歐盟開放數據和公共部門信息再利用指令的啟示

張群，尹卓，于浩，王為中，賈曉杰

1. 中國電子技術標準化研究院，北京 100007；

2. 西安電子科技大學廣州研究院，廣東 廣州 510555

0 引言

當前，隨著新一代信息技術的迅猛發展，數據已成為引領全球經濟社會變革、推動經濟高質量發展的重要引擎。加強對公共數據的開放利用，有助于加速釋放數據紅利，對于推進國家大數據戰略實施、持續深化“放管服”改革、助力數字經濟健康發展具有重要意義。公共數據開放利用是推進國家治理體系和治理能力現代化建設、促進經濟轉型升級的重要舉措[1]，是推進數字政府建設的必然要求，有利于優化產業結構。

公共數據對于公民、企業和其他組織參與公共社會生活和公共決策有重要意義，歐盟各國擁有的數據信息資源的經濟價值早在2002年就超過了680億歐元[2]，且歐盟各國長期致力于開發蘊藏巨大潛力的公共數據。早在2003年，為了有效獲取公共部門的數據，推動公共部門信息再利用，歐盟出臺了專門的法規《歐洲議會和理事會關于公共部門信息再利用的第2003/98/EC號指令》（以下簡稱《指令》）[3]，并分別在2013年[4]和2019年[5]根據最新發展動態進行了修訂完善，該指令作為歐盟公共數據開放利用的指導性法規文件，對歐盟經濟和社會發展產生了深遠的影響。近年來，我國也在積極探索公共數據開放利用的相關工作，并取得了一定進展。為了借鑒歐盟在公共數據開放利用方面的經驗，推動我國公共數據有序開放、深度共享，本文對《指令》的主要內容進行深入分析，并結合我國相關工作背景，提出推動我國公共數據開放利用的相關建議，以期推動我國公共數據的有序開放。

1 歐盟《指令》的主要內容

歐盟委員會與相關方協商，從適用性和績效的角度評估和審查了之前的運作情況，根據評估結果，認為有必要在歐盟層面采取行動，2019年4月歐盟批準了對《歐洲議會和理事會關于公共部門信息再利用的第2013/37/EC號修正指令》的再次修改建議，并將其更名為《歐洲議會和理事會關于開放數據和公共部門信息再利用的第2019/1024號指令》[5]，為了發掘公共部門信息潛力，將適用范圍從單位、機構以及公共資金資助的圖書館、博物館、檔案館、組織和其他文化遺產機構等國家、地區和地方層面的公共部門機構的信息利用，擴展至《關于水、能源、運輸和郵政服務部門實體采購的指令》中所界定的對水利、能源、運輸和郵政等由公共機構主要資助或控制機構的數據利用[6]?！吨噶睢返陌l布旨在消除歐盟內部公共市場中數據開放使用方面已有的和新出現的障礙，從法律體系上緊跟數字技術發展，并進一步刺激數字創新，為開放數據和公共部門信息再利用提供法律框架。

歐盟將開放數據定義為可供任何人出于任何目的自由使用、再利用和共享的具有開放格式的數據，并將公共部門信息再利用定義為以個人或商業為目的對公共部門機構持有的數據信息進行利用?！吨噶睢坊跉W盟和國家準入制度，在不影響關于保護個人數據的歐盟和國家法律的前提下，以促進開放數據的使用及產品和服務的創新為目標，鼓勵為個人或商業目的廣泛提供并開發利用公共部門信息，最小化或消除法律、技術或財政的限制，促進經濟運行體和公眾的信息流通，在促進信息交換方面發揮重要作用。同時鼓勵以分析挖掘開放數據的新方法為基礎，開創和發展新的信息服務。

歐盟《指令》的核心內容由總則、再利用要求、再利用條件、非歧視和公平交易、高價值數據集和最終條款6章組成，共21條，確定了公共數據開放利用執行機構，明確了開放數據收費原則，提出了開放數據格式及接口要求，規范了開放數據專有權授予機制，并通過試點推動高價值數據集的開放利用。

1.1 確定公共數據開放利用執行機構

歐盟重視《指令》的應用實施效果，加強數據開放及開發利用的組織機制建設。為了便于歐盟《指令》的應用實施和效果評估，歐盟采用授權的方式，明確執行歐盟《指令》權力的組織及其相關職責。在組織機構方面，由歐洲議會及理事會授權，歐盟委員會負責推動公共數據開放及開發利用的應用和服務，開放數據和公共部門信息開發利用委員會協助歐盟委員會開展工作。在組織機構職責方面，歐盟委員會負責依法修改、發布開放數據清單和高價值數據集以及相關接口，發布和更新各成員國標準規范、數據集和收費情況，評估和審查《指令》的實施效果和績效，發布開放數據和公共部門信息開發利用成熟度報告，推動、促進、監督公共數據開放政策在歐盟各成員國的應用。

