雙循環背景下深圳口岸“十四五”規劃策略

肖 勝

深圳市規劃國土發展研究中心

0 引 言

中國地域遼闊，與14個國家接壤，截至2020年12月，我國共有一類口岸313個，其中，水運口岸129個，陸路口岸104個，空運口岸80個[1]，這些口岸成為我國對外開放的門戶和橋頭堡。當前，全球新冠肺炎疫情和中美貿易戰催化了世界百年未有之大變局，新的時代背景下，國家審時度勢提出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，口岸作為連接國際和國內的支點，在雙循環新發展格局中的作用必將進一步強化。2021年，《國家“十四五”口岸發展規劃》提出：“找準口岸是國內國際雙循環交匯點的定位，充分發揮口岸在推動新發展格局中的作用，主動擔當口岸新職責新使命，服務高質量發展，推動高水平開放，保障高標準安全”[2]。

深圳擁有15個一類口岸，包括1個空運口岸，6個水運口岸，8個陸路口岸，是國內口岸數量最多、出入境人員最多、進出境車流量最大的城市。在編《深圳市國土空間總體規劃2020—2035》確定“國家對外開放門戶樞紐”為深圳城市性質之一，并提出“建設鏈接全球的國際航空樞紐”和“打造亞太門戶的國際航運樞紐”[3]，這些發展目標和愿景均對深圳口岸提出了更高的要求。本文基于雙循環發展背景，以發揮深圳口岸在新發展格局中的引領和支撐作用為目標，梳理口岸發展形勢和發展要求，提出“十四五”口岸規劃建設的總體思路、發展策略和行動計劃。

1 口岸的功能與作用

口岸作為我國與毗鄰國家密切聯系的重要樞紐和載體，發揮著政治安全、經濟合作、文化交流等諸多功能[4-6]。就深圳口岸“十四五”規劃的核心關切而言，重點關注通達功能、防控功能和經貿功能。

1.1 通達功能

口岸的通達功能主要體現在國與國/地區之間通過口岸進行政治、經濟、文化、社會、軍事、外交的交流。對于深港而言，口岸是雙方貿易貨物、進出境人員、行李物品、郵件包裹進出的樞紐。除了交通設施便捷程度外，人員出入境政策和貨物進出口管理政策是影響口岸通達功能的主要因素。以貨物通關為例，在現行海關監管和貨物檢驗檢疫的管理體制下，我國口岸通關涉及海關、外經貿主管部門、運輸、海事、稅務、銀行、保險等眾多部門，其中的任一環節出現問題，都將影響通關的速度和效率。

1.2 防控功能

口岸的防控功能主要體現在防止跨國犯罪、維護口岸運行秩序、保衛國家邊境安全。對深圳口岸而言，近年來美國逐漸加碼遏制中國崛起、港獨及國外亂華勢力頻密聯動實施一系列亂港激進行動，試圖將香港作為“橋頭堡”對我國內地進行分裂、顛覆、滲透和破壞，已給國家安全帶來了嚴峻威脅。此外，2020年新冠肺炎疫情爆發以來，國際疫情防控形勢日益復雜，口岸是防控疫情境外輸入的第一道防線。

1.3 經貿功能

口岸發揮著外貿進出口的通道作用，出口貿易的發展，在增加居民收入和城市稅收的同時，也帶動了城市的興起和繁榮，各種因素相互聯結，體現出對外貿易發展與區域經濟發展的相互關系。

2 深圳口岸發展基本形勢

2.1 對外開放水平不斷提升

“十三五”期間，深圳持續落實國家對外開放戰略，穩步推進口岸重點工程建設，廣深港高鐵西九龍站內地口岸、蓮塘口岸、鹽田港西作業區新建4/6號集裝箱碼頭、赤灣/媽灣口岸新建13個泊位、機場福永碼頭14號客運泊位及深圳市天然氣儲備與調峰庫項目專用碼頭口岸先后通過對外開放驗收，正式投入運營。深圳口岸設施不斷完善，在國家對外開放中的作用不斷增強，進出口貿易總額、旅客通關量、貨車通關量穩居全國內地城市之首[7-8]。2019年深圳口岸進出口貿易總額達到6.78萬億元，約占全國21.5%，其中，出口總額連續二十七年穩居全國大城市首位，見圖1；出入境人員總量達到2.41億人次，約占全國出入境人員總量的36%，見圖2。

