百年法治建設中的立法歷程與寶貴經驗

楊春福 繆聽雨

以“立法”推動黨的各項事業向前發展是中國共產黨百年奮斗的政治智慧，在治國理政方面發揮著重要作用。建黨百年來，中國共產黨在中華民族偉大復興的偉大征程中形成了思想意涵深邃、富有人民情懷的中國特色社會主義法律體系,確立了中國特色社會主義法治道路。在法治建設中，“立法是法治的基礎和前提，法治是國家建設發展的重要內容，是國家軟實力的重要體現”。(1)許安標：《新中國70年立法的成就與經驗》，載《中國人大》2019年第21期。新時代，全面推進依法治國戰略，就要以良法促善治。那么如何制定良好的法律？回顧中國共產黨領導的百年法治建設歷程，總結其寶貴經驗，從歷史中汲取立法智慧，做到守正創新，不斷豐富與完善中國特色社會主義法律體系，為實現人民美好生活和中國夢提供堅實的制度基礎，這是當下一個迫切的工作。

一、 新民主主義革命時期的立法(1921—1949年)

無論是古代抑或是近代舊民主主義革命時期的法制建設，始終以維護少數人的利益為目標。然而，中國共產黨自成立之日起就以歷史唯物主義為指導，以為人民謀幸福、為民族謀復興為國家法制建設的價值旨歸。在整個新民主主義革命時期，隨著中國共產黨開始在局部執政，法制建設成為穩固政權的重要保障。這一時期黨的立法活動可分為四個階段。

(一) 共產黨成立初期與第一次國內革命戰爭時期的立法歷程(1921—1927年)

1921年中國共產黨的成立拉開了中國新民主主義革命與法制建設的序幕。習近平總書記在建黨百年的重要講話中指出“中國產生了共產黨，這是開天辟地的大事變”。(2)《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，載《人民日報》2021年11月17日。黨的一大通過的《中國共產黨第一個綱領》具有黨章性質，起黨章作用，是黨的歷史上制定的第一部黨內法規。中國共產黨成立之初，組織機構尚不健全，也沒有固定的政權實踐區域，缺乏相關的立法條件。隨著工人運動、農民運動的發展，部分地區與部門根據革命斗爭的需要開始了立法活動。

首先，中國共產黨成立初期的主要工作是領導工人運動。這一時期黨探索制定了勞動保護法案和工會組織法，擬定了勞動立法原則和勞動立法大綱。相關法案最早可追溯到1922年第一次全國勞動大會上通過的勞資關系規定，如8小時工作制等。1922年8月黨發起了勞動立法運動，1925年以省港罷工委員會為執行機關組成了臨時工人政府，制定了《省港罷工工人代表大會組織法》及其會議規則，這些法案對規范工人運動具有重要的推動作用，也是黨領導工人立法的初步嘗試。

其次，農民運動無疑也是黨成立之初的重要工作。這一時期黨探索了土地政策和組織原則，土地與農民是緊密相連的，制定正確的土地法規是人民對中國共產黨認可的關鍵因素，也是廣泛動員群眾力量參與革命的核心因素。起初，中國共產黨尚未制定出完整的土地法規，但在多次代表大會的決議案中提出土地沒收與分配的政策與原則。在地方農民運動中，黨領導制定了地方性的組織政策和規則，如《江西省第一次全省農民代表大會組織法》和《全省農民代表大會會議規則》等。諸如此類的偉大嘗試，邁出了我國農村土地運動法制化步伐。

最后，中國共產黨在憲法、民事法、司法、組織法等領域的立法也取得重要突破。1922年7月，黨在《中國共產黨第二次全國代表大會宣言》中就曾提出建立民主主義聯合戰線的憲法主張。在民事經濟法律制度構建中，1921年9月，浙江蕭山《衙前農民協會章程》最早提出減輕地租的原則：“以收成及會員平均的消費所剩余的作標準?！?3)張希坡編著：《革命根據地法律文獻選輯》(第一輯)，中國人民大學出版社2017年版，第123-124頁。在司法制度上，湖南、湖北兩省在制定懲治土豪劣紳條例的同時分別制定了《湖南省審判土豪劣紳特別法庭組織條例》《湖北省審判土豪劣紳委員會暫行條例》。隨著革命的發展，1923年黨的第三次代表大會在決議案中提出“中國共產黨中央委員會組織法”。(4)參見中國人民大學中共黨史系資料室編：《中共黨史參考資料》(第二冊)，中國人民大學中共黨史系資料室1979年版，第533-534頁。這是我黨最早的組織法，它對黨的組織構架、工作職責及相關工作內容作了初步規定。

