城鄉融合發展的進展、障礙與突破口

【關鍵詞】城鄉融合發展 體制機制 路徑

【中圖分類號】F061.3 【文獻標識碼】A

城鄉融合發展是解決我國經濟社會發展不平衡不充分的關鍵思路。近年來，我國城鄉融合發展體制機制不斷完善，取得了重要進展，同時也存在著一些障礙。對此，需采取有效措施，加大力度推進城鄉融合發展，以促進“以人民為中心”的發展思想和共同富裕目標落到實處。

2016年以來，城鄉融合發展體制機制逐步完善，為農業農村現代化建設提供了良好的政策環境。黨的十九大明確提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。2019年4月國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出“到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立”。2019年7月，國務院同意建立由國家發展改革委牽頭的城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度。2019年12月國家發展改革委印發了《關于開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》，把試點引路作為重要改革方法，推動國家城鄉融合發展試驗區堅持城鄉融合發展方向，率先建立起城鄉融合發展體制機制和政策體系，為全國提供可復制可推廣的典型經驗。2020年4月國家發展改革委印發《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》，對年度城鄉融合發展工作進行部署和推動?！笆奈濉币巹澗V要提出“健全城鄉融合發展體制機制”，明確指出“建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉村流動，增強農業農村發展活力”。這些相關政策、規定、制度的出臺有力地推動了城鄉融合發展，使之取得良好進展。

城鄉要素雙向流動逐步暢通。一方面，隨著農業轉移人口進城落戶門檻不斷降低、通道逐步拓寬，現階段不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件，農業轉移人口轉變為城鎮居民的進程提速，2020年底戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率分別提高到45.4%、60%以上。另一方面，城市人才入鄉機制也在逐步建立，城市人才向鄉村流動，激發了鄉村發展活力。發展普惠金融，促進資本、技術等要素向鄉村流動，推進了金融市場在城鄉之間的融合發展進程。

農村產業融合與發展能力大幅提升。我國鄉村富民產業蓬勃發展，農村一二三產業加快融合，2020年我國農產品加工轉化率達到67.5%，鄉村休閑旅游的游客數量和營業收入大幅增長；美麗鄉村建設加快推進，全國具備條件的建制村全部通上了硬化路；98%的村制定了村規民約，建成54.9萬個村綜合文化服務中心，自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系基本建立。我國現代農業根基進一步鞏固，全國糧食總產量連續7年保持在1.3萬億斤以上，2020年農業科技進步貢獻率超60%。農業發展方式加快轉變，化肥農藥使用量保持負增長，2020年秸稈、畜禽糞污利用率分別達到86%、75%，農產品質量安全例行總體監測合格率保持在97%以上。各類新型農業經營主體在廣袤的農村大地上興起，家庭農場政策支持體系逐步健全；農民合作社服務農民能力顯著提高；各類農業產業化經營組織迅猛發展。立體式復合型現代農業經營體系，提高了農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化程度，為現代化發展注入了更加持久的活力。2020年全國農村居民人均可支配收入達到17131元，超額完成比2010年翻一番目標。

城鄉發展鴻溝進一步縮小。一是城鄉一體的基本公共服務提供機制逐步建立，城鄉公共服務差距縮小。近年來公共服務設施的一體化、均等化進程加速。城鄉義務教育經費保障機制、統一的城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、大病保險制度逐步建立。二是城鄉一體的基礎設施建設取得顯著成效，城鄉基礎設施差距縮小。農村的水電路網等基礎設施建設水平全面提升。三是脫貧攻堅取得歷史性成就，城鄉居民收入差距縮小。我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。農村居民人均可支配收入增速連年高于城鎮居民，城鄉居民人均可支配收入比值由2017年的2.71下降到2020年的2.56。

根據馬克思主義的觀點，城鄉融合發展是經濟社會發展到較高級階段的結果，目前我們的經濟社會尚未發展到這種程度。首先，我國經濟發展還處于從中高收入階段向高收入階段過渡的時期，我國還未成為發達經濟體。其次，勞動力就業還未形成與國民經濟三次產業相匹配的結構，2020年第一產業增加值占GDP的比重已經下降到7.7%，農業勞動力占比卻沒有同步下降，依然超過25%。再次，我國城鎮化階段還未達到發達國家城鎮化成熟階段（80%以上）的水平，城鎮化率還有很大提升空間，全國仍然還有5.52億居民長期居住在農村區域。這些結構性矛盾有待經濟社會的進一步發展和城鎮化水平的進一步提高，逐步加以解決，在解決矛盾的過程中，高級階段也就逐漸到來?？傮w而言，在較高級階段到來之前城鄉融合發展還存在以下障礙。

