政府權責清單制度韌性建設的邏輯論析

白向龍，劉桂芝

(東北師范大學 政法學院,吉林 長春 130117)

一、問題的提出

2013年黨的十八屆三中全會首次明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。當前，優化職能配置、科學規范部門職責分工、有效厘清組織內部條塊關系等創新制度安排已經成為新時代我國政府依法行政制度體系建設的重要組成部分。政府權責清單制度建設本身內含著一整套政府建設邏輯，即現代政府功能的有效發揮有賴于其準確的角色定位、清晰的邊界認知、科學的職能設置、合理的結構劃分、有效的人員安排、精細的流程構設等，并在此基礎上以各種力量機制切實推動、保證政府行政人員能夠用權規范、追責有效進而施治有為。藉此看來，盡管政府權責清單制度是以地方政府行政人員用權、履職、盡責的一套規則體系呈現于眾，意在明晰政府權責內容、厘清權責邊界、理順權責關系、規范權責行為，實現對內的控權自律；但從其價值取向與效用面向來看，其目的在于化解政府日常有法難依、用權不便、履職失實等現實困境，提升政府履職成效，進而增強政府適應外部環境變化的水平與能力，努力滿足多樣化的公眾需求，以最終實現對外的“施治有為”。換句話說，權責清單制度不僅應具有刻畫行政系統權責運行尺標的制度剛性，還應具有支持行政系統盡責履職以適應治理情境動態變化性、回應公共議題繁復多元性的制度韌性，而“實踐中由于只看到權責清單制度的控權作用，忽視了其在應對不確定性風險、回應復雜公共議題時的韌性治理功能，使制度效用得不到充分發揮”［1］。為此，在制度韌性概念跨學科發展的基礎上，本文著重思考如下問題：政府權責清單制度韌性的具體內涵及其基本特征；政府權責清單制度韌性建設何以成為必要；當前政府權責清單制度韌性的效用呈現及其生成機理；新形勢下如何進一步提升政府權責清單制度韌性。希望藉由對上述問題的求解，以探求政府權責清單制度韌性建設的整體邏輯。

二、政府權責清單制度韌性的一般性解釋

（一）從韌性到制度韌性：韌性概念的跨域與轉場

理解政府權責清單制度韌性的內涵需要建立在對“韌性”以及“制度韌性”概念整體掌握的基礎上?！绊g性”（Resilience）原為物理學、工程力學中的概念，多用來指一種材料所具有的抗折斷、抗破裂的特性，表現為材料塑性變形和斷裂過程中吸收能量的顯性或隱性能力，一般而言，韌性越好，其發生脆性斷裂的可能性就越小。1973年，生態學家霍林（Holling）首次提出“生態韌性”的概念，認為其是指“生態系統在遭受不同類型的沖擊時盡力維持其原有的穩定狀態，即衡量系統持久性及其吸收變化和干擾的能力”［2］，這標志著“韌性概念”的首次轉域。此后，“韌性”逐漸成為物理學、工程學、生態學、心理學、社會學、管理學等諸多學科共用的跨學科詞匯。在社會學領域，韌性一般是指“系統受到外部干擾和沖擊后恢復或保持自身功能的能力”［3］，也可以說是“復雜的社會生態系統為回應壓力和限制條件而激發的一種變化、適應和改變的能力”［4］。我國學者在研究網絡社會治理生態中將社會韌性定義為“社會系統在面對外界不確定性因素擾動或沖擊時保持自身特征功能的抗逆能力、遭受外部沖擊后的復原能力以及對外部環境的因應演進和調適能力”［5］。在心理學領域，韌性往往指的是“一種壓力下復原和成長的心理機制，指面對喪失、困難或者逆境時的有效應對和適應”［6］75。在公共管理領域，“韌性”一詞常與特定的研究對象相關聯并同時出現，如韌性城市（或城市韌性）、韌性社區等，其大多是基于社會學中的“韌性”概念來探討風險社會時代或應急管理背景下現代城市、社區的發展方向及其應然特征?？偠灾?，“韌性正成為全球治理中廣泛使用的習慣表達”［7］。整體來看，“韌性”一詞雖然經歷了多個學科領域的發展轉場，但其本義并未發生改變，僅僅是從實物具象走向了系統抽象。簡言之，韌性指的是某一事物或系統先天自帶的或后天建構起來的某種特性，表現為其在面臨或受到外界不確定因素的影響、干擾、沖擊時保持自身基本“結構—功能”穩定或遭遇沖擊后快速適應、恢復和發展的能力。

正如上述所言，當“將制度實踐與韌性狀態結合起來，最終反映的正是制度對于外在不確定性的應變、應對以及適應的特性，制度韌性是一項制度中‘穩定’與‘創造’的配比”［6］76?？梢?，制度韌性關注的是制度與其外部環境的互動過程，體現的是其對內外部運行環境中各種不確定性因素的敏感性、回應性。制度韌性的核心意涵是“在內外部重大沖擊下，其是否可以通過微調實現存續與演進”［8］，制度的韌性越強，其穩定性就越強，就越能適應內外部環境不確定性因素的沖擊。在上述諸多學者觀點的基礎上，本文認為，制度韌性本質上是制度的一種外生屬性，是制度在運行過程中面對各種不確定性因素或未知變量的沖擊時所具有的包容能力（吸納與融合）、調適能力（更新與調整）、創造能力（創新與發展），并最終指向制度的存續能力（穩定與持續）。制度韌性與制度剛性并非是相對或一體兩面的關系，其某種程度上是對制度剛性的補充和豐富；從更大意義上講，制度韌性為我們理解和認識制度的功能與效用提供了一個嶄新的視角。相較于制度剛性所強調的根本性或原則性要求，制度韌性更強調制度在與環境互動中生命力的持續彰顯。