總體而言，中國共產黨作為新生的革命型政黨，從一定意義上講，黨成立之日起就已經確立了立法原則與方向，但是黨的組織架構、政權運行結構等尚未成熟。因此，尚未具備具體法律的制定條件，法作為一種規范性約束，見諸各類政治宣言、決議案之中。無論是中央制定的立法原則及法案，還是地方性的政策，都是黨在新民主主義革命初期法制建設的初步嘗試，也由此開辟了我黨領導下的工人階級創設革命法律的先河。

(二) 第二次國內革命戰爭時期中華蘇維埃共和國的立法歷程(1928—1937年)

第二次國內革命戰爭時期，隨著革命根據地的開拓與建設，中國共產黨開啟了立法之路，主要成就是制定了實質性憲法。1931年11月，黨在江西瑞金召開了第一次全國蘇維埃代表大會，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，這是革命根據地的第一個憲法性文件，是中國共產黨領導制定的第一部主張由工農當家作主、保障工農民主制度的根本大法，屬于中國共產黨制憲史上的創舉。它雖然還不是一部完整的憲法，但它具有的新民主主義性質及基本內容，使其成為1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年《中華人民共和國憲法》的雛形。此外，黨還制定了其他相關憲法性文件，這些初步形成的憲法性文件及地方政綱已經具備憲法和施政綱領的特點，它們把革命成果用根本大法的形式予以確認，同時指出今后的奮斗目標和施政方針，極大地調動了蘇區人民的革命積極性。

在黨的局部執政過程中，中央組織結構逐步完善，工作分配、功能設置逐步合理。此階段，黨制定了《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》。該法規定：全國蘇維埃代表大會是中華蘇維埃共和國的最高政權機關，中央執行委員會是全國蘇維埃代表大會閉幕期間的最高權力機關，對全國蘇維埃代表負責。此后又增設了中央執行委員會主席團與人民委員會，在中央執行委員會之下又設有審計委員會，獨立行使國家審計權力，這是黨在政權組織體制上的重大創舉。此外，隨著革命根據地各項工作逐漸走上正軌，黨越來越重視在根據地制定各項法律，如《中華蘇維埃共和國選舉細則》《中華蘇維埃共和國土地法》《中華蘇維埃共和國婚姻條例》《中華蘇維埃共和國勞動法》等。

在第二次國內革命戰爭時期，中國共產黨開始通過制定法律體現自身的主張，黨的法制建設基本圍繞政權組織合法性展開，雖然有些規定在某種程度上形式大于內容，但體現出中國共產黨對法及法制的渴望。這些法律充分調動了人民群眾的斗爭積極性，廣泛凝聚了人民群眾的斗爭力量?？傮w來看，在革命形勢的推動下，由政權建設深入到社會管理、由法制權威的塑造深入到法制行為的培養，從而在更大范圍內維護紅色政權內部經濟、政治、文化秩序的正常運行。

(三) 全面抗戰時期抗日民主政權的立法歷程(1937—1945年)

“七七事變”后，民族矛盾上升為主要矛盾，隨之而來的國共合作也進入實質階段。1937年9月中共中央將中華蘇維埃臨時中央政府西北辦事處改組為陜甘寧邊區政府，按照國共合作的相關協議，組建新的政權組織。全面抗戰時期，黨領導的立法活動是抗日民主政權建設的重要組成部分，主要體現在三個方面。

