校外課后托管服務中的政府監管研究*

重慶科技學院法政與經貿學院 廖雯

一、引言

伴隨著家庭物質文化水平的穩步提升，孩子的教育已經成為家庭的首要問題。在教育行業面臨巨大需求的大環境下，作為教育行業衍生物的“課后托管”相關話題也逐步引起了越來越多人的重視。家長對校外托管的需求愈發旺盛，托管機構的數量基于家長的需求呈幾何倍數的增長，但是由于政府監管職能的缺失，導致各種不規范現象層出不窮。

這種局面的形成首先是由于責任主體單位定位模糊，在教育部宣布成立校外教育培訓監管司之前，并沒有明確校外托管的主要負責單位；其次是政府監管也面臨著巨大的形勢壓力：

第一，社會問題帶來社會輿論，校外托管機構暴露出多種問題是政府進行監管的主要誘因。

第二，公平與效率兩難全，校外托管機構本身具有一定的教育公共職能和社會服務職能，這一特點意味著政府需要加強監管，保障教育公平。

第三，需完善政府監管辦法，從而規范引導校外托管機構，校外托管產業健康發展需要政府監管的介入。

第四，貫徹“放管服”精神，建設服務型政府任重道遠。因此，政府機關必須充分發揮其管理職能的優勢，保障校外課后托管服務的良性可持續發展。

二、校外課后托管服務中政府監管的現狀分析

（一）校外課后托管機構的歷史及發展

中國的學生托管誕生于20世紀末，回顧校外托管產業的發展歷史，其發展階段大概可以歸納為三個階段，分別是小飯桌階段、小飯桌+作業輔導階段、小飯桌+作業+素質培訓+連鎖雛形階段，第三個階段基本上實現了高度專業化。經調查發現，近年來，隨著市場上“晉級教育”“小書童”等品牌連鎖化運作的專業托管班的出現，學生課后托管進入了品牌時代，良性的市場競爭使經營者提供更加優質的教育服務，同時也使家長們有了更加多元的選擇空間。

當前小學生家長普遍是80后、90后，這一群體的成長條件和學習環境相對優渥，同時小學生家長的綜合素質也有顯著提升。其中不乏有一些家長小時候也有上過培訓班、補習班，無論是文化類還是興趣類，因此培訓行業也算由來已久。但是托管這個行業的發展歷程并不久遠，“托管”大概是從2015年以后才慢慢地被越來越多的家長和年輕人所知曉，包括現在“品牌托管”被越來越多的年輕的家長所認可，托管機構的開辦者也更加呈現出年輕化、女性化的特征。隨著2020年新冠疫情的爆發，眾多托管機構也深受其影響，疫情期間學生放假在家，線上上課模式快速介入，小作坊式的托管機構紛紛倒閉，而一些正規的、有潛力的品牌托管和非品牌托管在面臨殘酷考驗的同時，也迎來新的機遇。

與此同時，為了進一步解決“三點半難題”，國家教育部于2017年2月出臺了《教育部辦公廳關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，建議學校提供課后托管服務。從地方政府層面來看，重慶市教委也于2017年5月5日印發了《關于做好中小學生課后服務工作的通知》，要求部分學校作為試點提供延遲服務，后續逐漸全面推廣?；谧钚碌陌l展需要，重慶市教委于2019年11月，再次出臺了最新政策《重慶市關于全面推進中小學生課后服務工作的指導意見（試行）》，就是為了進一步規范課后托管服務工作。但從政策試點到推廣再到穩定執行，全面實施校內托管的過程需要較長時間去實踐，執行過程中也會出現很多問題，譬如：經費保障不到位、教師參與意愿低；教條式的托管服務；家長對國家現行校內的延遲服務時間點以及延遲服務效果不滿意；家庭對高品質托管服務的重視力度大等。目前校內托管缺乏專業化服務，校外托管也已不再是“小飯桌”，而是課后教育的一種延伸，更加注重學生的學習和素質提升?？傊?，服務型政府是我國政府角色轉變的核心，必將包容并鼓勵各類社會服務的存在和發展，多元專業化的校外托管服務也給予了家長和相關政府購買服務更多選擇，體現其存在的價值，也可以防止在出現市場失控時，政府可以規避一些潛在風險。

（二）校外課后托管服務存在的政府監管問題分析

1.政府態度不明確，缺乏執法動力

對于校外托管這個新興行業而言，國家和地方的態度并不明確，這是由于一方面校外托管機構能夠為學校教育提供良好的補充，緩解家長的需求和社會的壓力，對于社會的影響是積極向上的；另一方面數量龐大托管機構可能會存在安全隱患，產生社會不穩定因素，造成了政府態度不夠堅定，在找到更好的解決辦法之前很難對于托管機構進行嚴格執法。

