障行政檢察監督的效果，則必須考慮行政機關行政合法性以及行政的效率價值，如果一味追究證據的調取和訴訟效果而對行政機關肆意行使強制性權力，那么就已然喪失了行政檢察監督的正當性理論基礎，這就需要檢察機關對強制性權力進行自我約束和謹慎行使。這也可以理解為強制性的調查核實措施只能夠作為窮盡柔性調查措施仍然不能查明案件事實的情形下才能使用?；蛘哒f，如果證據能夠通過其他非強制措施能獲取，則不能夠采取強制性的調查核實權。最后需要明確的是剛性措施應當在《人民檢察院組織法》中明確體現，并在《行政訴訟法》中予以具體規定，如此才能確保剛性調查措施能夠具有充分的法律依據。

(三)整體化視角下的協同與制約機制構建

行政檢察與行政公益訴訟的適用選擇，以及兩制度項下的調查核實權間的協同運作，實際上就是兩制度間協調配合關系的體現，這不僅需要從形式分立的角度考察單一制度的特殊性，更需要從行政檢察監督這一整體角度出發尋求兩制度合力發揮的解決方案。在整體化的視角下，需要將行政爭議解決作為核心，以實質性化解和效率作為解決前述問題的目標指引。

協同和制約機制的建立也應如此，對于案件定性疑難的模糊性案件，應當充分調查具體案情和所涉利益情況，在審慎分析、核實的基礎上作出定性。具體而言，首先要建立信息互聯機制，確保已實現機構分立的檢察院能夠有效實現不同部門所得證據、信息的充分互通，實現同一案件統一處理的一體化辦案機制，[8]并在確定案件具體適用何種制度后及時將有關證據和信息材料移交辦案部門，對于后期新獲得證據、線索也應及時移交。其次，建立部門間或負責人員間協商處理機制，對于特殊的模糊性案件，集合負責部門的有關人員共同對已有的證據、信息進行分析、核實，即在已進行的分別式調查取證工作下進行整體式核定查實，綜合論證確定案件的性質或可行的處理方案，實現疑難案件的協同核實機制。其中，分別取證有利于證據、信息的渠道拓展，共同核實則有利于集思廣益，兩者都是兩制度協調配合的重要方式，也是資源整合和專業能力整合的應然狀態。最后，對于案件制度適用的確定，應當經過充分調查核實工作，并且有與案件疑難程度相適應的充分說理，對此需要有足夠的證據材料作為事實支撐以及充分且適當的核實工作作為論理證成，而且需要形成紙質版決定書留存備查。需要指出的是，這里的確定工作可能會出現多次反復的情況，可以不斷推翻先前的論證和決定，但需要保存每一次的有關材料備檔。協同機制的建立將會有助于兩制度適用范圍的進一步厘清和協調發力關系，也將有助于行政檢察監督的整體協調完善和監督作用的發揮。

注釋：

①公益訴訟檢察包括行政公益訴訟檢察和民事公益訴訟檢察，本文僅就行政公益訴訟檢察展開討論。

②參見秦前紅.兩種“法律監督”的概念分野與行政檢察監督之歸位[J].東方法學,2018，(01):170-189；秦前紅,陳家勛.打造適于直面行政權的檢察監督[J].探索,2020，(06):68-83；李世豪,羅重一.行政檢察監督的特征界定與機制完善[J].學習與實踐,2020，(06):65-69.

③參見崔聲波,劉蓓.行政檢察監督范圍之界定[J].新東方,2020，(04):70-74；楊建順.“過期之訴”與行政檢察監督的價值追求[N].檢察日報,2020-12-30(007)；趙輝.試論新時代行政檢察權能[J].行政與法,2019，(12):85-91.