一是鞏固邊區政權，開展以土地政策為核心的政策法規調整工作。首先，黨基于合作協議、廣泛團結抗日民主力量適當調整政策。例如，1936年6月，中共中央頒布抗日救國初步政治綱領，統領我黨在全面抗戰初期的基本工作；1936年7月，中央頒布關于土地政策的指示，并強調“一切抗日軍人及獻身于抗日事業者的土地，不在沒收之列”。(5)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(第十三冊)，中央文獻出版社2011年版，第205頁。根據抗日戰爭的需要，黨制定了《減租減息條例》，原則上實行“二五減租”，從而充分調動了廣大農民的抗日和生產積極性。其次，黨制定了新的勞動政策，適當修改婚姻法，制定懲治漢奸條例，制定選舉法、政權組織法和法院組織條例。這些法律與條例的制定既有效地鞏固了邊區政權，也是對全黨和邊區干部群眾樹立抗日民主法制觀念的法制教育。

二是開展立法活動，初步形成了以《陜甘寧邊區施政綱領》為核心的法律體系。我黨從戰局的全局性出發，為充分調動各階級的抗日積極性，高度發揚民主，積極健全法制。首先，各個抗日民主政權從邊區、縣區、鄉(村)先后建立了由人民選舉的人民代表機關參議會。邊區參議會受人民委托，根據黨中央的政策和各個根據地的施政方針，積極開展立法活動。(6)民事經濟方面的立法活動，如減租減息、交租交息運動相關立法和勞動立法；刑事方面的立法活動，如懲治漢奸運動相關立法等。其次，陜甘寧邊區初步形成了以具有憲法性質的《陜甘寧邊區施政綱領》為核心的法律體系，(7)如具有憲法性質的綱領文件《陜甘寧邊區施政綱領》，刑事方面的《陜甘寧邊區抗戰時期懲治漢奸條例》，民事經濟方面的《減租減息條例》《晉冀魯豫邊區勞工保護暫行條例》。此外，還轉發國民政府相關條例，如《修正懲治漢奸條例》《懲治盜匪暫行辦法》《禁煙治罪暫行條例》《禁毒治罪暫行條例》等，還制定了《各級政府的組織條例》《參議會會議議程》等。施政綱領不僅規定了團結進步、抗日救國的總方針，而且規定了抗日民主專政的政權性質以及在政權機關人員分配上實行的“三三制”政策，從而為我黨實行多黨合作和政治協商制度積累了豐富的經驗。此外，這一階段的立法還涉及人權、選舉、司法和廉政制度，涉及生產、商業、勞資、教育、衛生、文化和民族、華僑等問題的規定，這些規定比較全面系統地反映了根據地新民主主義社會的政治、經濟、文化等關系。

三是總結經驗，基于黨的建設和長期執政的角度推進立法工作。這一階段，經過整風運動，全黨學習馬列主義，總結政權與法制建設的經驗，開始從黨的建設和長期執政的角度開展立法活動。鑒于深刻認識到民主與法制的重要與可貴，我黨在多年局部執政經驗的基礎上開始從黨的建設、長期執政的角度立法，例如，1943年邊區政府制定了《陜甘寧邊區政紀總則》和《陜甘寧邊區政務人員公約》，規范公務人員的行為，強化公仆意識，使廉政建設法制化。部分地區還積極制定保障人權的法律草案，如《山東省人權保障條例》《渤海區人權保障條例執行規則》《陜甘寧邊區保障人權財權條例》《冀魯豫邊區人民權利暫行條例》《晉西北保障人權條例》等，這些人權立法大大提高了抗日根據地的人權保障水平，有利于鞏固我們黨的執政基礎。

(四) 第三次國內革命戰爭時期解放區民主政府的立法歷程(1946—1949年)

首先，第三次國內革命戰爭時期，中國共產黨領導的立法活動體現在1946年制定的《陜甘寧邊區憲法原則》，用根本法的形式肯定法制建設的成果，確立人民代表會議制度，規定人民廣泛的民主權利，實行民族區域自治，司法機關獨立行使審判權等，從而大大鼓舞了人心，樹立了法制建設的榜樣。這既是抗戰勝利后邊區政府的施政綱領，也為起草邊區憲法確定了指導方針。

