農村貧困人口穩定脫貧長效機制研究
——基于農戶脆弱性的思考

徐自強，楚金鳳

（曲阜師范大學政治與公共管理學院，山東日照 276826）

一、農戶脆弱性下的穩定脫貧難與脫貧后返貧風險

2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出：到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現。根據國務院扶貧辦公布的數據，現行標準下的農村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2019年底的551萬人，貧困縣從832個減少到2020年的52個，脫貧攻堅取得決定性成就。與此同時，貧困地區基本生產生活條件明顯改善，貧困治理能力明顯提升，我國的減貧方案和成就也得到了國際社會的普遍認可。

然而，“三農”工作面臨的困難和挑戰依然艱巨：由于農村貧困人口以及脫貧農戶面臨著來自諸多方面的風險沖擊，且自身風險抵御力不足，穩定脫貧難度大且脫貧后返貧的風險劇增，因此如何保障農村貧困人口穩定脫貧且不返貧便成為關系到鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興能否有效銜接及全體人民共同富裕能否最終實現的重要議題，而如何構建農村貧困人口穩定脫貧的長效機制便成為重中之重。有鑒于此，本研究擬以脆弱性理論為研究視角，以脆弱性在對貧困農戶面臨的多維風險可以進行前瞻預測這一理論優勢為分析工具，嘗試探索構建實現農村貧困人口穩定脫貧的長效機制，以降低對脫貧農戶的風險沖擊，提高農戶風險抵御能力。

二、穩定脫貧的脆弱性理論視角

在現有研究中，穩定脫貧也被表述為可持續脫貧。胡原等認為穩定脫貧是在貧困地區基礎設施和公共服務不斷完善、農村特色產業不斷發展升級的驅動下，貧困人口所處的宏微觀脫貧環境得到極大改善，脫貧人口具有穩定可持續的收入來源，具備較強的自我發展能力與創新觀念，貧困脆弱性和社會排斥得到極大減緩，返貧風險防范等抗逆力不斷提升的狀態[1]。凌經球認為可持續脫貧是指貧困人口持續性地脫離貧困生活狀態的一個過程，這一過程可劃分為三個階段（絕對貧困階段、相對貧困階段和致富奔小康階段）和五個層次（解決溫飽、初步解決溫飽、初步脫貧、徹底脫貧、致富奔小康）[2]。而學界關于穩定脫貧長效機制方面的研究主要涉及三個角度：一是針對具體貧困地區探索構建穩定脫貧長效機制，這些地區覆蓋了內蒙古少數民族聚居區[3]、廣西沿邊地區[4]、四川省貧困縣區[5]；二是從可持續生計的視角探究構建穩定脫貧長效機制的實現路徑，這些路徑有基于資源稟賦的雙重認識、強調代內正義向代際正義轉變、提升資源的組合效率[6]，具體的機制有致富信心與后續幫扶機制、動力激發與能力提升機制、敏捷管理與返貧治理機制[1]，生計風險防范機制、生計資本均衡提升機制、考核評估導向機制、生計選擇拓展機制、后續生計扶持機制等[7]；三是從返貧預警的角度構建穩定脫貧長效機制，這些預警機制有預警信息機制、組織預警機制、長效銜接機制、利益聯結機制、考核監督機制[8]。綜上，學界對于穩定脫貧的研究主要涉及的是穩定脫貧的地方實踐探究以及穩定脫貧的可持續生計理論視角和返貧預警理論視角，從脆弱性角度展開研究的成果較少。

