監檢視野下監察留置措施體系完善研究
——以退補調查換押措施責任劃分為切入點

陳麗娜

（貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550000）

2018 年《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）通過，監察體制改革涉及《刑法》《刑事訴訟法》等諸多部門法領域，是近年來國家反腐體制最為重大的一次變革。對此，“法法銜接”成為理論界和實務界探討的重大課題，對監察體制改革的順利進行也能起到重要作用。在監察機關各類調查措施當中，留置措施是引發關注最多的一個，也是具有中國特色的監察制度的一個全新重要組成部分。2021 年9 月20 日，《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）第四章第六節對留置對象、不得采取留置措施的情形、協助留置程序、被留置人權益保障等內容予以了細化和規定。但是，目前對監察留置措施的適用仍存在規則不完善、配套體系建構的供給不足等問題，以至于在職務犯罪案件中存在監檢程序銜接不當的現象。監察調查措施內部規則體系不完善、外部監督規范化程度不高，導致訴訟程序中其與刑事偵查措施轉換出現了新問題，甚至在傳統刑事訴訟法學原理下呈現“悖論現象”。囿于篇幅，本文擬以職務犯罪案件在退補調查期間換押措施責任不明為切入點，進一步對監察留置措施體系的制度完善展開討論。

一、職務犯罪案件退補調查換押措施責任不明

十九大報告明確了“留置”的前身為紀委辦案時采取的“兩規”措施?！皟梢帯蓖ǔＲ脖环Q作“雙規”。雖源自“雙規”，但留置措施被《監察法》規定，適用于《監察法》所明確的對象。留置是國家監察措施而非黨內措施。留置措施的適用對象及適用情形意味著在職務犯罪案件中必然存在監檢銜接等程序問題。留置措施由于在被調查人的權利保障、留置場所等問題上規定得不夠細化，如今，如何完善留置措施成為法學界目前亟待解決的問題。本文以職務犯罪案件退補調查換押措施問題為切入點，以進一步剖析留置措施體系的不完善之處，以期通過完善留置措施體系提高查處職務犯罪案件的效率，并對實現制度反腐進而推進治理腐敗體系和治理腐敗能力現代化起到促進作用。

職務犯罪案件移送審查起訴與退補調查期間涉及羈押程序轉換問題?！侗O察法》第四十七條規定：審查起訴階段，檢察機關對事實證據問題存疑，認為需要補充調查以查明事實補充收集證據的，可以退補調查。該條款在立法層面上確定了監檢機關訴訟銜接的補充調查機制。該機制本身設計非常合理，但制度實際運用遇到了一些問題。司法實踐中，為了保證程序和措施的連貫性和一致性，檢察機關會根據監察機關先前對被調查人采取的措施相應地變更刑事強制措施。然而，當案件方向退補調查時，辦案機關發生變更、辦案權限出現位移，對于此時再次履職的監察機關是否可繼續采取原來強制措施以及如何變更采取措施的問題，立法不置可否。

在監察體制改革之前，檢察機關退補偵查期間行為的責任劃分是比較明確的：《刑事訴訟法》第一百七十五條、2019 年《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《檢察院刑訴規則2019》）第三百四十二條、2012 年修訂的《公安機關辦理刑事案件程序規定》（以下簡稱《公安機關辦理刑事案件程序規定（2012）》）第一百三十四條形成了我國刑事案件基本責任劃分框架。公安機關偵查終結后對案件進行移送，檢察機關在審查的結果上作出判定。若出現“事實不清、證據不足，遺漏了人、遺漏了罪”等特定法定情形，可以根據個案的情況決定自行或退補偵查。對于退補偵查的案件，檢察機關需完善相關移交手續。除此之外，還要將羈押場所進行清楚告知。收到案件的公安機關按照對應的大綱提示展開偵查工作。這就是公檢機關在刑事訴訟程序中的責任劃分和主體變更問題在立法層面的規定和體現。