一是要素融合方面保障機制有待完善。從勞動力和人才的融合來看，城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，農民工處于半城鎮化狀態，沒有徹底轉變為市民，權益得不到保障，城市人才下鄉也受到權益保障程度不高、配套支持政策不充分等因素的制約。城鄉統一的建設用地市場尚未建立，農村建設用地入市，雖然政策松動，但是實際操作還不順暢。近幾年，城市資本要素向農村流通的愿望強烈，但是共建共治共享的機制還未理順，投資者和鄉村本地居民在投資相關利益分配上還多有沖突。

二是產業融合方面缺少集聚效應發揮作用的基礎?，F代產業發展都有聚集需求，產業集群式發展已經成為產業發展的主流，而鄉村產業發展薄弱，鄉村的產業發展軟硬件配套與城鎮產業園區相比還存在較大的差距，對城鎮產業的吸引力不足。鄉村對產業人才的吸引力不足、生活基礎設施配套性差，也是阻礙城鎮產業向鄉村轉移、發展城鄉融合產業的一個主要因素。城鄉產業融合往往因為缺少集聚效應發揮作用的基礎，導致融合發展不力。

三是制度融合上存在制度性差別、共享機制待完善。一方面，由于戶籍制度形成的城鄉分割，城鄉居民在教育、醫療、就業等方面存在制度性差別。戶籍制度捆綁著教育、醫療、養老等基本公共福利，戶籍制度改革的成本巨大，地方政府主動性改革意愿不強，因此戶籍制度改革的推進實踐還缺乏實質性進展。另一方面，保障農村居民共享地區經濟社會發展成果的機制還有待完善。在市場機制的引導下，優勢資源優勢產業和巨額經濟社會發展成果累積到城鎮中，而且優先向城市集聚。因受戶籍制度限制和個體融入成本的約束，農民工很難融入集聚效應更強的大中城市。要建立健全保障農村居民分享地區發展收益的機制，改變“農民只能以個體身份參與經濟社會發展，承擔了較大的成本，享受到較少的收益”的狀況。

四是空間融合上還存在城中村、衰敗甚至空心化的村莊。大部分農民融不進城鎮，只能以農民工身份寄居在城中村，有學者研究指出我國發達城市的城中村大都具有“三低二高”的特征：土地利用效率低、產業技術水平低、居民收入低；犯罪率高、違法建設比例高。城中村也成為城市化健康發展亟需破解的難題。伴隨城市化進程，在一些地區出現了村莊衰敗甚至空心化，包括農村人口和產業的空心化，使農村發展喪失活力；農村基礎設施和社會服務的空心化，使農村公共服務和公共產品供給不足乃至缺失，鄉村喪失了對居民的吸引力。農村經濟發展的活力消失，引發鄉村形態、組織運行、村容村貌支撐基礎的喪失，尤其是由于農村集體經濟的衰退甚至破產，使原先維持村莊運行的制度近乎處于癱瘓狀態。

五是治理融合方面存在治理資源匱乏、治理結構固化和公共產品供給低效的困境。我國城鄉治理在一定程度上是割裂的，現代化程度高的城鎮治理機制相對完善、治理水平相對較高，而農村則反之。鄉村治理存在的困境有：治理資源匱乏，城鎮化通過虹吸效應對鄉村治理人才的過度抽取，以及村莊居民民主意識和權益意識的覺醒導致的治理成本抬升，農村治理資源相對緊缺；治理結構固化，鎮政府和村委會治理結構與城鎮化背景下村民流動性之間存在沖突，村民長時間在工業服務業就業崗位豐富的城鎮工作和生活，參與鄉村治理不充分，而且在居住地（主要是城中村）也缺乏有效的治理；公共產品供給低效，村民對公共服務短缺的訴求壓力轉移到鄉村治理干部身上，帶來治理干部與村民之間的緊張關系。這三大困境與城鎮化所處的進程聯系緊密，也與城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分密切相關。目前從機制和理念上來看，城鄉治理融合存在堵點，主要原因是城鄉治理關聯性有待提高，共建共治共享的社會治理理念有待得到有效落實。

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是一項長期歷史任務，必須明確改革的大方向大原則。一是明確改革的總方針，就是堅持農業農村優先發展。二是明確改革的抓手，就是協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略。三是明確改革的目標，就是縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距，促進實現共同富裕。四是明確改革的路徑，就是以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。

