基于問題導向的廣州市綜合交通發展建議

□ 袁文釗 劉景華 姚苑平 覃 杰

廣州市擁有2230 多年的建城史，從“千年商都”和“一口通商”城市，到如今的國家中心城市、國際商貿中心和綜合交通樞紐，已成為實際管理人口超過2 200萬人、具有國際影響力的大都市。新時代背景下，廣州市面臨著國家“一帶一路”、粵港澳大灣區等重大發展機遇，將承擔粵港澳大灣區核心引擎城市、國家創新中心城市、國際性綜合交通樞紐等重大使命。在機遇與挑戰并存、歷史積淀與時代使命并重的背景下，廣州市建設國際性綜合交通樞紐任重而道遠。

一、廣州市綜合交通發展存在的問題

1. 區域交通樞紐地位受到挑戰

廣州市作為廣東省省會城市，由于周邊城市高鐵站的興建及高鐵網絡布局的加密，傳統的區域鐵路交通樞紐地位正在逐漸弱化。

（1）從大區域層面看，深圳市向東部沿海、福建省等地區具有先發的區位優勢，規劃的京九高鐵和沿海高鐵從廣州東部和南部穿過，直接加強了深圳等東南部灣區城市與東南沿海、長三角區域的聯系，而廣州與上海之間又缺乏一條直接的高速鐵路通道。另外，西向南廣鐵路設計速度僅為250 公里/小時，并不屬于高速鐵路級別軌道線路，南向聯通海南省的高鐵線路目前尚未建成，包括京廣、廣深港、廣珠城際在內的以廣州為樞紐的重要高鐵通道運營能力已經趨向飽和。

（2）從灣區內部看，廣州市的區域交通樞紐地位也正在受到深圳挑戰。未來以深圳市為節點的跨珠江口通道有望達到11 條，珠江東西兩岸的通行距離大大縮短，直接提升了深圳市對西岸的聯通度，廣州市作為珠江東西兩岸交通連接渠道的作用正在不斷弱化。由于深圳市交通輻射能力快速增長，原本通過廣州市中轉的部分客貨流已經出現轉移的端倪，廣州交通樞紐吸引力在區域內正在下降。以廣州白云機場為例，2013—2018年的客運量年均增長率為6.6%，增長放緩，且占珠三角五大機場客流比例也在下降。同時，深圳、東莞機場近年客流量增速均保持在10%以上。

2. 綜合交通樞紐布局有待優化

（1）由于廣州市綜合交通樞紐往往承載著為區域及周邊城市服務的功能，受21 世紀早期城市“北優、南拓、東進、西聯”拉大城市骨架的戰略影響，導致綜合交通樞紐的規劃布局較分散。對比北京市、上海市、深圳市3 個一線城市，廣州市主城區至主要綜合交通樞紐以及各綜合交通樞紐之間距離最遠，主要鐵路客運樞紐（廣州南站）位于城市南部的番禺區，航空樞紐（白云國際機場）位于城市北部的花都區，與主城區的距離分別超過15 公里和30 公里，而廣州南站與白云機場之間的距離超過45公里，公共交通通勤時間超過1小時，且兩大樞紐之間的換乘、銜接效率不高，亟待加強。

（2）“高鐵不進城”的困境在高鐵客運需求不斷增長的趨勢下將逐步放大。近年來，廣州南站客運量在廣州市三大鐵路客運樞紐客運量中占比持續上升，2018年廣州南站客運量已達63.2%，鐵路客運出行需求已經主要由高速鐵路承擔。而位于主城區廣州站與廣州東站目前皆為普速鐵路客運站，尚不具備高鐵通行的條件，如果未來不能系統地解決鐵路客運樞紐的布局問題，“高鐵不進城”的困境可能會進一步放大，市區鐵路客運站對廣州市以及周邊城市的輻射和吸引能力也將受到較大影響。

3. 城市交通基礎設施服務能力不足

（1）軌道交通線網客流不均衡。根據住房和城鄉建設部城市交通基礎設施監測與治理實驗室發布的《2020年度全國主要城市通勤時耗監測報告》，廣州市有14%的人承受超過1 小時的極限通勤時間，廣州市中心城區45 分鐘公交服務能力占比僅為50%。主城區軌道交通線網總里程雖然不斷增長，但整體覆蓋率仍然不高，以地鐵站點周圍800米居住人口和就業崗位覆蓋率僅分別為57%和66%。雖然2019年廣州市地鐵線網總量達33.1 億人次，日均客運量達905.7 萬人次，但軌道交通線網客流不均衡現象十分明顯。