《檢察院刑訴規則2019》第三百四十三條對于補充調查出具的文書、補充的具體事項要求等進行了規定，但對于其間換措施責任主體的分配、如何進行等并無具體規定。當監察機關調查終結案件移送審查起訴后，辦案主體相應會進行轉變，此前采取的調查措施將變更為刑事強制措施。這是第一次辦案主體的變更，此時兩個機關采取的措施在法律層面和立法邏輯上保持著順承一致。但是，這種和諧的趨勢在出現案件退補調查時就會被打破。案件退回后，此時辦案主體又變為了監察機關，相應的羈押措施也應變更，根據“權責統一”的原則由應監察機關采取。但監察機關只能采取監察調查措施，不具有羈押權，無法采取刑事強制措施進行換押，否則將與“監察機關無權采取刑事強制措施”的定位相悖?！稒z察院刑訴規則2019》第三百四十三條規定說明：對于犯罪嫌疑人已被采取強制措施且監察機關決定將案件退補調查的，人民檢察院應當配合監察機關對犯罪嫌疑人進行訊問。有學者從文意解釋出發，基于訴訟經濟的角度，將上述立法規定解讀為退補調查期間應堅持“只退卷不退人”。[1]《監察法實施條例》第五章第七節“移送審查起訴”涉及退補調查的條款亦未就上述問題作出回應。另外，該條例第二百八十條規定了監察機關及其工作人員行使職權發生法定情形的，受害人可申請國家賠償的范圍。但是，上文所述這種“人案分離”的做法極易導致辦案主體與責任主體分離。一旦案件的處理結果被質疑甚至被推翻，則易由于責任主體不明而無法實現國家賠償，導致立法流于形式。

立法規定，檢查機關收到移送的案件后，根據監察機關事前是否采取留置措施，相應決定具體強制措施的適用；而案件退補調查后，是否重回到“留置”狀態，立法卻未予以明確，以致司法實踐中出現了處理不一的情形。該現象的出現僅是監察留置措施規則體系不夠完善的表現之一。根據當前立法，監察留置措施的適用并未從根本上與其他監察調查措施予以區分。監察機關調查職務犯罪案件程序上存在特殊性，但立法采用“隔斷式”借鑒引入《刑事訴訟法》的內容，將二者進行了有意“切割”，人為制造的屬性差異導致程序銜接的實踐困境。[2]本文以上訴監檢銜接問題為切入點以清晰地呈現監察留置措施體系規定不完善的問題，以期進一步解決《監察法》同《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定（2012）》等“老法”程序銜接錯位所導致的困境，以確保各機關依法行使職權并相互監督。

二、監察留置措施體系的缺陷

問題的成因需要究其根本。根據立法統一性原則，厘清監察留置措施的屬性，完善留置措施的規則細分，有助于實現監察權與司法權的有效銜接以實現監察體制改革的順利進行。監察監督權得到徹底的貫徹實施并接受有效的外部監督，對實現人權保障的目標，進而促進我國法律體系內部的協調統一有重要的理論價值和實踐意義。由此，立法規則的不完善、司法實踐的不一致，歸根到底需要我們反思“法法銜接”不暢背后的原理性矛盾。反思法理基礎理論與國家政策之間的邏輯交流，以改善目前監檢關系呈現出的掣肘狀態，并提出行之有效的改革路徑，最終實現我國監察體制改革法治化建設目標。筆者認為，職務犯罪案件退補調查期間措施轉換責任不明所反映的留置措施體系不完善問題，可從包括但不限于以下幾方面進行分析。

（一）本源——監察留置措施的定位和功能不符

留置措施屬于《監察法》規定的12 項調查措施之一，屬性、定位同另外11 項調查措施相同。根據立法，監察機關可同時采用非單一式綜合調查取證措施，這樣的制度設計是為了給監察機關更好的取證保障?！皞烧{分離”的根本意圖在于從立法層面盡可能保障監察機關充分的反腐權限，最大化發揮其職能優勢和職能特點，實現犯罪控制職能。從立法上來看，監察權本質上為監察機關的國家機構性質，正如行政權由行政機關行使、審判權由法院行使一般，究其本質，監察權是國家權力體系中監督權的專門化。[3]監察調查與刑事偵查同屬于基本的、獨立的訴訟階段，目的均為查明案件事實、收集提取證據，以推動訴訟程序的進行，銜接立案與審查起訴階段。但是，從理論上來看，調查權與偵查權的關系并未形成統一的認識。監察機關在政紀調查和黨紀調查的過程中，其調查權沒有偵查的屬性。針對這一問題，學界沒有爭議。職務犯罪案件中，監察機關行使的監察調查權的法律屬性引起了理論界和實務界的爭議。有關監察權的性質，典型觀點有以下幾種：第一，根據憲法的立法指導思想，監察權與先前的國家三大立、行、司權明顯不同，“監察機關為執法監督機關，依法獨立檢察職能”；[4]第二，監察權與國家先前的三大立、行、司權并列；[5]第三，監察權是一種新型的權力類型，是獨立于國家的三大權利之外第四種權力；[6]第四，監察機關針對行為人職務犯罪行為的違規違紀、違法、構成犯罪等不同情形，依法獨立行使綜合調查權；[7]第五，從權力性質和法律地位來看，監察委員會不同于三大權力機關，屬于依法實行自我監督與對外監督的國家政治機關。[8]