（二）政府權責清單制度韌性的內涵表達與特征呈現

“每一項制度都因社會需要而產生和運行?！保?］政府權責清單制度是新時代關于我國各級政府及其具體行政人員日常用權、履職、盡責行為的一套系統性的規則體系，是各行政主體進行各類職權事項管理或提供具體公共服務時必須遵循的基本指南和具體手冊，強化了行政權責運行的可視化、標準化、精細化與流程化。政府權責清單制度的產生與發展，順應了法治政府與服務型政府建設的需要，本質上是我國政府在面對當前公共治理環境動態性持續提升、公共事務復合性不斷加強、公共訴求多元性愈加顯現時所作出的制度性回應。藉此，立足對政府權責清單制度基本內涵、價值取向與功能定位的整體把握，并基于對制度韌性內涵的整體理解，本文認為，政府權責清單制度韌性是指政府權責清單制度自身所蘊含的適應、合作、靈活、機動、自我更新等特性，體現的是其在面對復雜多元的公共議題、主體訴求以及公共治理需要時的回應能力、吸納能力、調適能力以及存續能力等。權責清單制度韌性需要通過權責清單制度化的實踐過程方能體現出來，故而就具體建設而言，其不僅指向制度運行的有效性、調適性、可預見性，還指向制度內容設計上的科學性、合理性、完整性等，甚至與制度作用主體的意識、能力等要素也相互關聯。

一般來說，制度的韌性“由其內在品質、存在基礎、組織結構和價值目標所決定”［10］，就權責清單制度韌性而言，其具有生成與發展的實踐性、建構主體的多元性以及價值取向的人民性等特征。其一，在社會科學領域，當“韌性”被用于描述一事物或系統所具有的某種特性時，其往往成為了一個建構主義概念，這也是“韌性”概念從自然科學領域轉場至社會科學領域后發生的本質性變化。因此，就政府權責清單制度而言，其制度韌性也是來源于制度設計以及運行過程中的問題總結、經驗積淀和探索創新，是在漫長的制度實踐中不斷建構、成長進而凸顯出來的制度特性。其二，任何制度的出場、發展和完善都內嵌著特定主體的意識與行為，制度韌性的建設與提升也不能脫離主體的意識融入和行為嵌構。政府權責清單制度韌性內含多元主體共同參與的建制邏輯：黨的全面領導為其提供了堅強保證，行政系統自下而上的自主探索和自上而下的全面推行（制定、執行）為其注入了根本動力；社會公眾的自覺參與（建言獻策、積極監督）為其強化了實踐效度。其三，“以人民為中心、堅持便民利民為民”是政府權責清單制度建設的根本價值遵循，“人民是否受益、是否滿意”是政府權責清單制度建設的價值立足點和制度效用的根本評價標準?！白鳛橐粋€觀念系統，意識形態不僅解釋了社會的、政治的制度安排，也是一切社會的、政治的與政府治理的話語與行動基礎?！保?1］因而，對于任何政府建設工作而言，其不僅論證著各項工作的合法性與合理性，而且還是政府改革與發展的先導，成為引領各項工作開展的價值指南。政府權責清單制度韌性必須在回應人民多樣化需求的實踐中方能得以發展和彰顯，因此，制度韌性的建設與提升必然要根植人民群眾、堅持人民底色。

三、政府權責清單制度韌性建設的基本緣由

經國序民，正其制度?！爸卫韲?，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的?！保?2］28自古以來，人類社會發展史中就蘊含著關于制度建設的豐富思考與多元實踐。透視制度建設的一般性規律可以發現，任何制度的建設與發展都始終內含著對于“制度韌性”的不懈追求，換句話說，制度韌性建設是制度建設的應有之義。政府權責清單制度由于其自身獨特的功能定位、問題意識以及改革意涵，因而，其制度韌性建設又有著一般之外的特別因果?？偟膩碚f，政府權責清單制度韌性建設的基本緣由可以從制度本位、角色本位以及問題本位三個維度予以闡釋。

（一）制度本位：制度建設一般性規律的應有之義

古往今來，“何謂制度”“制度如何發揮功效”“制度如何完善”等基本問題始終貫穿著制度研究的整個歷史脈絡中，在經歷了多種學科的跨域轉場和多個階段的發展更新后，其內涵與外延均已十分豐富，形成了卷帙浩繁的“概念森林”與“功能譜系”。但是，無論是作為一套特定的規則體系還是作為一項系統的行為結構模式，制度自身功能的有效發揮、制度作用的場域特征以及制度優化的漸進邏輯等都無不帶有制度韌性建設之意。