1.2 明確開放數據收費原則

針對公共數據開發利用收費的問題，歐盟采用多種方式給出收費原則。一是引導公共數據低成本開放，歐盟指出開放數據應該免費，但允許收取復制、提供和傳播公共數據產生的成本費用，以及消除個人數據隱私、為保護商業機密而采取的措施所產生的成本費用；二是在保障相關單位權益的基礎上引導公共數據開放，對于公共事業單位和需要自主創收的公共部門，應按照客觀、透明和可核查的標準進行數據定價，歐盟成員國應在網上公布該類公共部門機構的名單；三是針對大學圖書館、博物館和檔案館等機構，可以考慮合理的投資回報，以保證此類公共部門的發展；四是符合規定的高價值數據集和研究數據應該免費開放。

1.3 提出開放數據格式及接口要求

標準的數據格式對于開放數據滿足獨立于開發平臺以及互操作性等要求至關重要，標準的接口是實時獲取動態數據從而釋放經濟價值的基礎，因此，歐盟《指令》提出開放數據格式及接口要求。在數據格式方面：一是在可能和適當的情況下，要求以可開放、可機讀、可查閱、可查找和可重復使用的數據格式，通過電子手段提供開放數據及其元數據；二是要求開放數據格式和元數據都符合正式的標準；三是要求提供附有相關元數據的數據資產清單供在線查閱。在接口要求方面，歐盟《指令》提出應在遵守歐盟相關標準協議的前提下通過開放的應用程序編程接口（application programming interface，API）提供數據，并在必要時以批量下載的方式提供公共數據用于開發利用。

1.4 規范開放數據專有權授予機制

歐盟的公共數據開放是非歧視和全公開的，并且重視知識產權及數字文化資源的保護。歐盟規定，公共部門在制定文件的再利用原則時，應遵守歐盟和國家競爭規則，盡可能避免它們與私營伙伴之間達成排他性協議。然而，為了提供具有普遍經濟利益的服務，在利用特定公共部門文件時可能需要專有權。歐盟《指令》對專有權的授予做了明確規定。一是開放數據原則下應向市場中所有可能的使用者開放，持有開放數據的公共部門或公共事業單位不得授予使用者專有權；二是對于因涉及公共利益、知識產權或數字文化資源而必須授予專有權的情況，歐盟《指令》規定了此類專有權的公開機制、審查機制及時限，以保證公共數據的流動性與開放性，體現了公共數據開放與開發利用的公平性。

1.5 開展高價值數據集開放試點

為了引導公共數據開放與開發利用，歐盟制定了高價值數據集的專題類別清單，并面向公共數據應用潛力構建高價值數據集，進行數據開放試點應用。一是規定高價值數據集應滿足機器可讀、API獲取、必要時批量下載等要求；二是高價值數據集以免費提供為基本原則（除公共事業單位持有的特定高價值數據集以外），消除公共數據的開發利用門檻，保障高價值數據集應用的便捷性；三是圍繞社會經濟和環境效益、創新服務支撐、用戶（特別是中小企業）收益、產業創收等方面，構建高價值數據集評估維度，確定高價值數據集范圍；四是規定高價值數據集動態更新機制，定期修訂高價值數據集，以反映技術和經濟的發展。

2 我國公共數據開放利用情況

目前，我國對于“公共數據”的界定源自國務院辦公廳2020年印發的《公共數據資源開發利用試點方案》，公共數據資源是由政務部門和公共企事業單位在依法履職或生產活動中生成和管理的，以一定形式記錄、存儲和傳輸的文字、圖像、音頻、視頻等各類可機器讀取的數據，法律另有規定或涉及國家利益、公共安全、商業機密、個人隱私等的數據除外。與此同時，我國相關法律政策和標準規范還給出了政務信息資源、政務數據等相關定義。2016年，國務院印發《政務信息資源共享管理暫行辦法》，提出政務信息資源是指政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數據等各類信息資源，包括政務部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統形成的信息資源等。2020年，我國發布了《信息技術 大數據 政務數據開放共享 第1部分：總則》國家標準，其給出的政務數據定義為各級政務部門及其技術支撐單位在履行職責過程中依法采集、生成、存儲、管理的各類數據資源。從定義看，與政務數據相比，公共數據范圍更大，其除了政務部門的數據外，還包括公共企事業單位的數據；與信息資源相比，數據資源則更加強調可機讀。為了表述方便，本文統一使用“公共數據”的表述，其范圍包括政務部門的數據等。

