論空間建設用地使用權地下空間界限的明晰

晏子璇

（中央財經大學 法學院，北京 100098）

當今世界，各國在重視經濟發展的同時，都將生態環境的保護擺在了重要的位置。我國《民法典》確定綠色原則為基本原則，對土地資源的集約利用成為城市建設用地開發過程中不可忽視的重要因素?；诮甑膶嵺`經驗，在簽訂土地使用權轉讓合同之前，根據事先的行政規劃得以對該土地建筑物高度進行限制，而地下空間的開發邊界卻鮮有可依據的規定。隨著《民法典》的出臺，理論界和實務界都需進一步明確空間建設用地使用權地下空間界限的問題。

一、問題的提出：空間建設用地使用權理論與實踐脫節的困境

當下的土地利用方式日益多元化，地鐵、高架橋、高層建筑、地下通道等基礎設施的建設隨著城市化快速推進已經實現了大規模覆蓋，土地空間二維利用向三維利用的轉變成為土地集約利用的基本方式之一?！睹穹ǖ洹?45條和348條規定了空間建設用地使用權，但實踐中相關法律的落實情況卻不盡理想，存在理論與實踐脫節的情況。具體而言，《民法典》第348條規定，建設用地使用權出讓合同中應當明確“建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間”。土地空間可分為橫向空間與縱向空間，橫向空間即土地水平范圍的空間，其在地圖上表現為清晰可見的地界；縱向空間包括地上、地表、地下空間。在建設用地使用權出讓的實務操作中，建設用地使用權出讓合同中對土地空間界限的約定多局限于橫向空間的界限，縱向空間僅依賴城市規劃范圍內對建筑物高度的限定，即地表和地上空間的限制。關于縱向空間中地下空間界限的規定，至多于合同中進行地樁起始深度等模糊約定。受建設技術等限制，空間建設用地使用權出讓合同難以真正落實關于地下空間界限的規定。在各地方行政法規中，亦很難找到關于建筑物地下深度限制的規定。因此，明晰空間建設用地使用權的地下界限難以落實。

空間建設用地使用權地下界限模糊的實踐難題，是過去高速高效城市化、工業化進程的結果之一。地下空間無序利用已經與日益成熟的城市化水平和集約利用土地的要求存在矛盾，盡管《民法典》對空間建設用地使用權的空間界限作出指向性規定，實踐中卻難以真正予以實施。但是，理論層面的發展方向與實踐操作難題的間隙并非難以磨合，可以確定的是，中國特色社會主義法治體系中對于空間立體利用的立法模式是符合我國土地公有制基礎的，實現空間建設用地使用權的有效落實，需要基于實踐需求對法律規定進行更深入的理解、闡釋及靈活運用。

從理論構建來看，《民法典》對空間建設用地使用權的規定存在符合國情的合理性，亦存在可進一步完善的空間。為實現實踐需求與理論的銜接，有必要通過司法解釋、學理解釋對法條進一步地細化說明，明確空間建設用地使用權地下空間的界定，從而更好地實現空間建設用地使用權的運用與發展。

二、理論層面：我國關于空間立體化利用的立法選擇

（一）空間建設用地使用權的權利構成

空間建設用地使用權作為用益物權的一種，是以利用他人土地的上空或者地下一定空間范圍為形式的定限物權。在《民法典》的規定中，空間建設用地使用權主要是指兩類：一是在土地地表、地下、地上分層的空間中，賦予不同的權利主體建設用地使用權；二是賦予同一權利主體不同性質、不同用途的空間建設用地使用權?？臻g建設用地使用權的立法目的是將對土地的利用由平面轉向立體化發展，增強土地利用效率和價值[1]。

空間權利與傳統的物權區別之處在于，傳統的土地上的權利囊括該塊土地的地表、地下、地上各個層次空間的權利，而人類社會發展到近代，人與資源的矛盾日趨激烈，在探索各種途徑開辟新資源和空間的同時，在固有土地上最高效、多層次的利用也成為開發利用的焦點。權利的確定是根據經濟社會發展不斷提出需求的過程中調整社會關系的手段之一。追根溯源，我國學界主流的觀點將空間權進行了劃分，根據權利的性質和內容將空間權分為所有權和利用權兩大類，利用權層面又可以劃分為物權性質的利用權和債權性質的利用權。實踐中，物權性質的空間利用權有空間地上權、空間地役權等，債權性質的空間權包括空間租賃權、空間借貸權等。除該主流觀點之外，也存在依據其他標準進行分類的觀點，比如根據是否具有可轉移性、根據存續期間的不同對土地空間權進行劃分[2]。

