加快完善我國資源循環利用制度體系的思考

國家發展和改革委員會能源研究所 廖虹云

推進資源循環利用是促進資源高效利用的重要手段，而建立完善資源循環利用制度是提高資源循環利用效率的關鍵，生態文明體制改革方案中提出了“完善資源循環利用制度”的要求，黨的十九屆四中全會明確提出“健全資源節約集約循環利用政策體系。普遍實行垃圾分類和資源化利用制度?！北疚姆治隽宋覈Y源循環利用制度建設的現狀和存在的問題，并對進一步完善資源循環利用制度提出了相關建議。

一、資源循環利用制度建設現狀

（一）法律法規、規章制度等日益完善

為保障資源的循環利用，我國出臺了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律，同時出臺了包括再生資源、工業固體廢物、農業廢棄物等在內的一系列法規辦法、制度方案、部門規章、標準規范等，如《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》《再生資源回收管理辦法》等，使得配套措施不斷健全。為落實生產者在資源利用全環節中的責任，2016年12月，國務院辦公廳印發了《生產者責任延伸制度推行方案》，要求電子、汽車、鉛酸蓄電池和飲料紙基復合包裝產品生產者對產品承擔的資源環境責任要從生產環節延伸到產品的全生命周期，從而推動相關企業落實資源環境責任。除此之外，相關部門按照職責分工，制定了一系列的部門規章、標準規范和技術指南等，包括電子廢物名錄、規劃和基金補貼等，并發布了100余項有關于生活垃圾的相關規章和標準，出臺了工農業廢棄物資源綜合利用和無害化處置的相關辦法。

（二）構建了以資源產出率為核心的目標體系

“十一五”以來，我國在關于循環經濟的規劃中提出了資源產出率的目標和計算方法?！笆濉钡健笆奈濉逼陂g目標體系不斷完善，為資源循環利用的工作指明了方向。

2005年，《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》中提出了資源產出率的概念，即我國消耗每噸能源、鐵礦石、有色金屬、非金屬礦等十五種重要資源產出的GDP?！兑庖姟诽岢?，2010年比2003年資源產出率提高25%左右，并提出了每萬元GDP能耗下降率、工業固體廢物綜合利用率等相關指標。2013年發布的《循環經濟發展戰略和近期行動計劃》提出，2015年主要資源產出率要比2010年提高15%，并提出了能源產出率、主要再生資源回收利用率等指標。2017年4月發布了《循環發展引領行動》。該行動提出了主要資源產出率2020年比2015年提高15%，主要廢棄物循環利用率達到54.6%左右的目標，同時提出了重點行動領域和重點制度建設。2021年7月發布的《“十四五”循環經濟發展規劃》進一步提出了，到2025年主要資源產出率比2020年提高20%，單位GDP能源消耗、用水量比2020年分別降低13.5%、16%左右，農作物秸稈綜合利用率保持在86%以上，大宗固廢綜合利用率達到60%等目標，對“十四五”資源循環利用提出了新要求。

（三）垃圾分類和資源化利用制度初步建立

2018年，我國城市生活垃圾無害化處理率達到將近99%，但仍有約一半的生活垃圾采取填埋處理的方式。因為垃圾分類水平不高，大量有用的資源被填埋或焚燒，造成了嚴重浪費。我國十分重視生活垃圾分類問題，出臺了《生活垃圾分類制度實施方案》，提出2020年前我國直轄市、省會城市和計劃單列市以及住房城鄉建設部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市需先行實施生活垃圾強制分類。當前已有一些生活垃圾試點示范城市的建設取得了相關成效和經驗。

（四）循環利用經濟手段越來越多元化

我國先后出臺了一系列廢舊資源綜合利用等領域的激勵約束政策。國家建立了循環經濟發展專項資金，用于支持循環經濟重點項目。并實施了包括差別電價、生物質發電上網優惠電價等價格政策。對于生產和購買節能節水設備以及資源綜合利用產品的企業和個人，制定了相關的稅收優惠政策。除此之外，我國還出臺了一系列綠色信貸、證券、債券、保險政策，以對循環經濟進行支持。

二、存在的主要問題

（一）資源循環利用制度體系仍需完善

一是部分制度文件和規章辦法需要與時俱進。一些政策文件需要在新形勢下進一步完善，尤其是當前部門的變革和任務的轉移造成制度需要隨之產生變革，如生活垃圾“兩網合一”后，再生資源回收工作由商務部門轉入環衛部門管理，原有的體系需要進行調整，相關的制度文件和規章辦法也需要作出相應的調整。二是部分制度覆蓋范圍較小。如生產者責任延伸制度現在只包括四類產品，需要進一步擴展，逐步納入當前造成了重要資源環境問題的快遞包裝、塑料制品等產品。同時我國也開展了大量試點工作，如循環經濟試點、生活垃圾分類試點等，不能僅停留在試驗層面，需要總結經驗，逐步拓展，在全國進行推廣。三是部分資源循環利用制度配套政策不足。如生活垃圾分類制度出臺了實施方案，也開展了試點工作，但是在實際操作過程中仍存在著混合丟棄、混合回收、混合運輸、不能處理等問題，急需通過配套政策體系予以保障落實。同時雖然國家已經出臺了大量的標準規范，但是仍有一些制度缺少標準支持，如低值廢棄物缺乏國家強制回收目錄，垃圾分類缺乏全國統一的分類標準。另外制度落實的激勵手段不足，對于具有一定公益性質的資源高效利用行業，僅靠市場機制難以調動企業積極性，急需加強政策支持和制度創新，進一步完善相關稅收和補貼政策。