其次，隨著戰爭局勢的變化，黨的許多政策、法令都在發生根本性變革，其中以土地政策最為明顯。1946年5月，黨發出《關于清算減租及土地問題的指示》(“五四指示”)，實行從削弱封建地主土地關系政策轉變為消滅封建地主土地關系政策。1947年制定的《中國土地法大綱》正式宣布實行“廢除封建性及半封建性剝削土地制度，實行耕者有其田的土地制度”。(8)韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》(第四卷)，中國社會科學出版社1981年版，第423頁。此外，中央與各地還依據形勢變化制定了許多新法律，如《蘇皖邊區危害解放區緊急治罪暫行條例》《華北區商標注冊辦法》《哈爾濱市不動產登記辦法》等。這些法律對發動群眾支援解放戰爭有重要意義，為新中國成立后的許多工作提供了豐富的實踐經驗，也為后來的立法工作提供了范本。

最后，共產黨不僅注重自身法制建設，還大力反對國民黨反動的法律制度。例如，1949年1月，毛澤東針對蔣介石求和申明中保留偽憲法偽法統的特別要求發表了《關于時局的申明》，提出“廢除偽憲法”；(9)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(第二十六冊)，中央文獻出版社2011年版，第41頁。同年2月22日，中共中央發布《關于廢除國民黨六法全書與確定解放區的司法原則的指示》；隨后華北人民政府根據中央指示又發布《廢除國民黨的六法全書及一切反動法律的訓令》，這些指示都強調廢除國民黨的中樞法律，而且要“徹底地”“全部地”廢除國民黨的“一切”反動法律，命令“各級人民政府的司法審判，不得再援引其條文”。(10)韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》(第一卷)，中國社會科學出版社1981年版，第88頁。

黨在解放戰爭時期的民主法制建設充分借鑒、吸收了先前探索的經驗與教訓，體現了黨全心全意為人民服務的宗旨與人民追求徹底解放的自由意志。隨著革命從農村向城市的轉變，黨的局部執政與法制建設成為新中國穩固新政權、推動法治建設的重要準備。

二、 社會主義革命和建設時期的立法(1949—1976年)

新民主主義革命的勝利為中國真正實現民主、走向法制奠定了堅實的社會基礎。在新的社會條件下，廢除國民黨舊法統、創設全新的國家制度和人民的新法律，保障人民當家作主成為新生人民民主政權的重要工作。這一階段，我國經歷了從新民主主義國家向社會主義國家的轉變，新中國的立法活動既取得了許多重大成果，也遭遇了嚴重挫折，這一時期的法制建設可以分為兩個階段。

(一) 社會主義法制初創階段(1949—1957年)

制定建國綱領、確立立法方針是社會主義法制初設時期的兩項重要工作。新中國成立前夕，就革命勝利后將要建立什么樣的國家，如何把革命勝利的成果用法律形式固定下來，并且規定新中國成立后的大政方針等問題，迫切需要制定—部具有根本法性質的文件。在這樣的要求下，黨聯合各民主黨派、人民團體、人民解放軍、各地區、各民族及國外華僑等方面共同協商討論制定了《中國人民政治協商會議共同綱領》。從本質上講，該綱領是建國綱領，起到了臨時憲法的作用。在《共同綱領》統籌下，黨在面對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的殘余時采取了“應當按照當前的中心任務和人民急需解決的問題，根據可能與必要，把成熟的經驗定型化，由通報典型經驗并綜合各地經驗逐漸形成制度和法律條文，逐步地由簡而繁，由通則而細則，由單行法規而形成整套的刑法、民法”的立法方針。(11)參見彭真同志1951年5月11日在政務院會上的工作報告《關于政法工作的情況和目前任務》。

首先，黨按照既定的立法方針制定了一些保護人民的法律法規。例如，為解放婦女、廢除封建婚姻制度制定了《中華人民共和國婚姻法》，這是新中國成立后頒布的第一部基本法律，“不僅將使中國男女群眾(尤其是婦女群眾)從幾千年野蠻落后的舊婚姻制度下解放出來，而且可以建立新的婚姻制度、新的家庭關系、新的社會生活和新的社會道德，以促進新民主主義中國的政治建設、經濟建設、文化建設和國防建設的發展”。(12)中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》(第三冊)，人民出版社2013年版，第3頁。為肅清封建殘余、解放廣大貧下中農制定了土地改革法，廢除封建土地制度；為肅清反革命殘余、鞏固人民民主政權制定了懲治反革命條例；為反對腐敗、保持國家機關及工作人員的廉潔制定了懲治貪污條例。這些法律法令對于建立和鞏固新民主主義社會制度、保護革命成果、維護社會秩序、保障各種社會民主改革運動的勝利，起到了十分重要的作用。