（2）廣州市現有對外客運樞紐的運營能力也趨于飽和。據預測，未來廣州地區航空客運供需缺口將達到6 000萬人次，而白云機場空域緊張，增長空間有限。廣州火車站原設計日均旅客發送量3 萬人次，現日均旅客發送量達到6.86 萬人次，最高旅客發送量達到15萬人次/日，車站運營能力達到飽和。廣州南站2018年國慶期間最高日發送量達到36 萬人次，已經超過了原設計能力的35 萬人次/日。廣州港受限于港口樞紐對外集疏運方式單一的問題，也面臨著如何從大到強的轉型升級問題。

4. 交通與產業發展協同關系不強

（1）廣州市交通樞紐對城市開發的帶動與引導作用尚未凸顯。白云國際機場周邊10 公里范圍仍然以物流、建材、傳統制造等低端產業為主，與國際航空樞紐定位相匹配的高質、高新、高端的臨空產業尚未形成。廣州南站、廣州火車站、廣州東站周邊用地整體開發強度偏低，容積率在0.68 ～1.04 之間，廣州站周邊依舊以服裝、皮具批發等傳統商貿產業為主，高端產業發展滯后，并且存在土地閑置、寫字樓空置等現象。交通樞紐與產業功能的脫節，導致交通樞紐帶來的巨大客流量和交通便利性不僅沒有帶動周邊區域產業與經濟發展，反而使綜合交通樞紐產生鄰避效應，一定程度上導致綜合交通樞紐周邊地區成為城市服務洼地。

（2）廣州市交通物流空間與產業空間也存在著一定錯位。當前，廣州市物流服務產業主要沿著普通鐵路、高速公路出入口布局在中心城區外圍，重點分布在城市北部尤其是白云區。近年來，廣州市先進制造業產業基地正在逐步向黃埔、南沙等地區轉移，重點向東和向南拓展，公鐵物流服務功能與制造業發展存在空間錯位，一定程度上造成了貨運交通對城市內部交通的干擾，也難以發揮物流與產業組合的最大化效應。

二、廣州市綜合交通發展建議

綜合考慮廣州市綜合交通發展的問題與瓶頸，結合各層次政策及相關規劃對區域及廣州市綜合交通發展的指引，提出以“內優、外聯、協同”為核心思路的綜合交通發展建議，構建與廣州市國家中心城市、綜合性門戶城市和綜合交通樞紐的城市目標定位更為清晰匹配，提出區域挑戰更具競爭力的綜合交通發展策略。

1.內優：以效率再造為抓手，助力中心城區城市復興

（1）傳統鐵路樞紐整體改造及城市更新。加快推進廣州火車站、廣州東站的高鐵化改造及廣州站—廣州南站聯絡線、廣州站—廣州東站三四線建設，將高鐵及城際軌道引入中心城區，實現高鐵入城，實現廣州南站、廣州站、廣州東站的串聯運營。同時，依托樞紐改造的契機，推動樞紐站點周邊片區整體復合化的城市更新，推進車站升級擴能，提出包括產業、道路、市政、建筑、景觀提升在內的提升方案，實現樞紐及周邊地區站城一體和整體提升，系統解決車站及周邊地區交通問題。以站點周邊區域現狀產業升級為基礎，將廣州站片區打造為現代商貿集聚區，廣州東站片區打造為商務核心區。

（2）重構中心城區重要節點地鐵內環線。廣州地鐵11 號線雖然位于五大中心城區，但實際上并沒有真正串聯中心城區的關鍵商業商務中心、公共服務中心、居住中心等核心節點，對改善中心城區內部軌道線網及主要交通流向壓力作用有限。建議借鑒日本東京山手環線的成功經驗，提前謀劃串聯廣州中心城區地鐵內環線，強化核心節點功能集聚的同時疏解其他線網客流，創造運轉更為高效、使用更為便捷的內環線。

（3）老城關鍵片區及TOD 片區城市更新。在廣州市城市更新政策及軌道交通建設規劃基礎上，篩選未來有機會依托樞紐改造及軌道站點建設進行改造的片區；對于中心城區開發價值和可實施性較高老舊片區、早期央企國企土地劃撥使用但目前已難以城市發展需求的片區進行更新改造。采取整片改造為主、局部改造及小微改造結合的模式，多種市場主體、多種商業模式混合的發展模式，充分發揮軌道站點TOD開發的優勢及帶動作用，促進廣州老城市換發新活力。