國家設定監察權旨在形成一個獨立的權力體系，塑造中立的權力制衡力量。監察機關是行使國家監察權的專職機關，監察程序行使的調查權本質是監察權內容一部分并隨之依附。監察機關與行政機關、司法機關在國家組織來源上是并列且平行關系，權力行使主體的不同決定了監察調查權不同于刑事偵查權。二者不同之處包括但不限于以下幾個方面：（1）權利內容不同。監察調查的內容包含黨紀檢查、行政監察、犯罪調查三方面，具有強烈的復合型。其行使權限大于刑事偵查權，除調查職務犯罪行為，更包括職務違法和違規違紀行為[9]。（2）被調查對象不同。調查權針對的對象具有單一特殊性，僅包括行使國家權力的公職人員，而刑事偵查權指向其他非職務犯罪案件，偵查對象更加廣泛和普遍，泛指不具有特殊身份性的一般犯罪人。（3）權利主體不同。根據《監察法》規定，職務犯罪案件調查權由監察機官專屬行使，而根據《刑事訴訟法》規定，刑事偵查權的行使主體是公安、國安、檢察、監獄等部門。（4）法律依據不同?！侗O察法》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等授予監察機關行使相應職權，《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定（2012）》等授予公安機關行使相應職權。雖然監察調查權與刑事偵查權存在上述不同，但監察留置措施的功能作用卻是與刑事偵查措施相同的。留置措施適用的案情和對象具有復雜性，留置措施屬于監察措施，類似于《刑事訴訟法》中逮捕的強制措施[10]。留置措施具有限制被調查人人身自由、保障調查程序順利進行的功能作用，這一功能是其他的監察調查措施所沒有的。然而，監察調查措施體系并未由于留置措施的本質特殊性通過立法將其特別對待，導致其法律定位和司法功能無法對應，以至于司法實踐中存在適用不能的情形。

（二）外部——監察辦案強制措施體系不完善

監察機關兼有黨紀檢查、行政監察、犯罪調查三種職能，監察調查之多元權力屬性為程序規則設計帶來了現實的困難?！侗O察法》第四十一條規定了監察調查程序可采取包括但不限于訊問、詢問、留置、搜查檢查等調查措施?！缎淌略V訟法》第三條規定說明：在刑事訴訟程序中公安機關、檢察機關分別對其負責的案件行使偵查權，依法進行證據收集、案情查明以及采取必要強制措施的工作。由上觀之，盡管監察權被賦予了全新的使命，但是歸根究底沒有逃離《刑事訴訟法》的影響和其本身的制度設計邏輯，尤其是在偵查手段和證據規則部分如出一轍。但是，與《刑事訴訟法》相比，在強制措施的制度設計上，《監察法》的規定卻大相徑庭?！侗O察法》以《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》中的“雙規”為制度基礎構建強制措施制度，并在原有的制度基礎和實踐經驗上予以進一步法治化改造，形成了《監察法》自身的強制措施制度，避免了生搬硬套刑事訴訟程序。但是這樣的動作導致《監察法》在相關立法時并不能充分考慮既有刑事訴訟強制行為體系的基本價值，只是對強制措施進行了單獨設計，無疑會造成監察調查在理論和實踐中的雙重困境。

根據《刑事訴訟法》《監察法》的相關規定可知，立法上刑事訴訟程序的偵查主體就排除了監察委員會，檢察機關無權采取刑事強制措施。強制措施概念體系的“缺位”使得具有限制被調查人人身自由的留置措施并沒有在《監察法》中得到一個契合的位置，繼而引起了屬性定位的模糊和偏頗。理論的混亂進一步引發實踐中諸如到案手段缺失的困境?！侗O察法實施條例》第五十五條對初步核實和立案兩階段的監察調查措施予以列明，但具體情形下的適用仍未明確。在當前立法下，監察辦案強制措施體系的不完善導致其無法滿足司法實踐中監檢程序的銜接以及換押措施等現實需求。

