國家衛生城市創建中運動式治理的效果評價

尹明 于萍萍 余小玉 劉萬金 王佳麗

摘要：運動式治理是國家公共領域內政府治理的一種重要范式，在實踐中也有其合理性與有效性。研究發現，運動式治理能在一定程度上迅速達標，但也存在諸多問題：如市民與商戶并未養成良好的衛生習慣;部門之間存在管理盲區;臨時工作人員在創衛結束后撤離，治理效果難以鞏固;老城區城市規劃的缺位制約創衛開展;專項資金不足;地攤經濟的復蘇導致“臟亂差”現象反彈等。后續治理措施有：（一）對居民環境意識的培養，提高公眾參與度，構建以政府治理為主、多方合作共治的局面;（二）轉換傳統思想，積極開展創新性工作，解決信息不對稱和反饋不及時等問題;（三）加強對相關企業的監督與正確引導，避免承接環衛外包的企業過分逐利傾向;（四）應做好資金規劃，合理配置資源;（五）將運動式治理轉向常規性，設立獎懲措施，保證治理效果的有效性和持續性。

關鍵詞：運動式治理;國家衛生城市;效果評價;政府治理

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）22-0037-04

一、核心概念與文獻回顧

運動式治理是為實現特定政治目的、政策目標而采取的一種特殊的治理方式，作為一種常見的中國本土化治理模式，具有鮮明的中國色彩。研究者對其的研究主要分為兩個階段：1978年改革開放之前的國家政治運動分析，主要從國家政治運動時期的特點出發，研究國家建設采用搞運動的方式;1978年改革開放以后，國家雖然拋棄了利用群眾運動來進行經濟建設的方式，但是通過某種運動形式解決社會政治生活中一些難題的做法在事實上仍然存在[1]。本文在對其特征的理解、重點研究的評價指標內容和相關研究人員的基礎之上，認為運動式治理是政府以自上而下的命令方式，通過國家政策措施，大力動員相關機構和人員層級聯動，利用國家力量整合資源和權力的再分配對某些突發性事件或國內重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理的一種暴風驟雨式的有組織、有目的、規模較大的重點治理過程[2]。

運動式治理是國家衛生城市創建中常見的一種治理方式，運動式治理有助于政府資源整合和權力再分配[3]。當前，理論界圍繞國家衛生城市創建中運動式治理的內在邏輯與實現機制，創衛工作中使用運動式治理的動因、合理性、必要性、治理機制等方面展開豐富研究。然而，這些研究缺乏對“創衛”活動中運動式治理效果的探討，并沒有一個直觀評價模型來衡量與評估“創衛”中運動式治理的具體效果?；诖?，本研究建立運動式治理在創建國家衛生城市效果評價的層次因素模型，挖掘創衛工作中政府運動式治理效果提升的關鍵指標，在此基礎上，以棗莊市“創衛”工作為例，分析國家衛生城市創建中運動式治理存在的問題與優化策略，力圖實現“創衛”工作中運動式治理理論研究與實務工作的突破。

二、國家衛生城市創建中運動式治理的效果評價模型

依據運動式治理的相關內容與作用機制，引入關鍵績效指標法以KRA和KPA為研究工具，將運動式治理在創建國家衛生城市中的效果解構為政府、經濟、社會、文明和整體5個層面作為一級指標，并通過25個二級指標將5個層面中的因素與運動式治理在創建國家衛生城市中的效果聯系起來。

（一）一級指標及其內涵

根據KRA法，結合前述對于運動式治理與創建國家衛生城市間邏輯關系的分析，本文梳理出運動式治理在創衛中效果的評價要素，并且將其作為統領有效性程度的一級評價指標：政府層面是從政策的制定和執行主體出發，通過符合效率和合法正當的行為，對其發布命令、行使執法職能和施加控制力過程的考察，體現為政府治理能力及其合理性與否;經濟層面是在治理追求高效產出的前提下，政府如何協調資金的投入及其運作情況，體現為治理成本與效益的契合程度;社會層面是公眾為維護或促進社會公益，通過各種合法的途徑與方式影響政府治理以及被政府治理反影響的政治行為，體現為公眾在治理中的參與與作用情況;文明層面是客觀現實環境與主觀精神意志的有機結合，體現為在政府治理的外部架設下，衛生環境與公眾自身文明素養有無提升，能否實現人與環境的協調發展;整體層面是把中央與地方關系與國家與民眾關系這兩條主線放在一起加以考慮，從一個整體性視角審視治理模式及其背后的機制與作用[4]，是運動式治理在創衛中較高層次效果的體現，即政府治理的同時，能否實現上下一致的政策目標，能否調動多元主體協同配合，最終歸結于結構上的任務導向和法理上的動員效應，即治理的有效性上去。