圖1 2001—2020年深圳口岸進出口總額和GDP關系示意圖

圖2 深圳口岸歷年日均出入境旅客規模變化情況

2.2 旅客通關效率不斷提升

“十三五”期間，深圳口岸通過優化通關模式和采用信息化技術，提升旅客通關效率。深圳陸路口岸試行“特別通道”前置引導快速通行措施，設置“長者優先通道”和“E家行通道”；新增、改建旅客自助查驗通道542條，自助通關比例超過75%；部署前臺錄入提醒、強制校驗、雙胞胎自動識別等查驗輔助系統40余項，研發“掌上通”移動查驗模式[7]。

2.3 貨物通關便利化水平不斷提升

“十三五”期間，通過優化查驗作業流程，提高便利化水平。實施超大型郵輪及集裝箱進出西部港口海事“綠色通道”制度，壓縮船舶等待時間，提升超大型船舶在西部港口的通關效率；深化“船邊直提”“抵港直裝”改革試點，并逐步進行推廣，“船邊直提”使得從卸船到出閘的操作時間由4～6 h縮減至5～8 min，“抵港直裝”模式下，出口集裝箱全程在口岸停留的時間不到3.5 h，較傳統的“堆場運抵報關裝船”模式縮短1～2天[7]。

2.4 安全防控能力不斷步提升

各口岸完成聯勤聯動指揮部建設，基本實現了統一指揮、統一管理、常態化值班，口岸突發公共事件應急保障能力全面增強，應急處置能力水平明顯提升。新冠肺炎疫情發生以來，深圳口岸率先實施預約通關，充分借助5G、大數據、云計算等手段，開展疫情數據分析、排查和監測，建立智慧防控體系，并強化深港聯防聯控，建立信息聯絡機制，共同做好跨境貨車司機、出入境人員管控。

3 口岸發展的新要求

“十四五”時期，深圳在國家全面開啟現代化強國建設新征程中擔當新使命，必須堅持全方位對外開放，加快建成現代化國際化創新型城市。

3.1 開放樞紐門戶功能仍需拓展

未來五年，中美戰略博弈仍將持續，西方貿易保護主義繼續加劇，我國對外開放形勢將更加復雜。但是，改革開放四十年經驗表明，即使國際環境復雜多變，我國仍需要進一步建設開放型經濟體系，不斷深化對外開放，提高與世界接軌的能力，在多邊貿易中，創造良好的進出口環境?？诎妒谴龠M暢通國內國際兩個循環的支點，以口岸要道樞紐功能增強帶動國內外要素大規模高頻次交流互動，為跨境電商、一般貿易、加工貿易、服務貿易等多種類型對外貿易形式提供便利。同時，在城市競爭不斷加劇的背景下，積極擴大深圳口岸的戰略腹地，構筑聯通國內、連接國際的要素流動網絡，將深圳口岸打造成為全球要素入境的重要落地點和國內要素走向世界的重要始發站，對深圳發展具有重要意義。2025年口岸客貨運量預測見表1。

表1 2025年口岸客貨運量預測表

3.2 安全防控體系仍需筑牢

國際力量格局加速演變，百年來西方國家占統治地位的國際政治經濟格局正在發生改變，以美國為首的西方國家必然將繼續對中國進行遏制。近年來，美國逐漸加碼遏制中國崛起、港獨及國外亂華勢力頻密聯動實施一系列亂港激進行動，試圖將香港作為“橋頭堡”對我國內地進行分裂、顛覆、滲透和破壞，已給國家安全帶來了嚴峻威脅。此外，2020年新冠肺炎疫情爆發以來，國際疫情防控形勢日益復雜，境外疫情擴散蔓延給我國疫情防控帶來新的挑戰。深圳作為國際化城市，口岸是國內國際交往的重要樞紐，口岸安全直接關系著城市安全和國家安全，要筑牢國門安全防線，牢固口岸安全保障網體系，防堵安全漏洞，守好國門，防范各類風險侵入[9]。