實際上，近年來我國學界對脆弱性的研究不在少數，并從不同角度給出了定義，如有“遭受打擊的可能以及農戶抵御風險的現實和潛在能力”的農戶脆弱性[9]；“家庭在應對可能來自社會經濟、政治變革、自然災害、疾病、災難性事故造成現有生活水平或經濟、社會地位下降風險的反應程度”的家庭脆弱性[10]；“個體及群體在內外部多重風險沖擊下，因缺乏應對能力從而使自身生活質量下降的屬性”[11]或“個人、家庭或群體在未來某一時期內面臨各種風險沖擊的可能性，以及遭受各種風險沖擊致使財富減少或生活質量降低至某一水平的可能性”[12]的一般脆弱性。盡管對脆弱性的定義解釋多種多樣，但均包含遭遇風險沖擊的可能和抵御風險沖擊能力的內涵觀點，世界銀行較早就將脆弱性與貧困聯系起來，將脆弱性視為個人或家庭面臨某些風險的可能，并且由于遭遇風險而導致財富損失或生活質量下降到某一社會公認的水平之下的可能?？梢?，脆弱性是對貧困的前瞻性事前測度，其內涵反映了農戶未來陷入貧困的概率，為深入探究穩定脫貧長效機制提供了一個非常契合和重要的理論視角，由此構建的穩定脫貧長效機制更符合農戶的實際情況，更能提高農戶穩定脫貧的可能性。鑒于此，本研究從脆弱性的理論視角出發將穩定脫貧界定為農村貧困人口在遭遇風險沖擊時具有較高的風險抵御力且遭遇風險沖擊后不致貧不返貧，以此對農戶脆弱性下的穩定脫貧進行風險分析，并嘗試據此構建穩定脫貧的長效機制。

三、貧困農戶穩定脫貧的脆弱性解構

根據前文所述的脆弱性下的穩定脫貧定義，不難看出，農村貧困人口的穩定脫貧需要面臨和抵御諸多維度的風險。

（一）貧困農戶穩定脫貧的脆弱性風險

1.自然和生態環境風險

一些地方政府長期不當的開發活動以及農民對農藥、化肥的不當使用帶來農村生態環境風險加劇的同時，也嚴重影響了現代農業的持續高質量發展。此外，農村地區基礎設施條件較差，抗災減災能力偏弱。2019年國民經濟和社會發展統計公報顯示，全年農作物受災面積1926萬hm2，其中絕收280萬hm2。全年因洪澇和地質災害造成直接經濟損失1923億元，因旱災造成直接經濟損失457億元，因低溫冷凍和雪災造成直接經濟損失28億元，因海洋災害造成直接經濟損失117億元。在生態失衡、環境污染與自然災害的累積效應下，農戶脆弱程度進一步加重，形成“脆弱生態環境—貧困—掠奪開發—生態環境惡化—災害加劇—進一步貧困”的惡性循環[11]。

2.健康風險

國務院扶貧辦建檔立卡數據顯示，2015年底，全國建檔立卡貧困戶中因病致貧的占到44.1%，患大病重病的240萬人，患長期慢性病的960萬人。盡管根據國家醫保局發布的《2019年醫療保障事業發展統計快報》數據，截至2019年底，共有418萬人因病致貧人口精準脫貧，但因病致貧、因病返貧仍是造成貧困的重要因素，2018年底農村因病致貧人口仍有516萬人之多。由于大多農民工工作生活環境差、安全性保障不足、勞動的時間長、強度大，身體嚴重透支，長期處于“亞健康”、高風險的狀態[13]，成為潛在的貧困農戶群體。此外，健康沖擊在增加家庭支出、降低農戶家庭的總體經濟水平的同時，也削弱了農戶的創收能力，可能導致其陷入貧困陷阱。

3.教育風險

根據教育部、國家統計局、財政部發布的《關于2018年全國教育經費執行情況統計公告》數據，農村普通小學和初中生均一般公共預算教育經費增長率分別為3.47%和4.05%，仍低于全國增長的3.82%和4.79%；農村普通小學和初中生均一般公共預算教育事業費支出增長率分別為3.42%和3.46%，同樣低于全國增長的3.60%和3.81%，也就是說鄉村教育經費和資源投入仍低于城鎮，并未從根本上緩解經費資源投入的城鄉差距。此外，農村家庭“因學致貧”現象尤其是因高等教育的致貧值得關注。由于大學所在地都在經濟發達水平較高的城市城區之內，來自農村貧困家庭的大學生如果缺乏理性的消費觀念和必要的理財觀念，農村學生個人及其家庭在高等教育階段的教育成本和生活成本均維持在一個較高的水平上，使農戶家庭脆弱性升級。為了有效規避這種高風險，許多來自農村的貧困家庭便逐漸降低對其子女的教育投資，甚至還有一些家庭勸誡其子女棄學打工，“變現”家庭人力資本。從短期看，家庭的“理性選擇”可能在一定程度上會減少貧困現象的發生，然而，家庭教育投資不足勢必會大程度地降低其家庭和子女的未來綜合競爭力[11]，加劇代際貧困。

