基于EOD理念的城市基礎設施建設模式研究

□王希偉 范文豪

隨著經濟社會的快速發展，我國城鎮化進程不斷加快，2020年常住人口城鎮化率高達63.89%，形成了京津冀、粵港澳大灣區、長江三角洲等12個國家級城市群。城市建設快速推進的同時，不僅出現了住房緊張、交通擁堵、資源緊缺等“城市病”，也造成了生態環境的污染和破壞。為提升城市基礎設施建設質量，提高生態環境品質，推進生態文明建設，生態環境導向的開發（Environmental Oriented Development，EOD）模式應運而生。EOD模式是以生態環境治理和保護為前提，以城市綜合開發為依托，以特色產業導入和運營為支撐，促進生態環境和片區開發、資源產業相融合，推動我國新型城鎮化高質量發展。

一、EOD模式的發展

20世紀70年代，美國城鎮化進程發展迅速，至1990年其城鎮化率高達75%。由于美國城市區域土地資源過度開發導致生態環境受到威脅，霍納蔡夫斯基首次提出生態導向概念，將區域生態環境質量和土地價值利用結合起來，從單純的生態環境治理向利用生態環境提升區域開發價值轉變，再通過土地溢價收益解決生態環境問題。為解決國外城市蔓延式發展，開始推行“精明增長”計劃，通過提高土地利用效率、促進城鄉協調發展、保護生態環境等措施，實現城市開發、經濟發展和生態環境和相協調。

在國內，1990年錢學森在山水自然觀、天人合一觀的基礎上提出了山水城市思想，需要重視人類文明建設和自然生態環境的協調發展。近些年，我國陸續發布了一些政策，支持采用EOD模式推動經濟發展和生態文明建設。2018年8月，生態環境部發布了《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》，首次提出應積極探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式，推動生態環境治理和城市基礎設施建設、特色產業融合發展。2020年9月，《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》對EOD模式進行定義，以生態文明建設為引領，以片區綜合開發為載體，以產業運營為支撐，將生態環境治理與基礎設施建設、產業資源利用等融合發展。2021年11月，國務院發布《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》，提出要進一步借助社會資金加強生態建設，給與“產業、碳匯、資源”等方面政策支持。

二、EOD模式適用領域

2021年4月，生態環境部、國家發改委等部門聯合發文同意在全國范圍內的36個項目開展生態環境導向的開發模式試點工作，探索生態環境與產業、城市融合發展路徑，試點項目主要涉及城市綜合開發、流域綜合治理、廢舊礦山修復和生態農業領域。

1.城市綜合開發

在我國新型城鎮化建設過程中，不應只注重公共基礎設施和公共服務設施的大力建設，還應將生態文明建設理念運用到片區綜合開發中，充分利用城市湖泊、水庫等資源優勢，提升城市片區生活宜居度，提高整體效益和價值，實現區域可持續發展。在EOD理念下，城市綜合開發項目主要是通過提高生態環境品質來增加區域資源價值，用國有土地出讓金、資源開發收益和產業導入激勵等平衡生態環境治理、公共基礎設施建設資金支出。

2.流域綜合治理

流域綜合治理就是通過清淤截污、政治堤岸、修復湖泊等，對水環境進行綜合整治，進而控制水土流失，改善生態宜居生活環境。雖然流域綜合治理需要資金投入，但流域內資源豐富，可以采用流域治理與內河砂石開采相結合方式，通過砂石收益平衡流域治理支出；也可以采用與周邊土地資源搭配的方式，通過土地出讓金或房地產開發收益滿足投資收益。因此，流域綜合治理領域較為適合采用EOD開發模式。

3.廢棄礦山修復

改革開發以來，我國基礎設施建設取得較大成績，也帶動了礦產資源的開發利用，但過度地開采礦石已嚴重破壞了山體植被生態環境，進而導致滑坡、泥石流等自然災害頻繁發生。在廢棄礦山修復中采用EOD理念，積極踐行生態文明思想，按照“誰修復、誰受益”原則，充分利用社會資本力量，高效率加快廢棄礦山修復進展。對于礦山修復過程中的資金和資源投入，可利用修復過程中多余的石料售賣收入，以及修復后文化產業園、農用地新增指標等收入進行自平衡，將生態效益轉化為社會經濟效益。

4.生態農業農村

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，要求促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。為全面推動鄉村振興戰略，探索農業農村新發展格局，采用EOD理念的生態農業模式進入大家視野，美麗鄉村生態旅游、生態農家樂、農業深度體驗等成為農村農業與生態環境相融合的典范。通過環境治理和修復改善農村生態宜居環境，吸引更多的人來參與、體驗生態農業樂園，進而盤活農村生態優質資源，帶動農村區域經濟發展。

三、EOD模式實施路徑

隨著國家在生態環境導向開發方面給予的政策支持，EOD落地項目也越來越多，但其主要涉及到城市綜合開發、文化旅游、廢舊礦山修復、水環境治理、健康醫療、新能源產業等多個方面。不同領域的EOD項目實施路徑有所不同，需深入研究各個領域項目特點，探索EOD模式實施路徑。目前，已落地EOD項目常見的實施方式主要有PPP模式、ABO模式和“流域治理+片區開發”模式等。