3.3 粵港跨界便利化水平還需提升

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出深化港深、澳珠合作，提升整體實力和全球影響力?；浉墼诮鹑?、科技、服務等領域合作的繼續深化，客觀要求深圳口岸實行更加開放便利的香港人才交流和出入境管理制度，提升粵港跨境交通便利化水平，加強對粵港澳大灣區居民的服務。同時，從支持香港融入國家發展大局、增進香港同胞福祉、保持香港長期繁榮穩定的政治高度，以探索口岸通關便利化新模式為首要突破，更好促進香港與粵港澳大灣區及內地人員和經濟要素便捷流動，有利于進一步增強香港居民的獲得感歸屬感認同感，不斷增強香港同胞對國家的向心力和“一國兩制”的認同感。

3.4 口岸要適應智慧城市建設新要求

打造智慧口岸是提升口岸監管服務能力和通關便利化的重要手段，深圳一直將智慧口岸作為智慧城市的重要組成部分，2016年政府投資項目計劃明確將“智慧口岸”納入智慧城市建設計劃。2018年，《國務院關于印發優化口岸營商環境促進跨境貿易便利化工作方案的通知》中提出“加強科技應用，提升口岸管理信息化智能化水平”。2019年，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出要“優化提升信息基礎設施”，“探索建立統一標準，開放數據端口，建設互通的公共應用平臺，為智慧城市建設提供基礎支撐”。

4 “十四五”時期規劃策略

4.1 總體思路

“十四五”乃至更長遠的時期，深圳口岸要圍繞國內國際雙循環、粵港澳大灣區、深圳社會主義先行示范區、深港合作等重大戰略，以提高通關效率和安全防控為重點，將深圳口岸打造為“粵港澳大灣區復合型口岸門戶”和“國際一流口岸標桿”?；浉郯拇鬄硡^復合型口岸門戶是指充分發揮空港、海港、鐵路、陸路口岸集群優勢，通過高鐵和城際軌道提升對大灣區的服務能力。國際化一流口岸標桿是指通過提升口岸開放水平，提高風險防控水平，將深圳口岸打造為“國內最優、國際一流”口岸。

4.2 增強深圳口岸國際門戶輻射力

4.2.1 提升深圳機場國際航空樞紐地位

分別從口岸、政策、交通系統三個方面，進行提升和完善。①口岸建設方面，對標新加坡機場“星耀樟宜”標準，完成T3航站樓口岸擴容升級和T4航站樓口岸建設，提升門戶形象；積極推進機場貨運監管區擴能升級，構建全球標桿式的跨境快郵集散中心，著力提升機場口岸貨郵保障能力。②口岸政策方面，積極推進旅客24小時過境免檢政策，延長機場口岸國際貨運通關時間。③交通接駁方面，推進深茂鐵路、深大城際等區域交通設施建設，擴大機場口岸面向粵港澳大灣區的輻射能力。

4.2.2 鞏固深圳港世界級集裝箱樞紐港功能

加強口岸設施建設，加強航運政策創新，推進通關便利化改革。①建設媽灣港區海星碼頭20萬噸級的泊位及后方堆場，推動海運口岸進口肉類、水果、水產品、種苗、糧食等商品的專業查驗設施建設。②以招商深西港區、鹽田港為樞紐港，推廣“組合港”通關運作模式，推進關區一體化運作；爭取啟運港退稅政策，將深圳西部港區、鹽田港區作為離境港，增強深圳港的國際競爭力。③推動內陸港規劃建設，簡化組合港海關監管模式，實現內陸港與深圳樞紐港一體化監管，強化海港口岸的區域輻射能力。

4.3 提升大灣區跨境往來便利化水平

4.3.1 完善口岸功能布局體系

完善口岸類型，優化口岸開放布局，提供多樣化的跨境交通服務產品（見圖3）。①結合前海、洪水橋、東大嶼都會等重點發展區規劃建設，推動港深西部鐵路規劃，并增設鐵路口岸。②完成皇崗口岸重建，推進沙頭角口岸、羅湖口岸重建規劃，提升口岸通關效率，優化通關環境。③推動梅沙旅游客運碼頭、南澳碼頭和前?？瓦\碼頭等水路客運口岸的規劃建設。④完成蛇口郵輪母港跨境直升機航點擴大開放，研究結合陸路口岸和水運口岸設置跨境直升機起降點，推動打造復合型通關口岸。