（二）多措并舉、協調一致的工作機制尚需深化

一是存在多頭管理，部門之間較為混亂。如廢棄物分類回收利用涉及環衛、發改、商務、住建、工信等多個部門，涉及部門多頭管理，缺乏對資源回收利用的整體管理和協調調度，各部門存在權責不清和管理混亂的現象。二是不同主體間“責權利”還需完善。政府、企業、居民等不同主體間的責任界定不清晰。如生活垃圾回收處理方面，政府起主導作用，而企業、居民等主體責任不夠明晰，特別是居民，普遍認為垃圾分類回收是政府的責任，所以缺乏垃圾分類和主動回收的意識，仍舊存在著隨意丟棄垃圾的現象。對于廢舊汽車回收來說，政府認定拆解回收企業為廢舊汽車資源化再利用主要責任方，而實際上汽車生產商和消費者等其他利益相關方也有回收責任，但是現在對其還沒有明確的義務規定。

（三）制度支撐和基礎能力尚待加強

一是統計核算體系不完備。自然資源基礎數據缺乏，如與資源產出率計算相關的鐵礦、銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、石灰石、硫鐵礦、磷礦、木材等，缺乏表觀消費量的統計數據，使得資源利用水平和變化趨勢難以評估。城市建筑垃圾、餐廚廢棄物資源化處理以及各種再生資源的產生、回收、處理、處置等數據嚴重缺乏，大量再生資源企業運營管理數據等完全空白，許多數據只能根據經驗或者不完全調研進行推測，難以獲取實際情況，影響制度實施。

二是創新技術理論需要進一步提高。我國在資源循環利用方面的技術在國際上仍處于落后水平，創新能力有待進一步提高。同時，資源循環利用理論和實踐研究有待進一步深入，對于資源循環利用的宏觀戰略、制度創新、政策機制等均需更深一步的研究和解決。

三、完善我國資源循環利用制度體系的幾點思考

（一）樹立循環利用資源觀

建議全面樹立“循環+進口+開采”以及全產業鏈、全生命周期的新資源戰略觀，重視二次資源的地位，總體上逐步形成以“循環為先、進口為主、開采為輔”的資源戰略。建議將“主要資源總量和強度控制目標、主要資源產出率、主要廢棄物循環利用率、垃圾最終填埋量”等指標納入高質量發展、綠色發展和生態文明評價指標體系中。

（二）完善綠色低碳循環發展的資源循環利用政策體系

全面建立完善垃圾回收和清運體系。積極總結試點經驗，全國地級市以上城市全面落實生活垃圾分類制度。在全國范圍內落實“兩網合一”，實現再生資源和垃圾回收統一管理。逐步統一垃圾分類標準、垃圾回收運輸企業分類回收運輸標準等。落實工業固廢綜合利用的獎懲措施。建立低值廢棄物回收處理基金。推進探索生產者責任制和消費者責任制相結合，健全生產者責任延伸制，擴大生產者責任延伸制的覆蓋范圍，盡快將塑料制品、快遞包裝物等產品納入生產者責任延伸制度范圍；探索建立消費者責任制，加強廢棄物的資源化利用，將垃圾分類、垃圾收費逐步納入消費者責任制的范圍。推動再生產品的利用，建立資源再生產品和原料推廣使用制度，建立政府優先采購再生產品制度。

（三）健全資源循環利用的激勵約束機制

進一步完善法律法規體系和規章制度，并加快出臺有助于提高資源循環利用水平的標識制度。利用“價、稅、費、金”等經濟杠桿，并利用政府優先采購、特許專營等激勵政策激發市場主體發展循環經濟的內生動力。通過嘗試實施生活垃圾收費、填埋稅等限制資源浪費等行為。

（四）加強基礎能力建設

完善統計核算體系，健全資源產出率統計體系，在省級、城市、園區等層面啟動資源產出率的初始核算工作，在地級市及以上推行能源平衡表制度，利用“互聯網+”和智能技術，建立再生資源和廢棄物的統計監測體系。強化科技支撐和人才隊伍建設，制定和更新國家鼓勵的資源循環利用技術、工藝和設備名錄，支持資源循環利用的關鍵技術研發。