（三）內部——監察留置措施規范化程度不高

《監察法》規定說明，國家各級監察委員會享有“監察獨立權”，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。由立法可知，監察機關從法律定位來看，其并非傳統的行政機關或司法機關[11]。其與國家三大立法、行政、司法機關相平行，獨立行使監察權。[12]《監察法》對監察機關依法行使的監察調查措施進行了總結式規定，對調查手段進行了列舉式說明，但并未像《刑事訴訟法》規定刑事強制措施一樣，對各項調查措施適用的情形、適用的邊界及適用的具體細則予以規定，導致司法適用中各類問題不斷顯現。例如，《監察法》規定嚴重職務違法可以采取留置、凍結等措施，然而行為是否構成違法以及違法程度都存在規則制度的缺位。理論上的缺漏和實踐上的嚴重地域化極易產生認定標準區域畸形化的現象。結合對訴訟進程以及對公民權利的影響程度等因素，應對調查措施的審批及種類作出類型化區分。程序的嚴格和明確是規范權利運行的保障和約束，但同時邏輯上的自洽度也是值得注意的，尤其是概括性較高的法條之下的精確實施標準和細則。

試點以來，《監察法》將留置與其他監察調查手段統一規定于第四章“監察權限”。從體系解釋的角度分析，在立法層面上，監察留置措施并未因其強制程性高而與其他一般監察調查手段有所區分。留置具有同刑事強制措施相同的限制被調查人人身自由的功能，因而監察留置的本質屬性在理論和實踐上紛繁不一。對留置的屬性，理論上大體存在以下四種觀點：學者王曉認為，“行政權的行使可通過采取系列行政措施保障調查活動的順利進行，監察留置措施的行使可實現上述功能，因此其屬于行政權的變式”。[13]這屬于行政措施屬性說。學者卞建林認為，“監察留置措施對被調查人的人身自由有所限制，其強度接近于逮捕。名稱或所屬法律體系并不能改變監察留置措施的刑事偵查屬性，從法律定位來看其體現了偵查的本質。為保護公民的實體權利及訴訟權利，應將留置措施的定位予以重置，以更合理地行使該項調查措施”。[14]這屬于偵查措施學說。持獨立屬性說觀點的學者認為，監察權具有“第四權”屬性，其為限制公權力濫用而創設，監察機關的立法定位決定其行使的三大監察調查權獨立于過去傳統的三大國家權利。由此，留置調查措施基于行使主體地位的特殊性，本身亦理應具有獨立性。[15]贊同雙重屬性說的學者指出，“留置措施限制了被調查人的人身權、自由權，具有行政措施與刑事強制措施的外觀性”。[16]監察機關依法對行使公權力的公職人權進行法律監督，以監察相關人員的行為是否違規違紀、違法，甚至構成犯罪。然而，在性質存異的不同案件中，調查措施的法律屬性卻截然不同，由此導致調查措施的法律定位不準確，被調查人的合法權益難以獲得充分保障。具體而言，監察機關采取的留置措施將因被調查人行為違法程度的不同而分別呈現出行政執法屬性和刑事司法的屬性。留置措施相較其他監察調查措施更加嚴厲，但《監察法》對留置場所的具體設置、換押程序的具體轉換等等規定語焉不詳。一言以蔽之，調查措施缺少細致的規范性指引，留置的統一化適用對程序的銜接、責任主體的確定均帶來了不利的影響，上述問題應當通過立法予以釋明。