在學界一直飽受爭議的是，土地分層利用的制度是否會違背一物一權這一大陸法系重要原則。一物一權原則的法理基礎在于，對權利進行清晰的界定，保證權利人按照自身意志完全、排他地支配所有物，從而促進貿易流通，維護正常的市場秩序。

筆者認為，在生產力低下的時期，一物一權原則對物的劃分局限于人們對物品的整體利用方式、生產技術條件以及社會觀念。隨著人口密度與有限地表空間矛盾的日益突出，固有的模式已經不能滿足人們生產生活的需求，因此，突破固有空間的限制是發展趨勢，對土地利用方式的規制也應當因時而變、隨之調整。將地下和地上分層多樣的空間進行分別利用并各自創設物權，目的是將土地資源利用效率最大化。將土地按照縱向和橫向進行空間獨立化使用對物權的創設提出了新的要求，其基于空間的特殊性，實質上并不是對一個所有物的重復設權，而是基于不同空間范圍、不同用途和性質對權利進行設定。這既是對整體社會發展效率的保證，也是對權利人特定利益的保護?；诂F實需求，應當對傳統物權中的“物”進行反思，由土地歸屬中心主義向土地利用中心主義轉變，為空間建設用地使用權的發展奠定理論基礎。

（二）我國空間建設用地使用權的立法選擇及原因分析

回顧我國建設用地使用權確立的過程，在《物權法》第一次確認空間建設用地使用權之前，關于土地地表、地上、地下空間利用的權利理論，主要以“空間利用權”為代表?！翱臻g利用權”理論分為“獨立說”和“從屬說”。

“獨立說”認為，空間的利用以登記公示的方法予以確立，可以像物權一樣獨立的設立和變更。因此應當將該種權利作為一種與傳統用益物權并列的新的用益物權類型?！皬膶僬f”認為，“空間利用權”與傳統物權沒有本質的區別，都是對土地承載空間設定物權的綜合表述，應當將其納入傳統物權體系中，作為用益物權的一種表現形式。我國《民法典》未照搬“空間利用權”或“空間權”等表述概念，也未采納“獨立說”的主張對相關權利單獨成章予以規定，而是放在物權編建設用地使用權章節中加以規定。此種立法形式系基于我國土地公有制的國情，當事人通過用益物權的方式取得使用土地的權利而不能獲得土地所有權，因此土地上的法律問題用使用權的方式可以得到解決，不涉及私人所有權的問題，無需在使用權之外再設立其他類型的用益物權對土地的利用方式予以規制。

關于土地利用空間有限和無限的討論亦持續了相當長的時間。土地利用空間有限說主張，在國有土地上設立的土地利用權是有限的，應當以實際利用的空間為限，而非此水平劃分的地表范圍中，上下空間的無限延伸。垂直空間的有限性與國有土地上設立利用權防止土地私有化的原則保持一致。

土地利用空間無限說主張，土地使用權人對于該土地地表、地上、地下的垂直空間具有完整的空間使用權。盡管存在高度限制等土地規劃的要求，然而并不能因行政規劃的要求而否定使用權人對該土地垂直空間的權限。該學術主張的出發點在于對土地開發者開發熱情的激發和對土地的信賴利益保護。筆者不贊同該觀點，在土地使用權出讓合同中明確建筑物高度、深度并不代表限制了建筑物的合理利用，該規定正是基于城市規劃要求與該土地利用效率最大化雙重標準制定的，并未浪費空間進行建設。再者，在合同約定之處明確建筑物高度和深度，給予了使用權人預期范圍，因此土地開發空間存在限制并未對土地開發者的信賴利益造成損害[3]。

在我國土地公有制的基礎上，土地利用空間有限說是唯一的選擇，否則將存在以土地使用權代替所有權實現土地私有化的風險。建設用地使用權本身屬于定限物權的一種，其權利覆蓋的空間范圍不能與土地所有權相當。應當明確，土地公有制下，城市土地使用權出讓后，其余空間可利用的權限應當歸國家所有。

我國引用空間建設用地使用權相關體系，出發點在于節約資源、保護環境，最大化集約利用空間。其立足點在于土地公有制的基礎，如果地上權或者地上、地下空間利用權利的設立權限不歸土地所有者所有，容易造成國有土地流失的風險，因此不能照搬他國的模式。