以上5個一級指標綜合起來，能夠比較全面具體地反映運動式治理在創建國家衛生城市中的效果，體現各個層面對運動式治理地相關要求，同時可以為發展二級指標奠定基礎。

（二）二級指標與評價重點

政府層面包含政策措施、專門機構、專業人員、機制構建和執行情況5個二級指標。政策措施體現了政府治理過程中的體系化、結構化程度，重點關注治理政策是否針對同一問題連續制定。專門機構和專業人員體現了治理過程中的專業化程度，集中表現為機構職能的針對性，重點考察相關人員是否具有專業化知識。機制建設是指政府治理有沒有建立起科學有效快速反應的程序和規則，應重點關注處理非常規事宜的反應程度。執行情況體現了政府治理是否到位，相關政策措施是否落到實處，重點考察的是基礎日常事務方面的執行。

經濟層面包含財政支持、投入產出、資金規劃、使用程度和后期維護5個二級指標。財政支持體現了運動式治理在創建衛生城市中的供給程度，是治理實行的基礎條件，政府治理過程的實施必須具有相關資金、原料、人員等物質保障，才能進一步開展各種政策措施，應重點考察治理過程中的財政支持情況，包括資金、原料、人才、技術等方面上的支持。投入產出體現了政府治理中的性價比，即能否以較低成本獲取較高回報，能否用最小成本完成后期建設、維護等應解決問題，應重點考察供給的效果、效能和效率以及受益群體對該供給的認可程度，也就是產出情況。資金規劃體現了政府治理的有序性和精細化程度，是治理質量提高的必然要求，重點是關注規劃的階段性數量，而不是規劃的全面程度，即要關注縱向發展而非橫向設置。使用程度體現了治理過程中對資源的使用狀況，是否存在對資源過度使用或者浪費行為，是否合理地分配了資源，重點考察的是治理項目與資源使用之間的配比關系。后期維護體現了治理持續的時間過程，要求政府行為不是短期的或低質的，應該保持并不斷進行修正，重點考察治理的周期、時間和頻率。

社會層面包含公眾參與度、公眾滿意度、社會影響、受益對象和利益保障5個二級指標。公眾參與度體現了公眾對政府治理的參與情況，重點關注基于創建衛生城市所產生的公民行為。公眾滿意度主要體現在公眾對創建衛生城市的認可度上，反映為公眾對創衛的了解，對創衛工作的認知，應重點考察公民看待創衛的主觀評價。社會影響是政府治理產生的多方面影響，側重于從正面的、積極的方面去考察政府工作。受益對象體現了治理過程中的獲益群體，重點考察獲益群體范圍的寬度和廣度。利益保障是指對可能的利益受損者或者投入增大者的利益保障，應重點關注保障的水平和程度。

文明層面包含環境情況、基礎設施建設、衛生文明教育、居民社區素質和可持續發展5個二級指標。環境情況體現了治理中的客觀現實環境，重點關注公眾對其所居環境的滿意程度?；A設施建設體現了政府治理對公眾生活外在條件的完善，同時致力于公眾精神滿足，應重點考察的是基礎設施建設能否滿足人民基礎生活需要之余的外在需求。衛生文明教育體現了政府治理中對公眾文明素養的重視程度，要求社會公民的整體素養提高，應重點考察的是政府教育、宣傳、培訓等的力度和頻數。居民社區素質體現了整體上公眾文明程度提高，社會進步的狀況，重點關注聚集型社區、街道等組織在衛生、居民素質等方面的具體表現?？沙掷m發展是指既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展方式，應重點考慮的是能否促進人與自然的可持續發展。

整體層面包含全體參與情況、責任承擔意識、關聯事件、層級聯動和持續開展5個二級指標。全體參與情況體現了治理中的主體多元化程度，要求改變治理主體單一化的局面，重點關注參與方式與參與渠道的多樣性。責任承擔意識體現了治理過程中政府部門與社會公眾對自身義務的自覺認知與清晰把握，重點關注每一個參與主體是否有積極參與、不怕擔責的正確態度。關聯事件體現了系統治理的觀點，重點關注政治系統與外部環境之間的互動情況以及單一事件處理過程中與整體社會背景之間的協調性。層級聯動體現了各級政府以及政府各職能部門之間的配合調度，重點關注治理過程中上級政府對下級政府的統一指揮，以及同級政府部門間的及時溝通與互相合作。持續開展體現了治理舉措的連續性，重點關注治理主體是否有一以貫之的治理決心，并將相關政策高標準、高要求的貫徹執行。