三、監察留置措施規則及配套措施的完善

如上文所述，本文認為退補調查期間換押措施責任主體不明是由于監察辦案的強制措施體系缺失和留置措施屬性不明所導致的。但是，筆者首先想要提出的核心觀點的是：監察調查強制措施體系不完備導致辦案不便是現實，但監察機關從立法和理論上確不應享有偵查權于理有據——堅持“權責法定”是為深入貫徹落實十八屆四中全會精神所提出的法治建設要求。公安機關和人民檢察院為我國法定的偵查權行使主體，刑事強制措施是享有偵查職能的主體依據偵查權所進行的活動。監察委員會由全國人大和地方人大選舉，獨立行使監察權，是人大監督下與法院審判獨立、檢察機關檢察獨立相并行的國家專門機關。強制措施是偵查權的內容，《檢察院刑訴規則2019》第六章“強制措施”以專節規定銜接監察程序。刑事強制措施決定主體具有法定性，監察機關不具有偵查職能，甚至并非司法機關，其不具有行使刑事強制措施的權利依憑，與司法機關的職能權限、定位屬性存在明顯的差異。若為解決司法實踐中出現的個別問題便肆意賦予特定機關權力甚至違反基本法的規定，這是于法無據且得不償失的。

基于以上觀點，筆者認為，根據“有權必有責，失責必追究”的基本原則，為了避免辦案主體與責任主體出現不一致、責任不明的情形，當前亟需完善監察留置規則及相關配套措施與制度，從宏觀層面構建行之有效的框架體系以指導微觀程序。區別案情以兩分法適用留置規則，如職務犯罪案件檢察機關退補調查的，變更后措施應由此時的辦案機關——監察機關決定并采取。通過設置靈活的辦案規則以保證退補調查階段順利進行、押解措施依法轉換，以及監檢銜接整體程序的有效進行。

（一）制度構建——以“兩分法”設置不同的留置規則

根據《監察法》規定，監察留置的適用對象為涉嫌嚴重職務違法、職務犯罪以及行賄犯罪和共同職務犯罪的人員。通常，監察調查程序終結后，案件遵循兩條路徑處理方式：第一，對于行為違法性不足以構成犯罪的，通過適用黨紀和政務處分的方式結案；第二，對于行為違法性達到犯罪程度需追究刑事責任的，將案件移送人民檢察院審查起訴。筆者認為，監察權并非司法權，監察調查程序亦與刑事偵查程序在程序設置與措施規定方面存在很大的不同。監察調查是一項新型政治權力，強制措施的適用對象從理論上和立法上都是不能對被調查人毫無差別適用的，兩種措施體系之間并非并簡單的重疊或包容關系。從行為性質和行為后果上看，違紀違規、職務違法和職務犯罪三者截然不同，不可混為一談。若是將三者之間的差異模糊化，不區分行為差異而直接按照單一模式啟動和運行調查程序，則很容易造成行為結果和處罰措施之間的錯位。但是，調查模式的一體化不等同于調查環節、手段和規則的固定化和同一化：行為的性質并不能采用非此即彼的方式來認定，這意味著行為不構成違紀不能被直接認定行為構成了犯罪，在理論研究和司法實踐中必須要脫離這種邏輯思維兩極化的怪圈；《監察法》作為全新的法律，必須要避免和既有部門法之間的沖突和重疊，同時也不能代替紀律規范的存在。相比新法代替舊法的做法，在全案整體理論下針對具體行為進行針對性的判定和處理更加明智和合理。

一方面，如表1 所示，監察調查措施可以根據是否限制被調查人人身自由大致分為兩類：留置措施與其他一般監察調查措施。留置措置的適用分為三種情形；監察機關的監察權屬根據權能來源、規范依據和法律效果的不同可分為三個分支。筆者認為留置措施不能完全以統一規則不加區分地既適用于嚴重職務違法行為，也適用于職務犯罪行為。監察機關行使調查權時應當將黨紀政務調查與刑事調查相分離，由監察委員會設立不同的部門行使。[17]正如學者所言，強制措施對適用人的權利有所限制，根據寬嚴相濟的刑事政策與比例原則，強制措施應根據適用人的社會危險性、對程序予以影響程度的不同等因素進行立法規定。留置措施的強度與逮捕類似，對于不同性質的行為適用應當有所區分，否則將違反上述立法宗旨。[18]因此，筆者認為應根據違法行為本身的社會危害程度以及對案件處理進程的影響程度對監察留置措施的適用采取遞進式體系規定細則。