三、實踐層面：空間建設用地使用權的地下界限難以確定

（一）以南京地鐵建設為例，“事先規劃”難以彌補空間建設用地使用權不足

在實踐探索方面，南京市在地鐵的建設用地相關制度探索方面取得一定成就，在地鐵建設土地供應、登記等方面創新性地探索出了一套方案，其解決相關法律問題的思路可為更多地區地下空間的開發利用提供借鑒。

從1990年開始籌建的南京地鐵是分層利用建設用地的成功典范，地鐵站的建設落實了分層利用原理的同時，實現了地鐵站與站外其他空間場所地表、地下功能區的協調配合?？v向的地表和地下分為商業性質和公共基礎設施性質的空間，交通線路部分為公共基礎設施用地，其余可利用空間用于零售商品區域，并且實現以部分中心站點為核心的綜合商業區，與周圍商業區相連。以百家湖地鐵站為例，其地表為百家湖商業區，地下一層為安檢設施、自動售票機以及部分零售商品亭，地下二層為地鐵線路。在新街口等更大規模的地鐵線路樞紐，換乘地鐵的走廊已經建設成為繁華的商業貿易區，涵蓋餐飲、服裝、美妝、電子產品等各種類型的商品零售區，并直通大型商場的地下區域。

南京地鐵在實踐探索中實現了突破，也存在未能解決的問題。建設過程中，地鐵建設所需地下空間的利用未按照法律規定辦理登記手續。其困境并非當時條件下可以短時間解決的，從客觀條件來看，南京地鐵的四通八達特性，決定其必定會從城市大規模區域建設用地的地下穿過，過程中很難避免完全不對地表用益物權造成障礙或損害。并且，地下空間建設利用受制于當時的技術條件，必須要在施工過程中根據地質條件適時調整修建的范圍和具體線路走向。因此，只得采取先期規劃預供地的方式，先辦理預供地手續，在施工過程中根據實際情況邊建設邊調整，最終供地的實際情況與預先規劃不可避免地會有所不同[4]。

客觀條件制約造成的法律問題主要有兩點。第一，預供地的程序并非法律規定的供地手續，其在法定程序和權源上缺乏完整性。第二，關于地鐵站中的商業區域合法性問題。應當明確的是，商業用地和公共基礎用地辦理手續不同。商業區的占用必須獲得《商業配套物業建設工程規劃許可證》方可將該區域用于商業用途。地鐵建設的預先供地模式是以劃撥、出讓的方式推進的，在先期規劃過程中只能按照公共交通用地來進行用途規劃，受制于邊建設邊勘測調試的特點，商業基礎設施區域必須要納入整體規劃中考慮，然而先期規劃中不包括商業配套設施用途。這樣一來，日后建成的地鐵站中商業區域配套設施的建設和確權就面臨著障礙①參見施建輝《建設用地分層使用權的實踐考察及立法完善——以南京地鐵建設為例》，載《法商研究》2016年第3期，第38～45頁。。

基于以上兩點，可以看出空間建設用地使用權在固有法律體系中的尷尬處境。盡管南京地鐵工程驗收合格，但是站內的商業配套基礎設施仍面臨著合法性爭議的問題。南京地鐵建設面臨的問題是我國空間建設用地使用權相關系列問題的一處映射，為解決遺留法律問題，南京市政府特地成立了南京地鐵用地物權研究課題組，對相關問題進行研究探索以求解決。2014年國務院辦公廳《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》中肯定了南京市政府的做法，并對土地空間的分層利用登記確立的具體規則給出了指導意見，對于公共基礎設施建設和商業配套基礎設施建設分開辦理手續造成的法律問題，南京市政府給出了解決方案。在預先規劃時期首先以全線路進行用地規劃用途審批，在建設完成之后，就商業用途的配套設施空間利用，以協議的方式辦理有償出讓手續。對于建設過程中對地表的用益物權權利人造成的損害，基于公平原則給予合理的等價補償。根據時序原則，對于同一塊土地地表和地下的空間權利進行權利范圍和界限的登記確認，具體登記操作中，以虛線的方式標明空間的分層利用情況。

值得注意的是，預先整體規劃和事后補充協議的方式并未能從根本上解決空間建設用地使用權的問題，其思路仍停留在過去二維空間的土地權利層面。

（二）“事先規劃”制度局限性分析

《城鄉規劃法》第38條明確了對于城市土地建設用地使用權的設立，應當符合城市規劃的相關規定和要求。因此，該土地的使用權出讓合同簽訂時，存在對建筑物縱向空間的限制，符合城市規劃規定。