其次，黨領導人民在充分發揚民主的基礎上制定了新中國的第一部憲法。1954年1月9日，憲法起草工作正式開始，后數易其稿，于該年9月20日，第一屆全國人大第一次會議通過并公布了《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“五四憲法”)，這是共和國歷史上的第一部社會主義類型的憲法，所確立的國家制度和人民民主、社會主義等重要原則在新中國憲法史上閃耀著真理的光輝?！拔逅膽椃ā笔侵螄舶畹目傉鲁?，是保證國家統一、民族團結、經濟發展、社會進步和長治久安的法律基礎，是中國共產黨執政興國、團結帶領全國各族人民建設社會主義的憲法保證。此外，第一屆全國人大第一次會議還通過了全國人民代表大會組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方各級人民代表大會地方各級人民委員會組織法，初步創立了社會主義法律制度，為新中國社會主義法制建設奠定了基礎。

最后，黨確立了“有法可依，有法必依”的八字方針。1956年中共八大召開，會上，董必武提出“黨必須采取積極措施健全人民民主法制，依法辦事是加強人民民主法制的中心環節”，要做到“有法可依，有法必依”。(13)參見《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第352頁。在“有法可依，有法必依”的方針指引下，中國共產黨認識到完備的法制是保護勞動人民利益和民主權利、鞏固人民民主專政、保障社會主義建設順利進行的不可缺少的工具。據統計，從1954年到1957年反右派斗爭之前，全國人大及其常委會、國務院制定的法律、法規和國務院各部委制定的較重要的法規性文件共計731件。同時，刑法、刑事訴訟法的起草工作以及民法起草的準備工作也開始了。我國系統的法制建設工作有了一個新的開端。

此外，這一階段中國共產黨還充分意識到法制建設和發展生產力之間的內在聯系，并提出“要逐步實行比較完備的人民民主的法制，來保護和促進社會生產力的進一步發展”。(14)彭真同志1953年9月16日在中央人民政府委員會上的工作報告《政法工作的主要任務》。強調“有法可依，有法必依”不僅是立法，而且要依法，尤其要“加強全體國家工作人員和全體人民的守法教育，加強立法工作和司法工作”。(15)前引，彭真文。但是，這一時期的法制建設尚處于初創階段，還存在相當大的局限性，還沒有解決民主的法律化和制度化問題。例如，從法律的內容上看，法律還帶有從新民主主義革命向社會主義革命轉變的過渡性質，法律的調整范圍不夠全面；從形式上看，法律也不夠規范。而且，許多重要的法律尚沒有出臺，如刑法、民法、訴訟法等國家所必需的法律在當時尚未制定，社會生活的許多方面是靠黨的政策加以調整。盡管如此，總的看來，黨和國家領導人比較重視法制建設，在當時面臨的一些重大和急迫的問題上，注意用法律的方式予以解決，開啟了新中國法制建設之路。

(二) 社會主義法制嚴重受挫階段(1957—1976年)

1957年，我國開展了一場全國規模的反右派運動。這次運動對于反擊右派分子的進攻，在黨內和全國人民中間進行堅持社會主義道路的教育，是完全必要的。但是，由于當時黨對階級斗爭和右派進攻的形勢作了過分嚴重的估計，反右派斗爭被嚴重擴大化，進而導致的重要影響是，毛澤東在1957年10月召開的中共八屆三中全會上改變了八大一次會議關于我國社會主要矛盾的判斷，重新提出無產階級和資產階級、社會主義道路和資本主義道路的矛盾是我國社會的主要矛盾。

在“左”的指導思想影響下，黨的主要領導人對立法及法制建設的認識也發生了變化甚至輕視，從而影響了我國法制建設進程。從1957年到1966年，立法工作沒有大的進展，全國人大及其常委會僅通過了1件法律和11件條例，許多重大事項的法律法規主要采取中共中央和國務院聯合發文，或分別以中共中央、國務院文件的形式制定。刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法的起草工作被擱淺。隨后，“文化大革命”爆發，導致我國本來就很薄弱的法制建設遭到了全面破壞和摧殘。從1966年5月“文化大革命”爆發到1975年1月第四屆全國人大第一次會議召開，長達8年多的時間里，第三屆全國人大及其常委會沒有舉行過一次會議，地方各級人大也幾乎被“徹底砸爛”，各項法律幾乎被破壞無遺，執法機關被當作“舊政府”機構而被砸爛。(16)參見李玉榮：《新中國法制建設的歷程及其基本經驗》，載《當代世界與社會主義》2001年第2期。