第一，制度功能的有效發揮內嵌著制度韌性建設的內在追求。一般情況下，人們傾向于從正向與反向兩個維度對制度之于特定主體交往互動中的支持功能和約束功能予以歸納，有學者將其進一步解釋為制度的“社會整合功能、認識功能、倫理教化功能、利益平衡功能以及激勵激發功能”［13］39-45?？傮w來說，在微觀層面，制度旨在形塑個體的心理與行為習慣，增強了個體行為的可預見性，減少了個體交往中的不確定性，它“用以規范人們的行為，調整人與人之間的利益關系，抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義行為”［14］22-23；在中觀層面，制度塑造著組織成員的思想觀念、利益偏好與身份認同，努力建構起組織運行的基本規則和程序保障；在宏觀層面，制度旨在建構起整個社會的持續且穩定的運行秩序，不斷推動經濟的發展、治理的進步與文明的提升。在這一基礎性認識的前提下，需要思考的是“制度功能如何有效且持續得到發揮的問題”。制度與環境的互動邏輯揭示了制度持續生效的內源動力：社會交往環境不斷塑造著制度的形態，而制度反過來也要不斷適應和回應社會交往環境。一方面，環境本身具有動態性與復雜性的客觀演變特征；另一方面，制度雖然影響著相關主體的社會交往行為，但這并不意味著制度作用主體只是一味地遵循制度要求，其往往會通過各種機會選擇和策略運用來試圖影響制度，甚至推動制度變遷，在此過程中制度既有的功能會逐漸發生偏移和弱化。為此，制度建設必須加強對多元主體訴求的包容和意見的吸納，積極尋求自我調適、自我優化和自我創造，不斷提升外部適應力，進而使自身功能得到發揮與強化。此外，任何制度都嵌含著特定建構主體的主觀意志，因此，從主體理性的角度來看，一項制度在生成起效之后往往會通過“路徑依賴”不斷尋求自身的穩定、持久與強化。

第二，制度作用的場域特征彰顯著制度韌性建設的基本要義。在上述對制度功能認識的基礎上，進一步思考制度作用的多元場域及其內在特征，有助于加深對于制度韌性建設必然性與必要性的理解。根據實際制度生效的情境進行歸納，制度作用的場域可以分為時間場域、空間場域以及實踐場域。就時間場域而言，其作用特征體現為制度對特定對象的影響不僅僅表現在當下，還要延伸至未來一段時間；就空間場域而言，相對應的作用特征體現為制度不僅僅在現實社會空間中發揮作用，其還要延伸至虛擬的網絡或數字社會空間中；就實踐場域而言，這一特征則體現為制度一經產生后，不僅會對既有事物產生各種作用或影響，更重要的是其需要對未來一定時間內可能發生的事或可能出現的不確定性因素和風險進行預測和容納。因此，制度作用的多元場域及其內在特征深刻體現了制度本身的適應性、包容性、持久性等特征，換句話說，其彰顯了制度韌性建設的基本要義。

第三，制度優化的漸進邏輯凸顯著制度韌性建設的實踐特征。由于環境本身的復雜性，“人類社會的一切探索均是對未知領域循序漸進的實踐‘祛魅’，都是在有限理性指引下對人類原有認知的歷史性突破”［15］。人類文明的演化歷程表明，任何類型的制度設置都難以擺脫“有限理性原則和循序優化邏輯”而具備完全的科學性、適用性和預見性。因而，制度建設往往具有過程性特征，其需要在漸進的優化過程中不斷提升自身的效能。黨的十八大提出“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型”［16］509?！案映墒炫c更加定型”充分揭示了制度建設的過程性特征，這一過程體現為制度的有效更新、發展、完善，最終旨在實現其適應力、存續力的穩步提升。制度韌性需要建設、維持、鞏固和提升，其源于制度的自我發展與自我完善，而這本身是制度韌性的重要表現。盡管政府權責清單制度具有特定的作用群體和實踐要求，但作為制度集合的子集，其演進過程必然遵循著制度建設的一般性規律。

（二）角色本位：政府權責清單制度基礎性定位鞏固及效用得以發揮的內在要求

2018年中央編辦、原國務院法制辦印發《關于深入推進和完善地方各級政府工作部門權責清單制度的指導意見》（中央編辦發〔2018〕23號，以下簡稱《指導意見》），階段性總結了我國地方政府權責清單建設所取得的初步成效和面臨的突出問題，并明確指出要“積極拓展權責清單應用形式和應用范圍，充分發揮權責清單在轉變政府職能、深化簡政放權、推動政府全面正確履職盡責、推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性制度效用”。由此看來，“基礎性制度”是黨和國家對政府權責清單制度的角色定位，充分發揮其基礎性制度效用則構成了政府權責清單制度建設與優化的基本方向?！盎A”原為建筑學名詞，意指“建筑物的地下部分”，后引申為“事物發展的根本或起點”。就政府權責清單制度而言，“基礎性制度”這一角色定位背后所體現的是其與當前我國政府職能轉變、簡政放權、國家治理體系與治理能力現代化建設等改革任務之間的互動關系，“基礎性的制度效用”則是對其“基礎性”角色定位論斷的邏輯延伸和對這一互動關系的核心凝練。