1.PPP模式

PPP模式主要適用于基礎設施建設、教育文化、醫療衛生等公共服務領域，是指政府方通過購買服務、股權合作等方式，與社會資本方建立利益共享、風險分擔的合作關系，該模式既可充分發揮社會資本資金優勢，又能緩解政府財政支出壓力。采用PPP模式時，新增政府付費類項目不得超出5%財政支出紅線，PPP項目支出計劃不得超出其當年一般公共預算支出的10%，以及完成“兩評一案”后才能入庫等條件限制。因此，PPP模式適用于前期準備工作長、實施進度要求不高的EOD項目，且項目所在區域本級政府有一定的一般公共預算支出空間，不超過財政要求上限。國內首個流域生態治理的EOD項目——薊運河（薊州段）全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發項目就是采用PPP模式，社會資本與政府出資代表共同成立項目公司，負責項目的投資、建設和運營工作。

2.ABO模式

ABO模式一般指“授權－建設－運營”模式，由地方政府授權地方企業作為項目業主，簽訂市場化服務合同，進行績效考核并按約定給予授權運營服務費。采用ABO模式時不需要進行物有所值評價和財政承受能力論證，支付的項目授權運營服務費也不受一般公共預算收入10%的限制，可直接授權委托平臺公司實施，項目啟動更加迅速。因此，ABO模式適用于政府財政支出壓力較小，實施進度要求緊迫的EOD項目。但是，在ABO模式下政府直接授權委托，缺少了公開招標競爭性程序，存在合規性風險；另外授權運營服務費未列入中遠期預算，存在形成政府隱性負債的風險，需進一步完善制度，以保障其合法合規性。

3.“生態治理+片區開發”模式

“生態治理+片區開發”模式是一種新的城市開發模式，將公共環境設施、公共服務設施和公共基礎設施建設作為片區開發的前提，改善片區人居環境質量，進而提高區域土地價值和產業導入需求，通過土地資源收益和產業導入獎勵等滿足整體大平衡?！吧鷳B治理+片區開發”模式適用于政府財政支出壓力較大且項目實施較為緊迫，但土地資源豐富、增值溢價高的區域。四川省成都市淮州新城楊溪湖濕地公園EOD項目采用了“生態治理+片區開發”模式，以生態環境和基礎設施建設為前提，運用環保開發新理念，打造成為沱江發展軸片區綜合開發典范。

四、案例分析

以成都市雙流區怡心湖C區片區綜合開發項目為例，研究EOD理念在城市綜合開發項目中的具體應用，為真正實現生態環境和片區開發相融合提供一些經驗借鑒。

1.項目概況

怡心湖C區片區綜合開發項目位于成都市雙流區，北至雙興大道、南至正公路、東至劍南大道、西至華府大道，規劃用地面積4 356畝。該項目公共基礎設施和公共服務設施配套建設、生態環境提升靜態總投資約34.58億元；25年城市運維期約3.68億元；產業導入固定資產投資總額不得低于150億元。

2.投資模式

該項目采取城市合作人模式投資建設，由成都空港產業興城投資發展有限公司與中標城市合伙人中交疏浚按照70%∶30%的股權結構組建項目公司，負責合作范圍內的基礎設施建設、公共服務設施建設和生態環境提升、運營維護和產業導入。

中交疏浚主要任務是協助合資公司完成項目融資，解決片區綜合開發資金籌措問題；成都空港產業興城投資發展有限公司則應及時支付項目公司在片區綜合開發、城市運維和產業導入的投資成本及回報。

3.回報機制

該項目收益主要包括投資成本和投資回報，其中，投資成本為片區生態環境治理、基礎設施和公共服務設施建設、產業導入過程中實際成本，投資回報則以實際成本為基數按照中標的綜合開發投資回報率6.5%計算。在支付條件方面，當投資成本對應的績效考核指標完成且在片區內取得增量收益后給予支付，投資回報則是按照約定根據實際產業導入績效考核結果予以支付。

4.剎車退出

根據合作協議，實際支付金額不低于當年形成新增應付款的80%，且原則上在3年內完成全部款項支付。當項目形成的應付未付款項累計超過8億元時，合資公司有權暫停投資建設。

5.實施意義

怡心湖C區片區綜合開發項目運用EOD理念，采取“生態治理+片區開發”的模式，致力打造成為濱水智慧生態新城。該項目由社會資本和政府平臺公司共同組建項目公司，既能充分發揮社會資本在資本金、融資、策劃、施工、城市運維和產業導入方面的優勢，又能發揮地方平臺公司監督管理作用，高質量、高水平地完成區域生態環境治理和片區綜合開發工作，也避免了地方政府增加隱形債務。同時，該項目的建設是對國家生態文明思想的貫徹落實，是對“綠水青山就是金山銀山”理念的有利支撐，是成渝城市群流域綜合治理項目的重要示范。

五、結語

在我國新型城鎮化建設過程中，大規模的城市基礎設施建設勢必會造成區域生態環境的破壞，致使城市生活宜居性越來越差。為了貫徹落實生態文明建設思想，解決生態環境質量下降的問題，實現區域可持續健康發展，以生態環境為導向的城市基礎設施建設順勢而起。采用EOD理念的城市基礎設施建設模式主要是通過生態環境治理和修復、公共基礎設施和公共服務設施的配套建設，改善區域生態環境質量，提高區域土地資源價值，吸引更多人員流入和特色產業入駐，進而增加企業收入和政府稅收，實現生態效益、社會效益和經濟效益共同增長，具有較好的發展前景。