表1 留置措施完善體系建議

另一方面，退一步說，即使要保留對涉嫌嚴重職務違法的被調查人適用留置措施限制其人身自由，在措施實施強度上也應有所區分，即可以保留當前留置措施，既適用于嚴重職務違法，也適用于涉嫌職務犯罪的被調查人的立法規定，但具體措施的內容、方式應當有所區分。具體而言，考慮可以列舉的形式將監察機關辦理的職務案件進行分類，根據行為的違法性、社會危害性以及可能影響程序正常進行的嚴重程度對上述兩類被調查人分別設置不同的調查手段內容及規則，結合效率原則和人權保障原則，制定更為合理和完善的多元調查措施體系。此外，若構成嚴重職務違法的行為涉及多位當事人，那么對共同行為人采取的措施就不能“一視同仁”，行為和結果最終還是要落實在個體行為本身。最后，調查措施的適用應當與被調查人自身的人身危險性、行為對社會的危害性以及對后續證據收集、提取難度影響的大小相稱，不宜一律從重處理，以體現立法的比例原則。言而總之，監察調查措施體系設計應當體現比例原則、適當原則，根據對被調查人人身影響程度大小的不同等因素設置層次合理的監察調查措施體系，以體現依法行政、依法司法、依法治國的法治基本理念。

（二）規則細分——細化不同證明標準與留置期間

監察機關對涉嫌違規違紀、職務違法和職務犯罪人員展開的調查工作，其中涉及事實認定、強制措施的適用以及后續的責任追究等事宜，上述行為對被調查人員或多或少都會產生消極的影響。1911 年《刑事訴訟律（草案）》、2012 年修訂的《人民警察法》和《行政強制法》均有關于留置措施規定，但在上述規范中具有不同的意義，分別是刑事強制措施和行政強制措施。根據上文所述，針對不同的被調查人，應當適用細分規則后的留置措施，根據案情區別對待。配套規范是立法得以系統存在與有效運行的“粘合劑”。因此，筆者認為，不同法律規范中留置措施的意義并非完全等同，我們應當跳出行政強制措施或刑事強制措施的藩籬，根據具體情形為上述不同留置細則設置不同的語境下的留置措施的期間、范圍等，構建并完善多元化留置措施體系。

《監察法實施條例》第六十二條、六十三條針對職務違法、職務犯罪案件規定了不同的證明標準，這是監察調查程序構建的重大突破，但其中也有可待完善的地方。我國三大訴訟由于訴訟構造、訴訟功能狀況等差異而適用不同的證明標準。職務違紀違規、職務違法和職務犯罪的社會危險性、事件影響力以及案件復雜程度不同，因而在證據的收集、固定、適用、認定等方面也應適用不同標準。職務違紀違規、職務違法構成要件在立法層面和實踐層面上都比較寬松，給了相關機構很大的能動性，但從另一個層面來看，其暴露了認定上述行為證據范圍狹窄的弊病。職務違紀違規、職務違法行為和職務犯罪行為在構成要件和行為后果等方面都存在一定差異，直接套用同樣的證明標準難免會造成行為性質認定的混亂，增加案件調查成本，造成認定結果混亂，但最新《監察法實施條例》并未對違紀違規情形的證明標準予以單獨制定。證明標準并非證據標準。根據證據法學基本原理，在同一訴訟體系內，只要證據標準相同，法律的一致性就不至于受到破壞。另外，證明標準無法真正統一，也沒有必要統一。因此，筆者認為，當前立法可以仍可細化。具體來說，應進一步區分職務違法與違紀違規的證明標準：被調查人違紀違規、違法事情的查明只會被作為處分的直接依據。由此，當事人的政務調查相關的證明標準只需要達到“高度蓋然性”的標準足矣，對此可以類比民事證據認定標準的程度。需要注意的是，要避免對職務違法行為證據認定標準定格過高，否則極易出現原本實質已經構成職務違法的行為在進行性質認定時面臨證據不足的窘境，當事人進而逃避政務處分，法條設置形同虛設。再加上職務違法的行為成本比犯罪成本低得多，因而違法行為的呈現方式就要比犯罪行為模式更加多樣。在這種情況下如果還要硬套嚴格證明標準，要求排除合理懷疑，那職務違法行為認定的成本就過于高昂了。

從理論和實踐的必要性出發，根據行為的違法性程度，在證據標準保持一致的情形下，建立有所區別的梯度化的證明標準體系。從嚴要求影響定罪構成的主要事實證明標準，對于次要、輔助事實的證明標準可以適當調節。各訴訟程序的待證事實不同，程序運行的司法目的亦不完全等同，證明標準和內容必然存在差異。由于證明標準不同，監察機關運用證據所要達到的證明程度也就不同，所需要的證明材料也會在數量和質量上有所區別。為適應不同證明標準下所需耗費的時間和經歷，應當為紀律監察、職務違法、職務犯罪案件設置不同的留置措施期限，以適應辦案人員收集證據材料、查明案件事實的需要，從而解決反腐之需的程序有效銜接問題。