關于政府權責清單制度的基礎性制度效用，國內學者陶立業認為，政府權責清單制度被定義為一項基礎性制度，“意在以制度化的權責清單為基點，聯動機構和行政體制改革，形塑人民滿意的法治政府、服務型政府，進而助推實現全面深化改革總目標”［17］。遵循這一思考邏輯和《指導意見》中的具體要求，不難發現：政府權責清單制度“基礎性”的角色定位集中體現為其在當前政府治理或國家治理的改革系統中發揮著“制度托盤”“制度量表”以及“制度礎石”的作用，以此努力成為各項改革持續深入推進的“海綿網”“著力點”和“風向標”，進而不斷助推職責明確、依法行政的中國特色政府治理體系日趨優化，人民滿意的法治化、服務型政府日漸塑形，以及全面深化改革各項工作的系統落實。而上述目標的有效實現，客觀上為政府權責清單制度建設的價值遵循、基本方向、具體內容、系統路徑以及實踐面向等均提出了一系列要求，這些要求充分體現了政府權責清單制度對于制度韌性建設的訴求表現，具體來說：其一，要求政府權責清單制度建設必須堅持“人民至上”的價值內核并恪守“為民服務”的行政宗旨，以不斷滿足公眾增量多元的政務需求，提升人民的幸福感、獲得感和滿意感作為建制之本。其二，要求政府權責清單制度建設必須持續服務于政府謀求依法高效用權、全面盡責履職的現實需要，通過結構化的邊界框定、系統化的權責同構、精智化的流程再造以及實時化的社會監督等，努力打造法治、規范、高效、透明、系統的政府行為規則體系，積極推動政府實現對內的控權自律和對外的施治有為。其三，要求政府權責清單制度建設必須與政府職能的深刻轉變、簡政放權的持續推進以及機構改革的具體實踐等保持良好的協同互動，既要通過政府與市場、社會之間功能邊界的清晰化以及政府內部門層級間權責關系的結構化不斷優化政府職能配置，鞏固機構改革成效，推動“簡政放權”向“明政確權”的成果性轉變；又要通過制度在實踐中的運行效果及其反饋，為進一步深化政府職能轉變、簡政放權與機構改革等提供現實依據，進而以尋求改革的新方向與突破口。其四，要求政府權責清單制度建設必須適應法律法規的立改廢釋，及時對法律法規的增補、清理以及調整情況進行二次梳理和細化，保證制度建設“與法周延”，進而有效克服政府治理實踐中有法難依、用權不便、履責失范的窘境。其五，要求政府權責清單制度建設必須逐漸滿足多元主體參與公共治理的現實訴求，通過積極的宣傳引導、有效的智識培育、健全的機制構建以不斷實現政府治理的集思廣益和群策群力。

（三）問題本位：政府部門間職責交叉頑疾消解的必要選擇

政府部門間的職責交叉是隨著現代政府發展、演變而逐漸出現的一種用權履職現象，具有特定的理論依據與現實根源?！胺止な墙M織的基礎，也是組織的原因?！保?8］一般而言，分工及其基礎上的協調構成現代政府履職的基本方式。伴隨著現代社會生產力不斷向前發展，生產關系更加復雜多樣，經濟社會發展的轉型特征愈加明顯，具體表現為公共治理環境動態性持續提升、公共事務復合性持續加強、公共訴求多元性持續顯現等，這些都對現代政府的建設發展提出了更高且更為迫切的要求。為了提升公共回應能力與服務水平，政府各部門圍繞各種復合、交叉、多元的問題事項采取的聯合履職越來越成為一種常態化的行為選擇，公共管理的協作性特征不斷凸顯，由此就產生了政府部門間的職責交叉。換言之，政府各部門圍繞各種復雜交叉管理事項而進行聯合履職進而產生的職責交叉是政府為適應社會經濟發展和內外部行政生態變化而在尋求自我調適的過程中所作出的一種自覺理性選擇，是一種客觀存在，其不僅具有歷史性，也具有現實性，是現代政府運行或建設中不可回避的重要話題。政府部門間的聯合交叉履職可以有效克服傳統官僚制結構下因過于強調部門職責分工而帶來的組織運行機械化、組織功能碎片化以及組織服務零散化等問題，有利于提升行政效率和改善行政質量。但值得關注的是，這種交叉履職本質上表現為行政權力的交叉互動與行政責任的聯合共擔，在具體的行政過程中部門間的權責邊界會逐漸趨向模糊化，而這種模糊化傾向在行政主體自利性認知、部門資源有限、履職能力不強、合作機制不暢等因素的綜合影響下極易導致各部門間職責不清、政出多門、重復執法或者“有利爭管、無利推諉”等行政不作為、慢作為、亂作為情形，即所謂的“職責交叉問題”［19］。原本以提高政務回應水平和公共服務質量為目標的政府協調異化為各部門間爭利避責的“虛假借口”，部門權責的不對等和權責關系的紊亂，最終帶來行政效率的低下、行政成本的增加、行政回應性的減弱，侵害社會公眾和企業依法獲得公共服務的權利。

顯然，政府部門職責交叉問題根源于社會問題的高度復雜性與社會關系的深度關聯性，是政府內系統權責運行不暢或政府內外系統功能交互不良的一種特別體現。政府權責清單制度作為現代政府用權履職盡責的一套系統性規則體系和行為模式，始終秉持著“確權明責”的改革思維，旨在以“確權”深化“減權、放權和限權”；以“明責”深化“督責、問責和追責”；以“權責對等化、法定化、明晰化”推動形成“邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制”，進一步推動權力運行流程的優化再造，確保依法行政的落實與法治國家、法治政府、法治社會的統籌建設。故此，作為一項意在框定政府行為邊界、形塑政府內部權責關系的新型制度創構，政府權責清單制度化建設理應要對政府部門間突出的職責交叉問題進行積極的回應。換句話說，政府權責清單制度化建設必須要積極尋求與社會公共事務復雜交疊性特征的不斷適應，持續地容納社會公眾增量多元的政務需求，克服政府部門及具體行政主體有法難依、有法不依的失范問題，減少因權責不清、自利性趨向等而導致的濫權避責風險，引導行政主體依法用權、高效履職?？梢?，政府權責清單制度韌性建設是政府部門職責交叉頑疾消解的必要選擇。