2.政府責任界定不清，文本與實踐相脫離

校外托管行業涉及到眾多管理責任部門，由于無牽頭負責單位，造成管理混亂的局面。有學者認為托管教育從其屬性來看，應屬于公共教育服務的范疇，教育主管部門應審批其辦班資質[1]。以校外托管機構的辦學與資質問題為例，主體單位應當明確機構的性質、經營業務范圍以及涉及到的專業領域，才能夠建立與政府監管部門一一對應關系，管理部門也能夠明確職責范圍，做好各自負責領域的管理工作。另外一方面是文本法與實踐法相脫離，由于主客觀因素的制約，在公共政策的執行過程中，經常會產生政策執行偏差，例如政策的替代執行、象征執行、選擇執行、機械執行等，產生政策流于形式的現象。

3.政府資源有限，管理部門乏力

對校外課后托管服務政府監管的資源分配不足，財力人力物力的保障不到位，導致監管乏力。以虛假宣傳與價格問題、安全與衛生問題為例，工商部門、物價部門及其他部門在實施監管前必須做足充分調研工作，制定專門的管理辦法，才能平衡保障相關方的權益，但是如果沒有人財物的支撐，管理部門也是有心無力。

4.監管治理機制不健全，政府治理改革力度欠缺

小學生課后服務相關權責模糊，表面看校內托管和校外托管齊頭并進，實則服務交叉資源浪費嚴重，需要從國家層面去統籌管理，狠抓服務型政府的特性，針對九年義務教育的特殊性，務必在解決好公平與效率的同時，還要處理好政府、市場、社會的復雜關系，以規范引導校外托管產業未來可持續健康發展。

三、校外課后托管服務中的政府監管問題叢生的誘因

（一）需求導向催生大量非專業人員開辦托管機構

教育托管服務之所以能夠快速發展，源于巨大的市場需求，由于政府沒有完善的監管機制，在商人逐利的本性面前，許多沒有相關資質、水平及責任心的人員純粹為了商業利益最大化，大量設立校外托管機構，通過營銷和宣傳等手段騙取家長信任，在賺取可觀的利潤后關門大吉，不僅不利于學生的成長和提高，而且可能會使學生對托管機構產生抵觸情緒，嚴重破壞了托管機構在家長、學生和老師心中的形象，對于整個行業的發展都產生了不利影響。

（二）缺乏學生托管行業標準

校外托管行業屬于新興行業，目前國家層面尚未設立與之直接相關的法律法規或行業規范，造成政府部門和托管機構互動不足。校外托管機構法律法規的缺失充分反映出了政府在立法方面的滯后[2]。按照當前的現狀，校外托管機構的開辦主要跟經營業務有關，如果托管機構業務不涉及教育培訓相關內容，則受理部門為工商部門；如果托管機構業務涉及教育培訓，則受理部門為教育部門，且必須辦理辦學許可證，對于場所面積、樓層高度、消防設施都有嚴格的要求。教育培訓的嚴格是基于其具備法律法規的制約，托管行業現在沒有明確的法律法規監管。早在2017年，教育部長陳寶生就曾表態，托管機構要立法以治理亂象，但是這需要大量的人力物力財力。

（三）監督管理力量不足

現有監督力度弱、范圍窄；缺乏有深度的多元化監督力量。目前政府監管人員在工作能力方面存在一定的不足，監管人員的業務能力不足，且沒有專業人才引進規劃方案?，F有監督力量太過單一，對于社區監督、社會監督沒有充分利用，政府監督和市場規律、社區監督層面，未深化社會參與治理理念，沒有合理運用公民監督和輿論監督等社會力量，未來必須聯合各方去實現監管以便協同治理。

（四）中小學生課后服務相關的權責不清

中小學生課后服務的所屬范疇不夠清晰，因為中小學教育屬于九年義務教育，課后托管服務是義務教育的一種延伸服務。因此課后托管服務到底是屬于商業范疇的培訓，還是屬于義務教育范疇沒有嚴格明確。但有學者認為，基于中小學課后服務的非義務教育屬性和準公共服務屬性，應堅持家長學生自愿、不強制的原則[3]?？傊?，校內課后延遲服務和校外托管教育服務，二者不應該是競爭關系，而應該相互助力共同為學生課后教育保駕護航。政府應明確各自的責任限度、修訂自身邊界，發揮主導而非主體作用，從而使得校內外托管實現協同。