2.1 國家層面加強統籌布局

在政策方面，2018年1月，中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室（以下簡稱中央網信辦）、國家發展和改革委員會、工業和信息化部聯合印發《公共信息資源開放試點工作方案》，確定在北京、上海、浙江、福建、貴州開展公共信息資源開放試點工作，重點開放信用服務、醫療衛生、社保就業、公共安全、城建住房、交通運輸、教育文化、科技創新、資源能源、生態環境等領域的公共信息資源。2020年3月，國務院印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出研究建立促進企業登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規范，給出了推動公共數據開放的重點領域。此外，公共數據開放還被寫入了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，其中提出“擴大基礎公共信息數據安全有序開放”“優先推動企業登記監管、衛生、交通、氣象等高價值數據集向社會開放”“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”等相關要求。

在法律方面，2019年4月，為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，促進政府職能轉變，建設法治政府，國務院修訂了《中華人民共和國政府信息公開條例》，提出在數量和質量上提升政府公開數據，加大政府信息等公共數據的公開力度，積極回應人民群眾對政府信息公開的需求，解決遇到的突出問題，并要求各級人民政府加強政府信息資源的規范化、標準化、信息化管理，同時加強互聯網政府公開平臺的建設。2021年6月，我國頒發《中華人民共和國數據安全法》，對政務數據安全與開放做出明確規定，提出按照規定及時、準確地公開政務數據，并要求國家制定政務數據開放目錄，構建統一規范、互聯互通、安全可控的政務數據開放平臺，推動政務數據開放利用。

在標準方面，2020年4月，國家標準化管理委員會發布《信息技術 大數據 政務數據開放共享 第1部分：總則》《信息技術 大數據 政務數據開放共享 第2部分：基本要求》《信息技術 大數據 政務數據開放共享 第3部分：開放程度評價》等相關標準，從數據資源、平臺設施、應用成效、管理制度和安全保障等幾個方面對公共數據開放進行了規范。2020年6月，國家市場監督管理總局辦公廳、中共中央辦公廳機要局、國務院辦公廳電子政務辦公室、中央網信辦秘書局、國家發展和改革委員會辦公廳、工業和信息化部辦公廳六部門印發《國家電子政務標準體系建設指南》，圍繞政務數據開放共享、公共信息資源開發利用、電子文件、“互聯網+政務”等重點工作，提出了相應的標準子體系框架及建設重點。

2.2 地方層面加快機制探索

近年來，我國各地區主要從政府規章、法規條例和標準的維度積極開展公共數據開放與開發利用相關探索。根據統計，截至2021年7月1日，我國已出臺了29部公共數據開放的相關地方性法規和政府規章[7]。

在政府規章方面，上海市、浙江省等地先行探索，推動公共數據開放利用。2018年10月，上海市出臺《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》[8]，以促進“一網通辦”為契機，明確管理機構，引導公共數據集中統一管理。2019年8月，上海市又出臺了《上海市公共數據開放暫行辦法》[9]，以推動公共數據開放與利用為目標，涵蓋了總則、開放機制、平臺建設、數據利用、多元開放、監督保障、法律責任等內容，提出要建立完整的數據開放標準和規范，明確相關管理權限和義務。2020年6月，浙江省發布《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》[10]，旨在通過設立規章制度，解決公共數據開放過程中面臨的管理體制不暢通、數據開放范圍小、開放數據質量低、個人信息保護不充分以及部門追責風險等問題。

在法規條例方面，深圳市、上海市、浙江省等地紛紛出臺相關條例，在地區范圍內夯實公共數據開放利用的法律基礎。2021年7月，深圳市發布《深圳經濟特區數據條例》，設計了公共數據治理的頂層框架，提出構建公共數據管理體系，建設以城市大數據中心為核心的公共數據運營管理機制。此外，《深圳經濟特區數據條例》明確了公共數據的收費機制，公共數據應當在法律、法規允許范圍內最大限度地平等開放，不得收取任何費用。2021年11月，上海市發布《上海市數據條例》，明確了公共數據開放利用相關部門的職責分工，尤其強調了對公共數據的及時歸集義務和及時更新義務，并要求制定公共數據授權運營管理辦法。2022年1月，浙江省發布《浙江省公共數據條例》，針對公共數據專門立法，對公共數據開放目錄的建設進行了詳細的規定，并明確了對禁止開放、受限開放和無條件開放的公共數據的具體要求。