4.市場風險

隨著全球氣候變化導致的洪澇、干旱、極端氣溫以及病蟲害等災害的增加，加之農產品資本化等因素的綜合影響，國際農產品市場供給的不確定性大大增加，農產品價格波動風險加劇，進而導致貧困農戶的經濟損失風險增大；而農戶無法形成規?；蚨嘣洜I模式，又會面臨不斷被市場邊緣化的風險[11]；市場信息不對稱、價格不穩定，農戶接受規避市場風險培訓的主動性不足，受教育程度不高，了解市場信息的渠道單一，造成農戶對市場預期的判斷偏離，在市場競爭中處于劣勢。

（二）貧困農戶的風險抵御能力脆弱性

1.收入與資產相對不足致使經濟風險抵御能力偏弱

從絕對收入的角度看，根據國務院總理李克強在2020年5月28日出席記者會上的說法，我國目前人均年收入為3萬元，但仍有6億人月收入僅為1000元，人均可支配收入仍處于較大規模較低的水平。而從相對貧困的角度看，根據國務院扶貧辦公布的數據，截至2019年底，貧困人口年均收入為9057元，盡管該數據已經超過絕對貧困線，但數據還顯示，未脫貧人口的平均收入也達到了超過貧困線的6000元。之所以如此，是因為收入并非我國脫貧與否的唯一標準，超過貧困線仍未脫貧的貧困戶存在支出遠大于收入的困境，如前文中提到的住房、教育、醫療等。較大的支出加之較弱的儲蓄意識降低了貧困農戶的風險抵御能力。此外，農戶自身實際擁有的房屋、土地等資產少，且缺少創收活動，因而通過資產獲得的風險抵御力不足，加重了脆弱性。

2.政策環境的復雜性帶來風險抵御能力脆弱性

如果經濟抵御的主體主要依賴的是貧苦農戶家庭自身的話，那么政策抵御則是政府為幫助貧困農戶抵御風險而采取的一系列預防和保障。然而，公共政策始終處于一個相互關聯和影響的政策系統之中，任何一項政策在這個系統之中能否發揮其效用都不單單取決于該項政策自身的科學性和合理性，更受制于與該政策相互關聯或銜接的其他政策與該政策之間的復雜影響關系，這就是政策環境的復雜性問題。政策環境的復雜性同時也恰恰是容易被忽視的問題，對貧困農戶的沖擊有時是預料之外的。首先，在具體幫扶性政策方面，由于剛脫貧農戶實際上仍處于貧困線的邊緣，多數幫扶性政策在農戶脫貧之后便不再得以持續，因此對于剛剛脫貧的農戶而言其脆弱性仍然較高，有較大的返貧風險；其次，在宏觀社會政策方面，“全面二孩”政策、城鄉一體化中“市民化”發展政策等均可能會對脫貧人口的發展產生影響，如果對于政策風險的認識程度不足，也可能出現“因育返貧”“農民市民化返貧”等現象[14]；最后，在環境保護政策方面，在自然環境條件比較惡劣的農村貧困地區，“退耕還林”“退耕還草”等生態保護性政策在一定程度上會減少貧困農戶的經濟收入，產生的經濟損失可能會使貧困邊緣農戶（包括脫貧農戶和貧困農戶）返貧，而處于生態移民地區的農戶則更有可能因為移民過程中產生的生計損失或無法抵御隨之而來的生計風險而出現返貧或不穩定。此外，部分地區“簡單強制”推行的合村并居政策也在一定程度上忽視了農戶脆弱性，讓渡了宅基地和傳統自給的生活模式，相當于簡單地割裂了農民和土地的關系，一旦新建社區的社會治理和配套社會政策落實也流于形式或不甚合理，就會加劇農民面對未來生活的不確定性和脆弱性，從而進一步降低農戶的抗逆力。政策的初衷一定是用來保障和促進貧困群體社會福祉的，但一旦忽視了這些政策相互之間的配套效應和銜接影響，就會讓這種復雜的政策環境帶來更多的脆弱性，而且這種脆弱性風險發生的概率也會非常大。