這一階段，黨領導下的立法工作基本處于癱瘓狀態，法制建設嚴重受挫。但是，“文化大革命”對法律的破壞及其造成的慘痛教訓也使得黨認識到具有權威性的法律規范和穩定性的法制環境對國家經濟社會發展和人民生命財產安全的保護至關重要。

三、 改革開放新時期的立法(1978— 2012年)

鑒于1957年以來法制破壞的慘痛教訓，黨中央認識到“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。(17)中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》(上卷)，人民出版社1982年版，第11頁。這是從“人治”走向“法治”的宣言，是改革開放新時期法治建設的基本理念，也是“依法治國”基本方略的理論基礎。黨的十一屆三中全會以來，隨著中國特色社會主義事業的不斷發展與中國特色社會主義法治道路的開拓，我國法制建設逐漸進入繁榮期，憲法修訂以及刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法、《民法通則》、行政訴訟法等一批基本法律出臺?？傮w而言，這段時期法治建設經歷了三個明顯階段。

(一) 初步形成以憲法為基礎的社會主義法律體系(1978—1987年)

“文化大革命”結束后，中國共產黨全面總結經驗教訓，并在黨的十一屆三中全會公報中作出重大決斷：“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來?！?18)前引，中共中央文獻研究室編書，第4頁。1982年12月，全國人大常委會提出立法要從我國的實際情況出發，按照社會主義法制原則，逐步建立有中國特色的獨立的法律體系，并最終在黨的十三大報告中宣告，“以憲法為基礎的社會主義法律體系初步形成”。(19)中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》(上卷)，中央文獻出版社2011年版，第6頁。這一時期的任務主要是為重建社會秩序和推進改革開放提供法律支持。因此，擴大社會主義民主、健全社會主義法制成為必然選擇，從而開啟改革開放新時期法制建設的新征程。

首先，中國特色社會主義法律體系建設取得重大突破。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議一天之內通過了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法和中外合資經營企業法等七部重要的法律，在中國法制史上留下“一日七法”的美談，創下了新中國成立以來全國人大一次會議通過法律最多的紀錄，也結束了新中國長期沒有刑法的歷史。特別強調的是，刑法和刑事訴訟法的制定，對懲罰犯罪，維護國家和人民利益有重大作用，更從保障公民權利的角度，結束了“文化大革命”亂抓亂捕、無法無天的混亂局面。中外合資經營企業法成為我國向世界打開國門、對外開放的第一份法律宣告書?？梢哉f，五屆全國人大的立法為新時期法制建設拉開了序幕。此后，中國逐步進入立法快車道。

其次，憲法的修正與完善取得重大成就。以1982年憲法(以下簡稱“八二憲法”)為核心，《民法通則》、民事訴訟法等重要法律相繼頒布，初步實現了國家治理的法律化、制度化。其中，憲法是法治的基礎，是法治精神的集中體現，法治首先表現為憲治，一國憲法的立法質量與該國法治狀況有著直接的因果關系。在我國憲法史上，“八二憲法”被公認是最好的一部憲法，它不僅繼承了“五四憲法”的基本原則，而且為了適應新時期的需要，在加強社會主義民主法制建設方面有許多重要改革和發展。它是新中國法制史上的重要里程碑，為新時期法制建設奠定了根本法基礎?！鞍硕椃ā鳖C布實施后，歷經1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修改。這充分體現了憲法的時代特征和中國共產黨與時俱進的優秀品質，既為我國改革開放和社會主義現代化建設事業提供了有力的憲法保障，也為我國的法治建設明確了目標和基本框架。(20)參見李伯超：《82憲法與中國的法治建設》，載《湘潭大學學報》(社會科學版)2003年第1期。

(二) 以服務市場經濟構建與發展為立法指向(1987—1997年)