我國在建設工程施工以及其他用地使用情況等方面早就存在用地復核驗收制度，簡稱驗收制度。驗收制度就是在建設工程竣工后，由行政主管部門對工程質量、土地利用合理性等方面進行復核、驗收，合格的工程投入使用，對于不合格的工程，其建設單位受到責令整改等行政處罰。杭州、上海等各個城市也先后出臺了《杭州市土地管理規定》《上海市國有建設用地土地核驗管理規定》等一系列關于用地核驗的規范性文件②《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）第二十條規定：“完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收?！?。2008年，《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）第二十條對用地復核驗收制度進行了規范，但目前用地符合驗收制度還未納入我國法律規定。

事前規劃主導的建設用地利用方式存在一定的局限性?！睹穹ǖ洹肺餀嗑帉⒖臻g建設用地使用權的縱向空間范圍限定在“建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間”，實踐中通常運用為該土地上建筑物、構筑物實際建設所需占用的合理的利用空間，建筑物、構筑物最高高度以上和最深深度以下的空間不屬于土地使用權人的可利用范圍。該種限制更多依靠于城市規劃的指標來進行地表、地上空間的約束。除了少部分城市規劃對地下空間進行限制之外，關于縱向空間的約束一般取決于建筑物、構筑物實際建設的需要，僅局限于地表和地上空間。

該模式下，建設用地使用權人在取得該土地使用權時，土地地表、地上、地下空間界限能夠得到大致的確認，但該界限難以在更大行政區劃范圍內實現統一、科學、標準的參考和規劃。并且，城市規劃的空間限制更多用于建筑物高度限制，建筑物的地基深度等因素少有涉及。在過去城市建設初期，基于技術限制和城市化、工業化迫切發展的需要，該模式可以在短時間內實現土地利用效率的最大化。而今面對著有限的土地資源和城市進一步智慧化發展的趨勢，地鐵、地下通道、高架橋、天橋等設施建設如火如荼，尤其是城際地鐵線路的建設，對地下空間的合理利用提出了更高的要求，過去行政規劃限定空間的模式難以對土地的地下空間加以規范。

四、明晰空間建設用地使用權地下空間界限的思路與建議

（一）在學理層面明確地下空間的限制

我國法律規定將地下空間統稱為“地表以下的空間”，在理論界未給予更為權威、詳細的解釋和說明。在實務界，各地方往往采用以實際利用占用空間為限的模糊規定。盡管在理論界不存在統一的標準與指導，在過去的城市化快速發展中也順利開展了相應的地下開發。但是隨著城市化日益成熟，地下空間的規范利用是必然要求，理論界應當對實務中的潛在隱患予以查漏補缺從而防患于未然。國際上對于地下空間界限的處理方式分為兩種：一種是以瑞典等國家為代表，即確定地下開發的統一深度標準，將土地上下空間進行標準化分層利用；另一種以日本等國家為代表，以該土地建筑物實際需求深度為限。兩種方式皆具備一定的合理性與局限性。就我國當前實踐中的做法來看，采納的是后者的做法，這與我國多年來城市化迅速發展有關，若重新制定固定的地下開發縱向界限，就我國較為飽滿的城市用地情況而言，很難改變現有利用情況，推定空間極小[5]。因此，我國應當基于實踐的選擇和未來發展規劃，將空間限制的標準以明文的方式進行符合實踐需求的解釋與細化規定。

空間建設用地使用權區別于土地所有權的絕對性，雖然我國對于空間權限范圍并未進行統一標準的界定，但是基于前述行政規劃等方式可以確定空間建設用地使用權存在空間上的限制。從理論層面出發，應當對空間建設用地使用權受到橫向、縱向的限制及其法律上的依據進行明確。具體而言，首先，應當明確空間建設用地使用權具有限制性、邊界性的原則。鼓勵城市土地的開發利用不等于放任開發，建設用地使用權人必須在行政規劃范圍內對土地進行特定性質、用途的利用和開發。其次，空間建設用地使用權受到法律法規、行政規劃和使用權出讓合同的多重限制，使用權的權能空間以該土地的有效利用空間為限。