三、國家衛生城市創建中運動式治理效果的實證評價：以棗莊市為例

（一）關于棗莊市創衛工作的政府自評

在充分對比棗莊市各市區創衛工作效果的基礎上，本文將棗莊市薛城區衛生健康局、嶧城區衛生健康服務中心以及嶧城區城鄉環境衛生管理局等與創衛工作有關的相關政府部門作為調研對象，對其進行結構式訪談：棗莊市薛城區衛生健康局領導對本區開展的創衛工作給出9.2分的高分評價，但同時他也從執行情況、專業人員、財政支持和持續開展幾個指標方面指出工作過程中存在著個別部門出工不出力、工作人員專業性不足、建設經費緊張以及治理效果反彈等問題。嶧城區衛生健康服務中心的負責人則表示創建國家衛生城市期間，他們通過完善工作考核指標、加大政府投資力度、完善基礎設施、改造老舊城區等工作，使得環境美化綠化亮化，衛生死角、盲區得到有效清理，實現了政府、經濟和文明層面一定的有效性。但在基礎設施建設、居民社區素質和責任承擔意識上目前還存在老舊城區較多、居民創衛意識與環保意識不足、部分城區地面道路磨損嚴重以及部分基層負責人缺乏領導作用等問題。嶧城區城鄉環境衛生管理局負責人表示在創衛工作中，城鄉環境衛生管理局主要負責道路保潔、垃圾清運、公廁管理等工作，取得了良好的治理效果，實現了環境狀況指標的有效性，但在居民社區素質、機制構建和持續開展等指標上依然存在居民不理解不配合、部門職責劃分不明確、地攤經濟導致效果反彈等問題。

綜上，通過對棗莊市相關政府部門進行走訪調研，本文發現棗莊市在創建國家衛生城市過程中，各市區均采取了符合本城區實情的治理模式，也均取得了一定的成績，但仍存在一些問題，需要政府部門進一步深入解決。

（二）關于棗莊市創衛工作的社會評價

本文采用社會訪談與問卷調查兩種方法對棗莊市各城區的流動經營者、固定經營者、環衛工人和普通居民圍繞創衛工作的滿意度、創衛工作前后變化、創衛工作帶來的影響等方面進行調查。

首先，接受訪談的各類經營者主要從執行情況與環境情況兩個指標的有效性出發，雖然創衛工作在實際推行過程中存在著一些問題，但是對于棗莊市的創衛工作總體上是滿意的。在嶧城區的流動經營者表示，想要流動經營必須辦理健康證明與營業執照，接受衛生部門的食品衛生檢測，這使得他們的日常經營活動受到一定限制，但經營活動得到了一定規范。調研人群表示，現階段棗莊市創衛工作仍然存在某些問題，但現在的街道衛生環境與創衛工作開展前相比較有明顯的改善。此外，調查數據顯示，54.4%的市民認為，棗莊市在創衛后，市容環境衛生工作做得最好，環境與創衛較之前得到明顯改善。

其次，調研人群談論最多的是創衛工作的持續性問題。在對嶧城區市場商戶和流動經營者進行訪談時，他們均認為應當將創衛工作常態化，特別是環衛工作不能出現前期如火如荼，后期松松散散的問題。但是，在臺兒莊區接受調查的兩位固定經營者表示，該城區自創衛工作以來一直保持著良好的衛生環境。在調查棗莊市市民對政府工作的持續性與工作能力中，有78.1%的市民認為政府工作具有持續性，這與調研中得到的持續性較差的結論存在沖突，這與問卷調查的調查方式有關，大部分調查者擔心個人回答會對自己產生不利影響，所以在填問卷時出現了一定的偏差，導致結果的矛盾。