四、農戶脆弱性下的穩定脫貧長效機制構建設想

鑒于脆弱性視角的貧困農戶所面臨的多維風險和抵御能力弱問題，可以嘗試從以下幾個方面來構建穩定脫貧的長效機制，從而消弭這些脆弱性風險。

（一）以基礎設施為依托的生產發展長效機制

增強農村基礎設施建設的整體性與協調性，構建穩定脫貧的生產發展長效機制：首先，加強農田水利設施建設，消除或減輕地形地勢、水文氣候條件等對農業農民的消極影響，降低自然和生態環境風險對貧困農戶的影響和沖擊；其次，加大農村公共服務基礎設施項目建設的力度，擴大公共服務的覆蓋面，推動基本公共服務的均等化，降低農戶在教育與健康方面的脆弱性風險，阻斷貧困的代際傳遞；最后，推進信息基礎設施建設，將互聯網思維引入到穩定脫貧中，大力發展鄉村“互聯網+現代農業”，把握“新基建”建設機遇，助推“數字農業”“數字鄉村”和“智慧鄉村社區”建設[15]。

（二）以扶貧扶智為宗旨的持續增收長效機制

構建“扶貧+扶智+扶志”的持續增收長效機制，激發農戶內生動力：首先，結合貧困地區的區位優勢，發展因地制宜的特色產業，積極探索扶貧產業發展新模式，以產業扶貧促進農村貧困人口穩定脫貧為保證農戶持續增收提供直接驅動力；其次，堅持扶貧和扶智、扶志相結合，激發貧困農民群眾主動脫貧的內生愿望，以產業發展需求為導向完善職業培訓服務體系，培養一批符合貧困地區產業需求的新型職業農民與產業工人；最后，也要對貧困農戶進行思想教育，幫助貧困戶形成“不等、不靠、不要”的思想。

（三）以生態環境為載體的綠色持續長效機制

實施有可持續效果、與鄉村振興戰略有機銜接的綠色扶貧：首先，堅持綠色發展理念，提高農戶保護鄉村環境的主體責任意識；其次，大力開展村莊環境整治，重視鄉村生態價值；最后，對于需要保護修復的、生存條件差的地區，引導生態保護補償資金、國家重大生態工程項目資金向農村貧困地區傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜[16]，防止農戶出現因保護環境改變原有生產生活方式而減少收入來源致貧返貧的現象。

（四）以社會保障為基礎的兜底保障長效機制

構建實現農村貧困人口穩定脫貧的兜底保障長效機制：在社會保險方面，要拓寬保險范圍，關注“邊緣人口”，將更多脆弱“邊緣人”納入兜底保障的范圍之中；在社會福利方面，要特別關注幼兒、老人等特殊貧困群體和農民工群體，使各類福利性制度安排更多地向這些貧困群體傾斜；在社會救助方面，完善低保制度，促進其與“三農”政策有機銜接，同時要針對農村貧困群體的不同需求進行不同形式的社會救助。此外，還可通過開發公益性崗位和以工代賑等創新性形式進行幫扶求助。為突發疾病、事故、失業的家庭提供最低生活保障，以及相關的醫療、法律等服務，幫助其恢復正常生活[17]。

（五）以多元主體為體系的協同網絡長效機制

廣泛動員社會力量參與扶貧，形成政府、市場、社會支撐的扶貧大格局：首先，扶貧政策應有一定的延續性，采取逐漸過渡的方式，逐漸將脫貧攻堅戰轉型為常態化的扶貧機制[17]，而非“斷崖式”退出，在更加精準的基礎上探索第三方評估；第二，提高社會組織參與扶貧的能力和水平，通過開展扶貧志愿服務活動，鼓勵支持社會各界人士參與扶貧志愿服務行動，不斷拓寬扶貧公益平臺，建立社會扶貧大網絡；第三，采取有效措施激發基于社區的群體脫貧氛圍，活化村民間的社會聯系基礎，形成村民間的社會網絡和“穩定脫貧共同體”的氛圍，通過社區的互動形成對貧困農民的壓力，使其形成自我發展的內生動力來實現自我減貧[18]。