在標準方面，2019年，山東省發布了《公共數據開放 第1部分：基本要求》《公共數據開放 第2部分：數據脫敏指南》《公共數據開放 第3部分：開放評價指標體系》，用于支撐山東省各級政務部門的數據開放工作。2020年1月，上海市專門成立了公共數據標準化技術委員會，在上海市人民政府辦公廳和上海市市場監督管理局的共同指導下，圍繞“采集、歸集、治理、應用、安全、運營”的數據全生命周期，加速推進公共數據標準化，打破部門“數據孤島”，實現互聯互通，先后發布了《公共數據共享交換工作規范》《公共數據“三清單”管理規范》《公共數據中臺建設規范》《公共數據歸集更新頻率要求》等地方標準。此外，四川省、江西省、貴州省等地也開展了相關標準化工作，以支撐公共數據開放利用。

3 歐盟與我國公共數據開放利用情況比較

3.1 歐盟通過立法構建公共數據頂層指引

隨著數字技術的發展，歐盟委員會認為公共部門信息對數字化創新具有深刻影響，歐盟《指令》于2003年發布，2013年和2019年分別做了修訂，然而歐盟已經意識到相關指令已經不能適應實時獲取動態開放數據、擴大開放數據范圍、處理排他性約定、明確收費原則等新的需求。為了持續推動公共部門信息開放利用，歐盟對《指令》又做了重新修訂，目的是跟上數字技術發展，促進數字化創新。我國自2004年起陸續出臺《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》《公共信息資源開放試點工作方案》《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策文件，間接地引導公共數據的開放與開發利用。然而相較于歐盟，我國缺乏公共數據開放的專門性法律法規，無法將公共數據開放通過立法形式轉變為一項強制性的法定義務，現行政策法規中公共數據開放與開發利用的范圍、權責等不清晰、不明確，公共數據開放和開發利用與個人信息保護和隱私保護之間存在的沖突亟待解決。公共數據擁有部門面對以上問題存在“不敢”開放、“不愿”開放的現象。

3.2 歐盟以可操作性為前提加速開放利用

歐盟《指令》具有較強的可操作性。一是對數據開放機構開放數據以及數據使用者申請獲取數據給出了具體規程，明確規定了開放數據范圍、對開放數據申請的處理方式、開放數據格式和接口要求、收費原則、開放數據清單和門戶鏈接、開放數據專有權等，數據開放機構和數據使用者可參照執行。二是指定執行機構，歐盟明確規定了歐盟委員會作為執行機構的權限范圍，有利于《指令》的推動執行。我國公共數據開放與開發利用缺少普適化的實施細則，目前多以區域政務數據開放共享方式實施，缺少統一的公共數據開放利用基礎設施，政府通過購買數據服務、授權企業開發運營、政企合作開發運營等“基于合約、一事一議”的形式實施，使得公共數據開放與開發利用成為個例，公共數據開放平臺缺乏統一性。此外，公共數據開放與開發利用缺少評估和績效審查，缺少開放數據和公共部門信息再利用的統一標準，現有的《信息技術 大數據 政務數據 開放共享 第1部分：總則》等相關標準應用實施規模不足，各地推動公共數據開放與開發利用相關工作的動力不足。

3.3 歐盟基于高價值數據集助力應用創新

歐盟《指令》提出高價值數據集開放與開發利用試點示范。一方面高價值數據集的試點示范易于顯現公共數據開放與開發利用的效果，有利于推進《指令》的落地實施，統一模式并逐步帶動其他數據集的開放與開發利用；另一方面，高價值數據集的試點示范易于扶持大量數字化創業企業和中小企業，推動歐盟數字技術進步，促進歐盟數字經濟發展。相比之下，我國公共數據開放與開發利用存在以下問題。一方面缺乏基于價值的數據類別劃分及應用價值評估，未從全行業的角度統籌考慮高價值數據集對于我國數字經濟發展的重要性；另一方面，由于沒有統一的公共數據開放與開發利用模式，各地區公共數據開放與開發利用程度不平衡，在疫情防控等公共事件發生時跨區域數據流通、集成困難，預測和防疫效果不佳。