最后，被調研者表示對政府的執法行為存在不滿，創衛過程中的相關舉措使自身合法權益受損，但缺乏反映公眾意見的方式與渠道，對創衛工作的參與度與獲得感較低。他們表示理解并愿意積極配合政府相關部門工作，但部分政府人員執法行為簡單粗暴，令人不滿。而且，政府日常的城市管理工作還存在象征性問題，在街道發展規劃方面也存在不足，由于老街道客流量大，流動經營商販不想與城管部門進行“游擊戰”。他們更希望政府能夠出面主導規劃街道，改善老街道面貌，設置經營店面進行租賃，進而形成獨居特色的地方小吃街。這對于雙方是共贏的結果，但是他們向政府相關人員提出意見與建議卻沒有得到重視。此外，部分環衛工人認為創衛工作過程中存在工作量過大、管理死板嚴苛、拖欠工資等問題;環衛工人群體老年人比重較大，過高的工作強度不夠人性化。

四、棗莊市創建國家衛生城市過程中存在的問題與不足

（一）市民與部分商戶并未養成良好的衛生習慣，相關舉措難以有效推行。經調研，有44.4%的市民認識到目前市民素質仍然有待提升。

（二）部門壓力傳導層層遞減，個別執行部門認識模糊、方向不明、思路不清，出工不出力，而且部門之間的職責劃分不明確，存在管理盲區。

（三）創衛工作的“運動式”特征導致臨時小組中的工作人員之間缺乏磨合，工作效率較低，創衛工作結束后人員撤回到原部門，使得專業人員分散化，創建衛生城市的相關信息存在割裂和斷層，治理效果難以鞏固。

（四）老城區城市規劃的缺位制約創衛工作的開展。老城區功能分區固定，道路和公共設施老化破損，管理混亂，整體重建成本高昂且難以推行，創衛工作的開展不得不放松要求、降低標準。調研發現，車輛違規、道路擁擠與道路破損是影響市民便利出行的主要因素，其對全面修繕道路、加強道路交通秩序管制以及優化車輛管理制度的要求較為強烈。

（五）專項資金不足導致創衛工作難以開展。創建衛生城市的相關費用由各城區自主負擔，經費緊張，難以滿足基礎設施建設、衛生清理和工作人員福利待遇的需要。

（六）治理過程的階段性和地攤經濟的復蘇導致“臟亂差”現象有反彈趨勢。經調研，30%以上的市民認為餐飲門店、市場、公廁等地反彈現象較為嚴重，部分社區和街道的衛生也有反彈趨勢，超過五分之一的市民認為應提前進行城市規劃和將攤販管理常態化。

五、結論與展望

針對上述問題與不足，棗莊市在后續治理中應當加強以下措施：

（一）對居民環境意識的培養，完善社會參與和監督機制，搭建公眾參與的機制與平臺，通過微博、微信、官方網站等平臺向群眾公開信息和接收群眾反饋并及時解決群眾反映的問題，提高公眾參與度，構建以政府治理為主、多方合作共治的局面。

（二）轉換傳統的工作思想，積極開展創新性工作，加強政府信息溝通，解決信息不對稱和反饋不及時等問題，提高政府工作效率。

（三）環衛外包作為一種創新性的工作模式，應加強對相關企業的監督與正確引導，避免企業過分的逐利傾向，發揮其減輕政府工作負擔、提高清潔效率的作用。

（四）應做好資金規劃，合理配置資源，使得人力、物力、財力得到高效利用。

（五）應將運動式治理轉向常規性治理，加強對政府工作的監管力度，進行持續性監管，定期對各部門的工作進行考核評價，設立獎懲措施，督促創衛工作的持續進行，保證治理效果的有效性和持續性。

參考文獻：

[1] JAMES R.TOWNSEND，BRANTLYWOMACK.中國政治[M].顧速，董方，譯.南京：江蘇人民出版社，2010.

[2] 馮志峰.中國政府治理模式的發展：從運動中的民主到民主中的運動[J].領導科學，2010（5）.

[3] NICOLE NING LIU.Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance[J].Public Administration Review，2015（1）.

[4] 周雪光.中國國家治理及其模式：一個整體性視角[J].學術月刊，2014（10）.

作者簡介：尹明（2000—），男，漢族，山東棗莊人，單位為山東科技大學，研究方向為社會治理。

于萍萍（1999—），女，漢族，山東青島人，單位為山東科技大學，研究方向為社會治理。

余小玉（1999—），女，漢族，海南屯昌人，單位為山東科技大學，研究方向為社會治理。

劉萬金（1997—），男，漢族，山東臨沂人，單位為山東科技大學，研究方向為社會治理。

王佳麗（2001—），女，漢族，陜西漢中人，單位為山東科技大學，研究方向為社會治理。

（責任編輯：董惠安）