四、政府權責清單制度韌性的效用呈現

正如前文所言，政府權責清單制度韌性體現的是其在面對各種復雜多樣的公共議題、主體訴求以及公共治理需要時的一種回應能力、吸納能力、調適能力以及存續能力，因而，其在當前治理實踐中的效用在本質上可看作是對上述問題的有效解答。具體而言，政府權責清單制度韌性效用在實踐中的呈現可以概括為：對當前公共治理主體結構的功能性優化、對政府行政中濫權避責風險的系統性化解以及對社會公眾多樣訴求的持續性滿足，而其內在的生成機理則蘊含于制度韌性建設的具體過程中。

（一）推動了當前公共治理主體結構的功能性優化

政府權責清單制度韌性的實踐效用首先表現為對當前公共治理主體結構的功能性優化，其源于政府權責清單制度在政府行為框定方面的韌性建設?，F代社會的公共治理生態中風險叢生，各類問題交錯復雜。堅持黨的領導，構建以政府為主導、市場和社會等主體多元共同參與的共治網絡結構和系統功能體系就成為了必要之舉。當前，作為政府職能深刻轉變的重要抓手，簡政放權的核心目的在于“真正有效厘清政府與市場、社會的邊界，理順市場規則，擺正政府位置”［20］137，政府權責清單制度則成為這一目標實現的關鍵制度性工具。具體而言，政府權責清單制度通過對現有法律、法規、規章以及各類規范性文件進行全面梳理，積極推動政府權責的有效清理、確整、亮曬以及成制；通過標準化的列舉和系統化的編碼，將政府部門的日常行政事項權責一一列明，清晰呈現了政府各部門的應為之事與行事之權，進而確定了政府區別于市場、社會等其他主體的施治之能與施治之界；通過對行政審批、簡政放權、機構整合等改革成果的制度性鞏固，有效實現了為市場松綁、為社會增能的改革預期，進而為充分釋放政府與市場、社會的關系勢能夯實了制度基礎。一方面，政府這種主動給自身“掃塵除灰”“劃圈定界”的行為，為其實現了有效的“松綁”和“減壓”，將其從繁雜瑣碎的微觀事務治理中解脫出來，使其重歸“元治理”的角色本位，以職權數量的“減法運算”換來施治質量的“乘法運算”，從而真正實現有限政府與有為治理的實踐橋接，提升了政府治理成效。另一方面，政府借由權責清單制度權威以“擺正自身位置”的做法，又客觀上厘清了其與市場和社會之間的角色邊界以及各自的功能范疇，從而為發揮市場在資源配置中的決定性作用、激發社會活力“留置充足的可發揮余地”。這客觀上有助于讓政府、市場、社會回歸各自在公共治理中的應然角色位置，從而構建起有為政府、有效市場與有機社會協同參與的三位一體式公共治理主體結構，并在整個公共治理大系統中，以治理角色的精準歸位促動治理能力的有機融合，進而提升公共治理的整體效能。

（二）促進了對政府行政中濫權避責風險的系統性化解

政府權責清單制度韌性的實踐效用表現為對當前政府行政中濫權避責風險的系統性化解，這主要源于政府權責清單制度對權力反向約束與正向支持兩方面的韌性建設。

第一，表現為有效規制了政府部門及具體行政人員有法不依、有權濫用、履責失實的行政行為。具體而言：其一，政府權責清單制度建設秉承精細化、標準化、清晰化的要求，在對有關政府行政的法律、法規、規章以及部門“三定”等規范性文件進行梳理的基礎上，對政府部門權責事項的類別、內容、主體等進行了系統編碼，并進一步清晰呈現了公共權力的運行依據、運行時效、運行流程和作用范圍等，以此來緩解一直以來政府抽象法定權責與實際復雜執行過程之間的矛盾，減少各行政主體在具體事務情境中的失權、越權、侵權行為；進而限定和明確行政主體日常行動的一般領域、基本限度和具體方式，提升行政權力運行的可視化和可預見水平；最終努力達到規范政府用權行為、壓縮恣意行政空間、避免權力運行失范、降低權力濫用風險、防止公權侵害私權的目的。其二，政府權責清單制度主張對政府各項職能和各部門具體權責事項按照“定性分類、定向分解、定量統籌”的要求進行逐步解構與系統建構。其根據“權責一致”的原則，積極完善政府部門責任清單，細化梳理與行政權力相關的行政責任事項，明確問責依據、問責主體、問責流程和追責機制，堅持以權定責、以責束權、依單問責；藉由對“公共服務事項辦事指南”的系統建設，以有效明晰政府內部層級、部門之間的職責分工和權責界限，著重確化了交叉事項管理中各部門的職責分工與履職程序。以此實現減少政府部門之間的互相爭權和推諉扯皮行為、規制政府部門職責交叉問題、提升行政主體責任認領主動性和行政作為有序性等制度目標，不斷提升政府權責清單制度建設的規范化水平與制度運行的有效性水平。

第二，表現為有效破解了政府部門及具體行政人員有法難依、用權不便、履責障礙的行政困境，藉此實現了政府部門依法、高效、全面的用權履職，提升了治理成效。具體而言，政府權責清單制度通過對現有法律法規的具體梳理和細化分解，有效克服了法律法規的抽象、晦澀、繁雜等特性；充分發揮了清單“整合信息、方便信息獲取、提高人類對復雜事物交叉問題的認知和管理”［21］的特征優勢，對以往散落在各法律法規、規范性文件中的冗長交叉的政府用權依據進行了標準化成列，將抽象化的“依法行政”理念和法律條文變為具體可見的“執法清單”，充當了引導政府及其工作人員依法全面盡職履責的“行動指南”；在強化法律法規的可操作化水平的基礎上，借助現代信息技術積極推動權力運行流程的優化再造。藉此，政府權責清單制度有效破解了以往政府行政“有法難依、用權不便、履責障礙”的現實困境，從而成為政府依法用權和用權施治之間的有效制度橋接，助力政府明明白白辦事、切切實實盡責?？偠灾?，政府權責清單制度通過系統構建“防止政府不當用權履職行為”與“滿足政府正當用權履職需要”兩種機制合力，有效推動了政府行政中濫權避責風險的系統性化解，這是其制度韌性效用的有力彰顯。