2. 外聯：以重要通道和節點為關鍵拓展城市腹地范圍

（1）建設以廣州為中心的城際及城市軌道交通網，拓展同城化“朋友圈”。在梳理國家—廣東省—大灣區—灣區城市各個層面規劃的基礎上，識別廣州市拓展與周邊城市尤其是灣區城市之間聯系的關鍵通道，重點謀劃建設廣州—佛山、廣州主城區—東莞北—惠州北、廣州主城區—南沙—中山—珠海、廣州主城區—南沙—東莞南—深圳方向上的軌道交通通道。在廣佛共建“1+4”高質量融合發展試驗區的契機下，繼續緊密綁定廣佛同城，同時積極推進廣州東部與東莞北部同城化、南沙與中山同城化，南沙與東莞南部同城化，拓展同城化“朋友圈”及城市腹地范圍，也借此加快推進南沙由灣區幾何樞紐向交通樞紐轉變，增強廣州區域交通樞紐的份量。

（2）加快推進白云機場、南沙港區的新建擴建，鞏固提升廣州市的區域樞紐地位。加快推動廣州白云機場三期擴建，通過地鐵、城軌將T1、T2、T3 航站樓聯接起來，實現兩個航站區功能整合，互聯互通，資源共享，提升白云機場綜合保障能力和服務水平，滿足持續增長的航空運輸需求。同時加快落實廣州第二機場的選址及規劃建設，與白云機場形成形成功能互補、系統發展的空運格局，助力廣州市打造國際航空綜合交通樞紐和構建樞紐型網絡城市；整合廣州市港口航運格局，內河港區作業功能未來逐步退出并進行城市化改造，轉移及新增貨運需求由南沙港區承擔。南沙港區加快推進南沙港區四期工程及江海聯運碼頭建設，同時預留龍穴島中部、北部挖入式港池的未來發展空間，鞏固南沙港區的國際航運中心樞紐定位，提升廣州市的區域綜合樞紐地位。

3. 協同：以交通、產業、物流協同發展為重點重構空間格局

（1）塑造交通、產業、物流三位一體的協同發展組合?？紤]到廣州市先進制造業當前發展重點在黃埔、南沙等地區，未來還將進一步向東、向南集聚，建議城市北部白云區的傳統物流功能逐步進行轉移，將大物流功能在空間上從廣州市中心城區剝離開來。在中心城區外圍東部、北部、南部地區結合高速公路出入口、鐵路貨運站場等新建一批公鐵物流樞紐，承接原城市北部物流功能外遷。與產業空間不匹配的傳統物流園和貨運站場逐步實現外遷，并通過城市更新為新產業功能騰挪發展空間。最終通過“交通+物流+產業”的協同發展組合，構建與產業布局空間匹配的物流系統，實現交通物流對現代產業發展的支撐和驅動。

（2）構建公路、鐵路、水運、空運多式聯運的高效系統。以白云國際機場和南沙港區為區域物流樞紐，完善以此為核心的多式聯運體系。南沙港區重點強化海水—水水聯運功能，以西江航道擴能升級工程、廣州港深水航道拓寬工程等航道提升工程為契機，形成以南沙港區為樞紐布局的內河航線網絡，配合省市構建珠江—西江流域江海聯運網絡，形成粵桂水上物流通道。同時，完善海陸聯運體系，以南沙港鐵路與南中高速、廣中江高速、虎門二橋、黃欖干線等公水聯運通道建設為契機，合理布局內陸無水港，沿線規劃設立重點貨源城市的內陸“無水港”，將物流鏈向粵北、中南、西南等內陸腹地延伸。白云國際機場重點完善空港道路集疏運網絡，加快推進機場第二高速、花莞高速等高快速路建設。利用廣州北站綜合交通樞紐建設的契機，規劃廣州機場站及其鐵路聯絡線，加強廣州北站和白云國際機場的交通銜接，實現空鐵聯運。探索與南沙港區的?？章撨\組合，在推進高速公路、城市道路等公路交通銜接的同時探索建設南沙港至白云機場貨運鐵路的可能性，建立快件?？章撨\通道，最終實現以兩大物流樞紐為核心的海陸空鐵四位一體的多式聯運。

三、結語

廣州作為我國傳統的區域交通樞紐，在區域競爭持續加強的時代背景下，在保持綜合交通的首位度以及區位優勢上面臨著重大挑戰。有針對性地分析廣州市綜合交通發展面臨的問題和瓶頸，聚焦交通問題本身，通過研究與交通相互作用影響的交叉領域，提出更為有針對性、創新性的綜合交通發展策略，助力廣州市實現“老城市新活力”的城市發展目標。