城鄉融合發展改革的突破口是利益共享機制改革。城鄉融合發展要體現“以人民為中心”的思想。以共同富裕為目標，創建利于城鄉居民共建共享共贏的城鄉利益聯結機制，以促進城鄉居民共享經濟社會發展成果。一是存量利益的共享。城市作為市場機制的主要受益區域，要放開大門降低門檻，接納農民工，讓為城市建設和發展付出汗水的農民工群體有效分享城市發展成果。要推進農民工市民化進程，降低農民定居城市的成本，重點是住房成本，對農民工放開城市公共服務和社會保障準入。二是增量利益的共享。要在城鎮化進程中統籌考慮城鄉利益，尤其對平臺型產業發展項目，要給予鄉村集體參股和分享收益的機會，確保城鎮化進程中鄉村有充足的發展空間。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，促進城鄉要素自由流動、平等交換。對于城鎮新建項目、新開發的建成區，要探索通過股份共占、建設合作等方式，保證農村集體和轉入城鎮農民在未來城鎮發展中獲得持續收益流。要落實《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，逐步達到土地出讓收益至少50%用于農業農村。要充分發揮城市與鄉村的比較優勢，推動城鄉要素對接，對于城市居民攜帶先進技術、資本到農村發展產業項目，要建立和完善城鄉投資者雙方的利益保障和共享機制。通過充分對接，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，使城鄉產業發展保持動態均衡。

城鄉融合發展要用好鄉村振興和新型城鎮化戰略兩個抓手，建立新型城鎮化和鄉村振興雙輪驅動的機制，統籌建設美麗鄉村和宜居城市。要著力推進新型城鎮化，加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，增強中心城市和城市群綜合承載、資源優化配置能力，促進大中小城市和小城鎮協調發展，提升城市治理水平，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建設成為服務農民的區域中心。推進城鄉產業融合發展，壯大縣域經濟，承接適宜產業轉移，培育支柱產業，為融入城鎮的農民提供充足就業崗位。加快小城鎮發展，發揮小城鎮連接城市、服務鄉村作用。要大力發展鄉村振興，重點是激活農業農村發展活力，一是激發農業農村主體積極性，發揮主體能動性，建立新型經濟組織和社會治理組織，把農民有效組織起來，提升農民經營能力和治理能力，使之真正成為農業農村發展與現代化治理的主導力量；二是深化農業農村改革，破除城鄉要素流通的障礙因素，促進現代科技、管理、信息等先進要素流向農業農村發展項目，促進農業農村發展速度和質量提檔升級；三是持續推進農業農村創新發展，建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制。鄉村經濟的發展方向，是以現代農業為基礎，以農村一二三產業融合發展、鄉村文化旅游等新產業為重要補充。要瞄準這個發展方向，完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展。

城鄉融合發展要走好“試點—總結—推廣”路徑，重點落實四類融合政策措施。要以國家城鄉融合發展試驗區為突破口，推動體制機制改革和政策舉措落實落地。要邊試驗、邊總結、邊推廣，條件成熟時以法律等形式將行之有效的體制機制規范化。試驗區試點的目標是實現城鄉生產要素雙向自由流動的制度性通道基本打通，城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一的建設用地市場全面形成，城鄉普惠的金融服務體系基本建成，農村產權保護交易制度基本建立，農民持續增收體制機制更加完善，城鄉發展差距和居民生活水平差距明顯縮小。要在試點基礎上，認真總結提煉試驗區典型經驗，研究推廣行之有效的成熟做法，不斷把改革向縱深推進。城鄉融合發展要落實四類重點政策。一要落實城鄉經濟融合政策，包括生產要素融合政策和產業融合政策兩個方面，堅決破除妨礙城鄉要素自由流動、平等交換和產業融合的體制機制壁壘，促進各類要素有效實現城鄉雙向流動；二要落實城鄉社會融合政策，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌；三要落實城鄉空間融合政策，統籌城鄉發展規劃，促進城鄉均衡發展，統籌建設城鄉基礎設施建設、公共服務供給、生態保護和產業布局；四要落實制度融合政策，改革戶籍制度，弱化戶籍的身份屬性和福利屬性，充分發揮居住證制度的功能；改革集體土地制度，改革完善農村承包地制度、穩慎改革農村宅基地制度、建立集體經營性建設用地入市制度；改革城鄉治理機制，加強城鄉融合治理，立足城鄉發展實際和人民需求，健全自治法治德治相結合的鄉村治理體系，不斷提升城鄉治理科學化、精細化、智能化水平，讓人民群眾擁有更多獲得感、幸福感、安全感。

（作者為中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員）

【注：本文系國家社科基金重點項目“健全城鄉融合發展機制研究”（項目編號：21AZD035）、中國農業科學院科技創新工程“國外農業經濟與貿易”（項目編號：ASTIP-IAED-2022-06）階段性成果】

【參考文獻】

①李培林：《村落的終結：羊城村的故事》，北京：商務印書館，2004年。

②葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規劃》，2015年第8期。

③張良悅、曾賞、程傳興：《農村空心化的困境與應對：基于城鄉一體化的視角》，《南方農村》，2015年第2期。

④彭超，劉合光：《“十四五”時期的農業農村現代化：形勢、問題與對策》，《改革》，2020年第2期。