（三）實現了對社會公眾多樣訴求的持續性滿足

政府權責清單制度韌性的實踐效用還表現為對社會公眾多樣訴求的持續性滿足。一般來說，在政府與社會公眾的日?；又?，社會公眾的訴求往往表現為針對政務事項的辦理訴求、針對權責運行的監督訴求以及針對政策形成的參與訴求等，政府權責清單制度韌性的建設則有效實現了對上述訴求的持續性滿足。具體而言，其一，政府權責清單制度通過將政府各部門的權責事項“清單成表”并“置于廳中”“掛于網上”，呈現出各事項管理所涉具體部門機構及基本職責，便于公眾從整體上了解和把握事項辦理的基本信息，并且能夠快速“精準定位”具體承接部門，進而“按圖索驥”，避免了政府與社會公眾之間的信息不對稱。其二，通過以權責清單為核心和基點打造豐富多樣的公共服務事項清單或部門履職清單，并借由辦事指南、業務流程、材料來源等關鍵信息的精智化編制，打開政府權力運行的“暗箱”，避免了社會公眾在具體事務辦理過程中陷入“重復填表格、多處遞材料、來回跑路程”的窘境，使服務對象能夠切實找對人、真正辦成事。其三，通過現代技術賦能，積極推動權責清單線上線下融合運行，在既有線下“政務評價”“意見信箱”等基礎上，積極拓展線上“好差評”“政務投訴”等監督評價方式，實現了清單運行的數字化、群眾辦事的網絡化以及社會監督的實時化。其四，政府權責清單制度借助現代數字信息技術與動態調整、信息交互等機制的運行，拓寬了公眾表達利益訴求、監督權力運行、評價業務辦理的渠道，有助于實現社會公眾對于政府權責清單制度建設的過程性參與。

值得一提的是，政府權責清單制度韌性的建設過程蘊含著政府清單式治理的生成邏輯與生效機理，是清單思維、底限思維與法治思維在政府治理實踐中的創新運用。其適應了現代政府尋求治理的價值理性與工具理性完美融合的實踐需要，滿足了現代政府治理追求精細化、標準化、法治化的現實訴求，并在一定程度上為推動我國政府治理轉型提供了有效的制度支撐。故此，從政府治理轉型角度來看，政府權責清單制度韌性效用的實踐呈現可系統概括為：政府治理界限的框定、政府治理角色的重塑、政府治理機構的優化、政府治理工具的革新、政府治理理念的轉變、政府治理能力的提升以及政府治理模式的創新。

五、政府權責清單制度韌性持續提升的整體進路

（一）制度化：政府權責清單制度韌性提升的一個基本分析框架

制度韌性作為制度的一種特別屬性，源于制度設計以及運行過程中的問題總結、經驗積淀和探索創新，而制度韌性的效用需要通過制度化的實踐方能彰顯。因此，思考政府權責清單制度韌性的提升之策，需要著眼于政府權責清單制度化的基本過程及其影響因素。從一項制度的產生與發展角度來看，制度化的過程實則是一個制度設計—制度應用—制度評估—制度優化（反饋與調適）的循環過程；從制度作用主體的心理感知和行為取向角度來看，制度化的過程則是一個相關主體進行制度認知—制度認同—制度遵守—制度融塑的過程，即制度生效的過程。二者是內在統一的關系，原因在于任何制度的出場、發展和完善都內嵌著特定主體的意識與行為。此外，制度環境作為一種宏觀性的治理要素，持續影響、形塑著制度的形態及其演進方式、過程特征等；而制度一旦產生后，其在不斷適應環境變化的同時也會反向影響和塑造環境，制度與環境的此種互動邏輯深刻表明了制度化的過程是一個制度與環境雙向互動、共同演進的過程。藉此，圍繞政府權責清單制度韌性的提升，本文嘗試構建起一個基于“環境—制度—主體”的三維制度化分析框架。在此框架下，可進一步分析影響政府權責清單制度韌性建設的一些關鍵變量因素。

第一，政府權責清單制度韌性建設在客觀上受到既有復雜制度環境的影響。一方面，現代社會中各類公共問題的生成、演變與發展特征客觀上都增加了政府權責清單制度韌性建設的難度。具體表現為：新生性的社會公共問題難以快速進入地方政府權責清單制度建設的任務系統中；社會公共問題本身的交叉復雜性則客觀上增加了政府權責清單制度對其吸納、回應的難度。另一方面，復雜的行政改革生態為政府權責清單制度韌性建設帶來了諸多挑戰。例如，職責同構的政府行政體制結構，簡政放權中事權下放的不徹底與承接的不對口，國家機構改革中部門合并、創設及其職能轉型的過渡期，法律法規的立改廢釋等。既有的條塊結構特征以及多項政府改革活動的互動和政策效應的疊加，客觀上同樣會影響政府權責清單制度韌性建設的效果。

第二，政府權責清單制度韌性建設在實踐中受到既有制度在內容設置方面的建設情況與在運行保障方面的建設情況兩方面的影響。具體表現為：一方面，當前政府權責清單制度在具體制度內容設置上的完整性、實用性、時效性、明確性、配套性等切實影響著其既有制度韌性建設的水平；另一方面，當前政府權責制度在具體運行保障上的完備性、有效性、系統性等客觀上影響著其制度韌性水平的提升。