（三）權利保障——引入監察辦案律師辯護制度

縱觀整個《監察法》，立法并未在監察程序中賦予被調查人在被調查期間享有聘請律師的權利?！侗O察法實施條例》第七章以專章的形式規定了對監察機關和監察人員的監督，以“自我監督”與“人大及人?！北O督相結合的形式確保權力受到嚴格的約束和監督。但最新施行的相關條例未對辯護制度引入監察調查予以規定。沒有法律的依據，辯護人無法在調查程序中提供幫助。截至目前，正是因為立法層面對該問題未予以明確，在實操中才無法實現對被調查人權益的及時保護以及實現對監察權的有效監督。對于律師介入問題，部分學者持否定意見。吳建雄教授指出：《監察法》是為了實現國家反腐敗斗爭的程序化、法治化，其雖然也有保障人權的目標，但它更側重的是懲治和預防腐敗，建設廉潔政府。職務違法犯罪案件通常是由人到案的調查方式，調查階段允許律師介入存在極大的證據風險，因而可以通過其他方式加強監督。但大多數學者基本一致認為應允許律師介入調查程序。李勇、余響鈴認為：任何權利的行使離不開內部與外部的有效監督和制度保障，監察調查權的行使當然也不例外，否則權利過大必將滋生腐敗。監察調查期間有效的外部監督就是律師的及時介入以督促監察機關的權力行使，由此，律師的會見權和調查取證權等權利必須有所保障。[19][20]對此，筆者認為，監察機關在查辦職務犯罪的過程中，不能忽視律師介入辯護的重要性。監察程序不允許律師介入容易給社會公眾留下黑箱操作的印象，有效的外部監督對于防止被調查人合法權益遭受侵害具有積極作用。監察體制改革要特別注意被調查人人身自由的留置措施的少用、慎用，缺乏有效的外部監督可能導致被調查人的合法權益損害。因此，在調查階段一定要重視律師辯護和介入問題。

與一般刑事案件有異，職務犯罪案件大多涉及重大的政治問題，甚至社會負面影響廣泛，案件結果牽扯多方利益博弈。被調查人往往比一般的犯罪嫌疑人、被告人文化程度高、法律意識強，甚至具備反偵查的能力，此類案件取證難度與一般案件不可同日而語。因此，在開展調查程序初期，監察機關的調查活動到底是職務犯罪調查活動還是紀律檢查活動，實踐中很難區分。此時盲目允許律師介入，將在很大程度上影響監察委員會紀律檢查工作的開展。但留置措施是對被調查人人身自由進行限制的調查措施，在被留置期間，被調查人的合法權益將受到極大限制。因此，在監察機關辦理職務犯罪案件中引入律師辯護制度是必要的。至于律師介入的具體時間點問題，筆者認為應規定在被調查人的基本權益初次受到影響之時，以使被調查人獲得律師幫助權，并與《刑事訴訟法》的規定保持一致。

結語

監察體制改革要求程序之間能夠相互銜接、措施之間能夠有效轉換、立法之上能夠協調一致，這同時也是庭審實質化訴訟制度改革的重要指標之一。國家各級監察委并非司法機關，且獨立于司法機關。退補調查期間監察機關換押措施的采取無法可依，羈押責任并無法定，換押程序沒有明確。對此，為完善相應制度，并有效銜接《監察法》和《刑事訴訟法》以更好地實現懲罰犯罪與保障人權的目的，應從理論上把握兩者的特點，并結合具體情形進行制度構建。監察體制改革尚處于起步階段，相關問題的揭示與解決均處于摸索之中，如何解決監察辦案與訴訟程序的有效銜接問題，仍然需要長期的研究與不懈的探索。對于退補調查期間的換押措施責任劃分問題，究其根本在于我國目前監察留置措施體系仍不完善。由此，應從宏觀層面以我國法治建設的經驗和邏輯為基礎，完善監察留置措施多元體系，構建使監察程序能夠更加有效運行。