（二）結合相鄰關系規則完善空間建設用地行政規劃制度

為了確保法律體系的穩定性和完整性，筆者贊同大多數學者主張的在普通建設用地使用權的基礎上對空間建設用地使用權進行完善和補充。我國實行土地公有制，城市中的建設用地所有權歸國家所有，農村的土地歸集體所有。

我國《民法典》規定，只有土地所有權人可以設立該土地上的用益物權，所有權人在土地上新設立用益物權無需征得原有用益物權人的同意。對于該土地上已經取得用益物權的權利人而言，其沒有設立空間建設用地使用權的權利。一塊土地上不同的用益物權人的關系，一般采用相鄰關系的相關規定加以解決?！睹穹ǖ洹返?88條至第296條詳細規定了相鄰關系的法律規則，明確新設立的建設用地使用權人不得損害已有的用益物權。傳統的相鄰關系規則關于橫向層面相鄰關系的規制是有限的，縱向空間相鄰關系產生的新問題盡管可以通過雙方的地役權合同得以解決，在使用過程中一方對另一方的權利造成損害后，受害方有權請求排除妨礙、賠償損失、恢復原狀等等，但是很難起到防患于未然的作用。

筆者認為，將相鄰關系的規則適用于立體空間下的空間建設用地使用權相關規則較為妥當。相鄰關系規定下，先后設立的用益物權間關系的調整，既適用于橫向空間的權利關系，亦適用于縱向空間的權利關系。在修建地鐵、高架橋等立體空間基礎設施的行政規劃中，可以嘗試預先在規劃中確認清楚可能存在的空間建設用地使用權之間的用益物權沖突。在行政規劃中事先進行利益協調安排，結合相鄰關系規則，依法協調各個空間建設用地使用權的權利關系。簡言之，在土地集約化、立體化利用的今天，為避免空間建設用地開發利用過程中橫向、縱向間的用益物權沖突，應當在過去的行政規劃制度基礎上加以補充完善。依據相鄰關系規則和地役權規則，在行政規劃中補充、細化相關利益協調規則，加強整體規劃管理，提高行政效率與空間建設用地開發質量。

（三）確定“事先規劃”與“事后驗收”相結合的地下空間界限確定模式

有學者提出，可采用通過“事后驗收”界定建設用地使用權的縱向界限，即在建設用地上的建筑物、構筑物建成之后，通過行政部門的審核驗收確定建筑物、構筑物實際占用的土地縱向深度、高度來確定該建設用地使用空間的縱向界限[6]。

筆者認為，“事先規劃”與“事后驗收”缺一不可?？刹捎谩笆孪纫巹潯迸c“事后驗收”相結合的方式確定建筑物的地下空間界限?！睹穹ǖ洹返?48條明確建設用地使用權的出讓合同應當約定清楚“建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間”除了出讓合同中的約定，事先規劃環節必不可少[7]。其原因在于，實踐中建筑物高度與深度限制關系到城市整體規劃，在未來地鐵、地下通道、管廊等基礎設施開發建設時，可節省大量的時間成本和技術成本。但是基于事先規劃的部分不可預見性特質，建設過程中根據實際情況進行的調整空間也是必要的，給予開發建設者一定的調整空間既有利于鼓舞開發者的建設熱情，也有利于基礎設施自身的安全性和質量保證。因此，事后核驗時對地下空間界限的確定更符合實際情況、更精準。

“事后驗收”符合制度，彌補了“事先規劃”存在難以預見的局限，二者相互配合、互為補充，能夠進一步推動土地開發的科學合理化。

五、結語

空間建設用地使用權在我國的確立體現出中國特色社會主義法治體系的特征，與公有制的土地所有制相匹配，與綠色原則相一致。在實踐過程中，地下空間的開發利用是大勢所趨，對長久以來在城市開發建設中忽視的地下空間限制問題應當予以重視，對于空間建設用地使用權的地下限度應予以明晰。城市建設的行政規劃在土地空間利用的過程中起著重要作用，但其局限性在于預先難以全面覆蓋實踐中遇到的難題，土地立體化開發的過程中不可避免會出現建設成果與規劃要求不一致的情況?；诖?，在空間建設用地地下空間的認定規則方面，可采用“事先規劃”與“事后驗收”相結合的地下空間界限確定模式。進一步確認和強調空間建設用地使用權具備法律上的空間限制這一原則，在事先的行政規劃中，預先協調好同一單位土地不同立體空間的用益物權沖突，在驗收復核工作完成后確定更為精準的空間界限。