第三，政府權責清單制度韌性建設還受到制度作用主體的主觀行為意識與客觀行為能力的影響。這表現為：關鍵部門領導官員、一般政府行政人員的服務意識、責任意識、底線意識、效率意識及其自身所具備的建制能力直接影響著政府權責清單制度韌性建設工作的實際進展與質量；社會公眾的主體意識、參與意識、監督意識、反饋意識及其所具備的相關行為能力則影響著政府權責清單制度韌性建設的科學性水平。

（二）政府權責清單制度韌性提升的具體路徑

基于“環境—制度—主體”的制度化分析框架，在上述分析基礎之上，探究政府權責清單制度韌性提升的具體路徑，可以從以下幾方面著手。

1.持續完善政府權責清單制度的內容設置

明確的內容建設是一項制度在形式上的整體表達，也是制度得以發揮效用的前提。政府權責清單制度在內容設置上的規范性影響著制度的整體執行效果，因而對制度韌性建設水平起著至關重要的作用。當前，政府權責清單制度建設在內容設置方面還存在“原則性條款建設不規范”（如責任事項、問責依據與問責情形的缺失等）、“執行程序建設水平較低”（如具體事項辦事指南建設不規范、配套性服務清單建設滯后等）。從制度內容設置角度來說，加強政府權責清單制度韌性建設，需要從內容的完整性、實用性、時效性、明確性、配套性等角度予以持續完善。在完整性方面，要加強對各類權責事項的梳理，保證無一遺漏；完善權責清單中具體職權事項所對應的責任事項、問責情形、問責依據等基本清單要素的內容建設，保證無一缺失。在實用性方面，要持續加強權責清單具體事項的辦事服務指南建設，特別要注重事項辦理的聯辦機構、流程說明、材料來源、基本期限、監督方式等關鍵板塊內容的完善，努力保證其清晰可見、簡明易懂、切實可用。在時效性方面，要根據各部門權責的變化、機構的調整、名稱的變更等及時更新權責清單中各職權事項的基本信息。在明確性方面，既要加強權責清單中具體職權事項在權力分類、職責分工、邊界分割等方面所依據的法律法規的確切性，又要加強具體事項辦事指南中基本信息、受理條件、辦理方式、收費情況等各模塊內容建設的明確性。在配套性方面，要以權責清單為核心和基點，根據事項自身的特征以及其辦理方式、辦理時限等打造豐富的公共服務事項清單和部門履職清單，健全清單管理制度體系，從而滿足不同群體的辦事需求。

2.不斷增強政府權責清單制度的運行保障

制度的生命力在于其在實踐中的運行。政府權責清單制度韌性的彰顯，最關鍵就在于政府權責清單制度在實踐運行中的表現，而在此過程中，相關運行保障完不完備、有沒有效，則對其起著至關重要的作用。因此，不斷增強政府權責清單制度的運行保障，是保證制度韌性水平獲得持續性提升的關鍵。

第一，努力完善政府權責清單制度運行中的規范性審查機制。規范性審查指的是對權責清單制度建設的既有內容進行二次查看，以及時發現其中的不規范性問題，并適時作出調整和完善，這有助于提升制度建設的科學性水平，進一步提升制度韌性。具體來說，就審查主體而言，應加強各政府部門的自我審查和上級政府部門對下級政府部門的管理性審查；就審查內容而言，應注重對權責清單基本結構、構成要素以及呈現方式的形式審查以及對事項基本權責信息、具體辦理指南的內容性審查；就審查時間而言，應以定期性審查為主，以不定期性審查為輔；就審查方式而言，應堅持集中系統審查與隨機抽檢式審查并舉。

第二，不斷完善政府權責清單制度運行中的動態管理機制。動態管理機制是保證權責清單制度得以自我更新、調整以適應外部環境變化，實現制度穩定性、連續性，推動制度創新的關鍵手段，必須將其置于極為重要的位置。動態管理機制的完善要明確以下幾點：明確“誰來調”，即調整的主體及其相關責任；明確“針對什么調”，即調整的具體情形，包括政府部門職能的配置變化、機構的撤并整合、法律法規的立改廢釋等；明確“調什么”，即相對應的權責清單的基本要素或事項辦理指南的具體板塊內容；明確“調整要求”，即調整的時間、時限、標準等；明確“怎么調”，即具體的調整程序。

第三，持續完善政府權責清單制度運行中的信息互動機制。無論是政府權責清單制度的動態管理，還是政府部門在具體事項辦理中的溝通協商抑或社會公眾的政務反饋，都有賴于信息互動機制的持續完善，由此，其自然成為提升政府權責清單制度韌性水平的重要方式。具體來說，從政府與公眾的互動關系來看，應注重從線上與線下和事前、事中與事后兩個維度來深化拓展公眾監督、評價、反饋以及政府回應的渠道與方式，讓公眾的意見得到充分表達與尊重；從政府內部各部門之間的互動關系來看，應嘗試通過數據確權的方式，明確政務數據的歸屬權、管理權和使用權，界定數據供給方與數據需求方，并運用區塊鏈技術以及建立“職能公約”等，積極推動政務大數據共享網絡平臺的建設，消除數據共享中的部門壁壘，為部門合作奠定基礎。