四、校外課后托管服務中政府監管的規范治理路徑

（一）經驗借鑒

1.域外經驗

不僅僅是中國，國外眾多國家也存在學生托管這一問題，早在20世紀60年代，西方學者就開始了對這一領域的研究，主流地將其稱之為“校外活動”，把托管機構稱之為“校外活動中心”，顧名思義，他們注重豐富多彩的活動以幫助兒童發揮想象力的同時鍛煉自主能力，是一項全方位的協調培養，這些活動在校外開展，主要的資金都是來源于政府，受教育部門主導。因此，由于發展階段的差異，相比較發展中國家而言，發達國家更早地關注著小學生課后托管服務，他們將其視為兒童教育全面發展的一部分，國家通過頒布法律法規實現對該領域的監管，從而促進校外托管機構的標準化和專業化。多年來，國外學者對這一課題進行了大量的研究，特別是美國、法國、韓國等國家，出臺了相關教育法律法規以保障兒童課上和課后全面的受教育權，通過制定完善的法律法規進行全面監管。

2.本土經驗

目前，國內對于校內托管行業幾乎沒有成熟的法律法規成文的體系，大部分地區都是還在摸索階段。通過文獻和調查，總結校外課后托管服務及其政府監管先進地區的經驗，筆者主要以深圳為例，深圳市于2019年8月，公布和施行的《深圳市校外托管機構管理辦法》，這一管理辦法對校外托管機構的整個生命周期進行了較為全面且詳細的規范。該管理辦法有提到，市教育行政部門負責學生托管服務的統籌協調職責，同時市場監管部門、民政部門、衛生健康部門、消防部門、公安派出所、各街道辦事處等基層單位協調監管，按照各自職責依法做好校外托管機構的有關工作。

（二）校外課后托管服務中的政府監管策略

通過相關調查研究，筆者認為政府的監管措施應當從加強頂層設計出發，并分別從以下四個方面對校外課后托管機構進行監管：

1.加速相關法律法規的建設

盡快出臺相關法律法規，進行明確的多角度全方位合理化監管，從而規范引導校外課后托管產業良性發展。一是要明確立法和嚴格執法。從國家層面看，迫切需要人大的立法，因為有法可依是行政和執法的基本保障，法律的效力高于行政法規，法律對各參與主體都有著強有力的規范制約作用。二是對行業規范管理的制度建設。政府和行業主管部門要對托管機構各方面制定相應的規范標準，行業的規范明確清晰也有助于完善托管服務體系行業，市場空氣才能得以凈化，借此激發市場主體創造活力。

2.明確相關方權責的歸屬

一是確認監管主體。校外托管機構的管理責任部門眾多，譬如，教育部門、市場監管部門、民政部門、綜治部門等，但是，這些管理部門究竟誰才是主體，目前并沒有明確的規定，本文認為牽頭監管應該明確為教育主管部門。二是相關職能部門協同監管。民政、市場監管、衛生、教育、消防等部門之間相互協作。三是條塊分割，加強溝通形成合力，實現文本和實踐的相互統一與支撐。例如重慶市教育局受地方黨政領導，同時受教育部領導，而公共管理中條塊分割原則是以地方黨政領導為主。

3.加強監管主體的能力建設

一是現有監管力度弱、范圍窄。目前政府監管人員在工作能力方面存在一定的不足，通過專業培訓提升監管人員的業務能力；同時政府要高度重視專業人才的引進，注重人才的培養。二是建設多元化的監督力量。建設家校平臺，強化內部監督管理[4]。此外更需要多元的監督力量。社區監督層面，校外托管機構一般位于學校旁和社區內，因此充分利用好社區的力量來進行有效的監管是非常有效的。社會監督層面，政府監督和市場規律并非無懈可擊，都有一定的局限性，這時應該加強社會監督，社會參與治理，合理運用公民監督和輿論監督。

4.推動政府治理改革

通過政府治理改革對小學生課后服務相關權責進行明確，一是處理好公平和效率的問題。政府應充分利用各類型課后服務的性質與特點，發揮各自的優勢。二是向服務型政府轉型。對責任限度認識不清容易導致政府負擔過重，缺乏對可行托管渠道的開發[5]。因此政府要明確政府責任限度，發揮主導而非主體作用，完成管理型政府向服務型政府的角色轉變。三是走向善治，治理能力現代化建設。其重點是處理好政府、市場、社會的關系，把該放的權力放掉,把該管的事務管好。

五、結語

國內校外托管機構的政府監管方面的研究還有很多不足，鑒于校外托管機構的盈利性質，政府大多從商業價值角度對其進行思考和監管，但是從政府監管的本質出發，政府應該立足公共管理視角，站在社會和民眾利益公平性角度，加強對托管機構的監管行為，以促進校外托管產業的高速度和高質量發展。當前國家提倡教育減負，同時大力開展校內的課后延遲服務，基層政府更應該深入解讀最新政策，整合國家資源，不斷追蹤小學生校外托管實時動態，挖掘出不同時期政府監管的問題和困境，這樣才能與時俱進并且采取更優的政府監管辦法。