4 對我國公共數據開放利用的啟示

我國與歐盟均在2000年初開始由應用部門主導推動政務信息資源等公共數據的開發利用[11]。相較于歐盟，我國具備更加廣大的公共數據開發利用市場，但歐盟通過歐盟開放數據戰略、《非個人數據自由流動條例》《通用數據保護條例》等數據法規積累，形成了體系化、實操性強、可落地的政策體系和實施細則，加速推動公共數據開放與開發利用。建議我國借鑒歐盟經驗，從政策機制、收益機制、標準支撐、授權運營、試點應用等方面著手，構建符合我國發展情況的公共數據開放利用機制。

4.1 加強頂層設計，健全公共數據開放利用政策法規

歐盟通過制定《指令》，明確了授權組織機構，扶持了大量數字行業的創業企業、中小型企業，推動了歐盟數字技術的進步，對歐盟數字經濟的發展起到了關鍵性的作用。建議充分發揮政府的統籌協調作用，加強政策法規引導，明確相關機制，強化公共數據開放及開發利用意識，盤活數字經濟，發揮公共數據開放在國家治理中的重要作用。一是從立法層面制定公共數據開放及開發利用相關法律法規，強化公共數據開放和開發利用的責任和義務；二是明確公共數據開放利用的主管部門，并充分利用促進大數據發展部際聯席會議等協調機制，統籌推進公共數據開放與開發利用工作；三是鼓勵地方在國家相關政策法規的基礎上探索出臺實施細則，推動建立落地性強、可操作性高的公共數據開放利用法律體系。

4.2 體現數據價值，完善公共數據開放利用收費機制

歐盟《指令》對公共數據開放收費方式進行了區別。一方面以低價開放為原則，基于邊際成本鼓勵公共數據開放與開發利用；另一方面特例特辦，面向特殊公共部門機構、特殊場景，給予相關公共部門機構以利益維護。建議我國借鑒歐盟數據開放的收費思路，對公共部門機構進行區別分類，以免費或低價開放為整體原則，同時充分考慮部分公共部門機構、公共事業單位的營收需要和發展需求，合理構建公共數據開放收費機制。

4.3 重視標準建設，夯實開放數據格式及接口標準

歐盟建議通過電子手段提供公共數據及其元數據，并要求數據格式和元數據都應符合正式的開放數據標準，同時提供相應的API以滿足公共數據的批量下載需求。目前，我國公共數據開放領域尚無數據格式、元數據及接口方面的國家標準，建議從便于數據傳輸和開發應用的角度，加快公共數據開放與開發利用標準化建設。一是加強標準研制，圍繞數據價值較高的重點領域，率先開展開放數據格式、元數據及接口等方面的標準研制；二是在標準研制過程中充分做好試驗驗證，防止標準與公共數據開放及開發利用工作“兩張皮”；三是搭建公共數據標準化服務平臺，對外提供各領域公共數據字典，指導各地區、各領域加快推動公共數據的開放與開發利用。

4.4 促進數據流動，明確公共數據開放利用授權機制

歐盟在保護知識產權、數字文化資源的基礎上，規范開放數據專有權機制，體現了數據開放的公平性與一致性。建議借鑒歐盟的模式，明確我國公共數據權屬界定和授權機制。一方面，相比個人數據和企業數據，公共數據主要利用國家資源進行采集管理，具有明顯的公共產品屬性，可以從立法層面明確公共數據權屬，例如《深圳經濟特區數據條例》就曾在征求意見稿中提出，公共數據權屬歸國家所有[12]；另一方面，要加快建立公共數據授權運營架構、授權運營程序及管理制度，加快規范公共數據在開放過程中的使用、監管要求，保障公共數據開放的流動性與公平性。

4.5 加強試點應用，建立高價值公共數據開放利用試點

歐盟圍繞《指令》要求，評估構建高價值數據集，并以高價值數據集為試點，推動公共數據的開放與開發利用。建議我國學習借鑒歐盟的成熟做法，選擇重點行業，圍繞公共數據開放政策及相關機制建設，加強試點建設，形成我國公共數據開放與開發利用模式。一是圍繞我國數字經濟的發展特點，制定高價值數據集行業清單，并采取動態更新機制；二是結合高價值數據集行業清單，依據相關政策及機制，開展重點行業公共數據開放與開發利用試點；三是建立公共數據開放與開發利用效果評估機制，圍繞是否能產生顯著的社會效益、環境效益和創新服務等方面進行定期評估，促進公共數據開放與開發利用。