第四，不斷完善政府權責清單制度運行中的效能評價機制。效能評價可以看作是對政府權責清單制度運行成效的總結與反思，是檢視制度運行水平的重要手段，客觀且及時的效能評價能夠幫助行政主體認識到清單建制中所取得的成效和不足，進而指明優化方向，不斷推動制度創新，提升制度活力與效力。完善政府權責清單制度運行的效能評價機制，在內容上，應涵蓋對制度內容建設與制度運行效果兩方面的評價，但更加注重評價制度整體運行效果；在方式上，應堅持定性與定量并舉，不斷提升對公眾感知評價的重視，嘗試引入第三方機構對制度運行效果進行評估，避免政府“自我言說”；在運用上，應積極將評價結果融入對政府部門及具體行政人員的績效考核當中，既要重視對不作為、亂作為等消極行政行為進行監督與懲罰，也要重視對“先進經驗”“優勢做法”予以獎勵支持。

3.主動推進政府權責清單制度的作用主體建設

正如前文所述，任何制度的出場、發展和完善都內嵌著特定主體的意識與行為，制度韌性的建設與提升不能脫離特定主體的意識融入和行為嵌構。加強政府權責清單制度韌性建設，必須要重視對相關主體制度價值共識的凝聚和制度執行能力的提升，積極構建行動網絡，增強行動合力。行政系統內部主體作為行政職權的履行者和行政職責的承擔者，必然成為權責清單制度的直接建制者、推行者和遵守者；相應的，企業與社會公眾則成為權責清單制度的間接建制者和根本受益者。政府權責清單制度韌性建設，必須充分尊重、重視、融合上述主體的治識與治能。

第一，不斷凝聚主體的制度價值共識。政府權責清單制度韌性建設中，必須充分認識到多元主體參與的價值與必要性，秉持包容與共的建制思想，積極推動政府主導下企業與社會公眾的共同參與，實現共同建設、共同享有、共同發展；要不斷加強基于公共理性的對各主體自身價值與利益的整合與協調，注重主體之間責任以及信任關系的融合建構，形成良好的互動局面。在此過程中，要注重通過教育、宣傳、獎勵、懲罰等多種方式不斷強化行政人員“人民至上”的行政理念，加強對其服務意識、責任意識、底線意識與效率意識的培養；要充分調動企業與社會公眾的參與熱情，注重對其主體意識、參與意識、監督意識和反饋意識的培養，提升自我滿足感與自我效能感。

第二，努力提升主體的制度執行能力。政府權責清單制度韌性建設中，在解決了相關主體“想不想、愿不愿意”等問題的基礎上，還要關注其“可不可以、能不能夠”的問題，即制度執行能力的建設問題。狹義上的制度執行能力僅指相關主體執行制度的能力，廣義上的制度執行能力還包括相關主體關于制度的內涵、屬性、效能、價值、精神等方面的認知能力以及參與制度建設的能力。對于行政主體而言，加強其制度執行能力意味著：其一，參與權責事項梳理的行政主體必須要對我國現行的相關法律法規、部門規章制度、規范性文件等較為熟知，且能夠較為準確地理解相關內容；其二，參與事項實際管理（特別是職責交叉事項管理）的行政主體應具有長期從事實踐工作的經驗累積；其三，清單事項的可視化管理運行要求相關主體必須具備完成清單數字化建設工作的專業技能。

第三，必須具備良好的溝通協調能力。需要特別強調的是，政府權責清單制度韌性建設過程中，對于更加復雜的職責交叉事項而言，關鍵部門的領導官員對于自身角色定位的精準認知力、對于制度韌性建設的內外環境特征的敏銳識別力、對于制度韌性建設中關鍵問題的理性研判力、對于制度韌性建設目標推進的統籌協調力，以及其先天擁有或后天培養的各類優秀品質等，都會從“數”和“質”兩個層面對政府權責清單制度韌性建設工作的開展產生重要影響。

第四，需要系統內外“共同施力”。推動政府權責清單制度韌性建設僅靠政府自身是不夠的，事實上，沒有企業與社會公眾的參與、建議和監督，制度韌性建設不可能取得好的效果，換句話說，政府權責清單制度韌性建設需要系統內外“共同施力”。作為主人翁，企業與社會公眾只有不斷強化自身的參與意識，提升參與能力，積極、主動地向政府建言獻策，對政府進行評價監督和民意反饋，才能督促、助力政府朝著正確的方向努力，并在“規定的時限”完成目標。

4.積極強化政府權責清單制度韌性建設中的技術賦能

制度環境對于制度自身的韌性建設具有重要影響。政府權責清單制度韌性建設的一個重要目標即是提升其對于外部環境的適應能力，這種適應能力本身也是制度韌性的重要表現。當前，努力提升政府權責制度韌性水平，必須要積極吸納其運行環境中既有的有益治理因素為自身建設進行增能賦能。以移動互聯網、大數據、云計算、物聯網為核心的現代信息技術的發展為政府的政務信息收集、部門協作管理、政民日?；拥忍峁┝酥T多便利，為當前政府權責清單制度韌性建設提供了重要的技術支撐與智能保障?，F階段，必須要充分發揮現代信息技術的作用，不斷強化技術賦能，大力推行清單上網運行，深化“互聯網+政務”，不斷加強其在實現權責清單信息公開化、流程標準化、運行數字化、辦理網絡化和監督實時化等方面的融合式運用，推動政府權責清單制度的高效運行。只有以政府權責清單制度為基礎，以現代信息技術為支撐，努力打造我國政府治理的網絡方陣，才能不斷滿足政府部門復雜交疊的事項管理需要和社會公眾多樣化的政務辦理訴求。