圖3 深圳口岸規劃布局體系示意圖

4.3.2 推進旅客通關便利化

積極探索“一國兩制”條件下深港口岸查驗模式創新的邊界與可能性，實行更加開放便利的人員交流和出入境管理制度。①在皇崗口岸重建中，落實“一地兩檢”模式，并預留后期升級為更便利查驗模式的可行性。②推動深圳灣口岸實施客貨運“24小時通關”和蓮塘口岸貨運“24小時通關”，“十四五”期末形成深圳陸路口岸東、中、西部各有一個“24小時通關”口岸的格局，提升跨境客貨運交通便利性。③針對前海和深港科技創新合作區的高端商務旅客及國際科技人才，研究試點實施差異化的通關政策和通關服務。

4.3.3 提高貨物查驗效率

從申報通關制度、查驗模式和查驗流程等方面，提升貨物通關效率。①健全以企業需求為導向的“一次申報、分步處置”“兩步申報”“提前申報”“集中申報”的貨物申報體系。②推廣分層查驗作業模式，按進出口的不同商品類型，分別設置不同查驗模式及比例。③“機檢轉人工”的“并聯”核查模式轉為“串聯”模式；探索推進“不接觸式查驗”，進一步降低企業通關成本。④實施“船邊直提”和“抵港直裝”試點，與“提前”申報相疊加，優化作業流程，響應企業需求等。

4.3.4 開展口岸制度創新

口岸制度包括內地口岸管理制度和深港口岸合作制度。①內地口岸管理制度方面，結合深港科技創新合作區，研究單一主體管理的口岸管理體制，優化整合口岸查驗機構和業務流程，提高口岸通關效率，為深港科技創新提供人員、物資、技術等要素高效便捷流通的通關環境。②深港口岸合作機制方面，要落實深港邊境聯絡官機制，建立聯絡官會晤、函件往來、熱線電話的聯絡機制，加強深港口岸工作協作，同時，積極推動深港建立“查驗監管模式創新專責小組”，共同推動新的查驗模式在深港口岸落地實施。

4.4 完善口岸安全防控體系

按照總體國家安全觀的理念和系統方法要求，構建口岸安全管控體系，提高口岸監管效能和風險防控能力。①成立口岸應急指揮中心，作為市口岸辦應急管理的常設機構，實現口岸安全管理從被動應付型向主動保障型轉變。②推動成立深圳市口岸安全管理委員會，指導、協調全市口岸安全管理工作，研究口岸安全管理重大政策措施，協調解決口岸安全管理工作中涉及多個部門的重大問題。③提升口岸安全領導小組工作效能，按照“各盡其責、協作配合”的原則，進一步理順各成員單位協作關系，切實發揮協調口岸系統各主體安全管理工作關系的作用。④強化與香港方的協同聯動機制，牢固樹立突發事件區域聯防聯控理念，強化與香港風險治理、應急管理和危機治理協同發展和互利合作。

4.5 打造智慧口岸

深圳智慧口岸建設要以制度為保障、科技為手段、服務為根本，通過組織架構、運用信息化新技術，最終實現對通關旅客和外貿企業的精準立體服務。①建立口岸信息數據平臺，打破口岸相關單位信息壁壘，整合口岸通關、查驗、安檢等各類數據，實現口岸跨部門間數據交換、聯網。②建立口岸設施設備運行監控平臺，對口岸設施設備運行和重大危險源實時動態監管，確?？诎对O施設備運行及口岸運行管理做到實時感知、及時響應、全程可控。③建設安全生產指揮平臺，充分利用大數據、云計算等先進科技手段，推進現代信息技術在應急處置、事故救援中的應用，提高口岸監管效能和風險防控能力。④構建口岸安全綜合治理體系，基于信息、數據、設備和平臺的綜合運用，強化人、物等多維度信息的關聯、共享與融合，不斷強化聯勤聯動和綜合協調機制。

5 結 語

“十四五”時期，深圳口岸要主動融入雙循環新發展格局，統籌國內和國際兩個大局，擴大機場和港口的國際輻射力，提升粵港跨境交通便利化水平，完善口岸安全防控體系，打造智慧口岸，推動口岸高質量發展，提升深圳口岸在雙循環中的支點作用，助推深圳在新發展格局中發揮引領帶動作用。