經濟體制改革與市場經濟的開拓，對社會主義法制建設提出了全新的要求，1987年10月，黨的十三大報告明確提出，“在政府同企事業單位的關系上……政府的責任是按照法規政策為企業服務并進行監督”。(21)前引，中共中央文獻研究室編書，第33頁。這就意味著，“經濟體制的改革和國民經濟的發展，使越來越多的經濟關系和經濟活動準則需要用法律形式固定下來”。(22)中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》(中卷)，人民出版社1986年版，第575頁。

1988年憲法修正案增加規定：“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理?！?23)前引，中共中央文獻研究室編書，第183頁。1992年10月，黨的十四大報告進一步將“加強立法工作，特別是抓緊制訂和完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規范微觀經濟行為的法律和法規”提升到“這是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求”的高度。(24)參見中共中央文獻研究室編：《十四大以來重要文獻選編》(上卷)，中央文獻出版社2011年版，第25頁。1995年9月，黨的十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，再次強調“堅持改革開放和法制建設的統一，做到改革決策、發展決策與立法決策緊密結合，并把經濟立法放在重要位置，用法律引導、推進和保障社會主義市場經濟的健康發展”。(25)中共中央文獻研究室編：《十四大以來重要文獻選編》(中卷)，中央文獻出版社2011年版，第485頁。

1998年3月九屆人大一次會議上，全國人大常委會宣布，至八屆全國人大任期屆滿，已“初步構成社會主義市場經濟法律體系框架，為社會主義市場經濟的培育和發展提供了重要的法制條件”。(26)參見陳頤：《新中國成立70年來法治建設歷程》，載《人民論壇》2019年第27期。2001年加入世貿組織以來，我國全面遵守和執行世貿組織規則，完善基于規則的市場經濟法律法規，構建符合多邊貿易規則的法律體系，社會主義市場經濟法律體系進一步得以健全。

(三) “依法治國，建設社會主義法治國家”的立法新階段(1997— 2012年)

1996年3月，八屆全國人大常委會四次會議制定的《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，第一次以具有國家法律效力的文件形式提出了“依法治國，建設社會主義法制國家”。(27)前引，中共中央文獻研究室編書，第824頁。1997年9月，黨的十五大報告進一步把“依法治國”確立為執政黨和人民治理國家的基本方略，把“建設社會主義法制國家”改為“建設社會主義民主法治國家”，(28)中共中央文獻研究室編：《十五大以來重要文獻選編》(上卷)，中央文獻出版社2011年版，第26頁。并將其作為社會主義政治發展的目標。同時精辟地指出，“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障”。(29)前引，中共中央文獻研究室編書，第26-27頁。這是黨首次將依法治國作為治國理政的基本方略，它的提出加速了中國特色社會主義法律體系的構建。

1999年修改憲法時，把“依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法總綱，并將憲法第5條增加一款，作為第1款，規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，(30)前引，中共中央文獻研究室編書，第711頁。從而開始了從“人治”到“法治”的歷史性跨越，促進了黨執政方式的重大轉變，為我國法治事業的發展和完善指明了方向、提供了動力，使依法治國成為黨領導人民治理國家的基本方略，建設社會主義法治國家成為國家建設和發展的重要目標。這標志著我國邁向了社會主義法治建設新階段。

2002年黨的十六大進一步把“依法治國，建設社會主義法治國家”上升到政治文明的范疇。2007年黨的十七大號召“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”，尤其是要樹立社會主義法治理念。這是黨中央從社會主義現代化建設事業的全局出發，堅持以馬克思主義法學理論為指導，在認真總結我國法治建設的實踐經驗、借鑒世界法治文明成果的基礎上作出的一項重大決策。

這一時期的法治建設成果體現為形成中國特色社會主義法律體系。2011年3月10日，在十一屆全國人大四次會議上，時任全國人大常委會委員長吳邦國在作全國人大常委會工作報告時莊嚴宣布：一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，包括1部憲法、236部法律、690多件行政法規、8500多件地方性法規，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面均實現有法可依。中國特色社會主義法律體系的形成，是我國依法治國、建設社會主義法治國家歷史進程的重要里程碑，也是世界現代法制史上最具標志性的事件，其意義重大而深遠，其影響廣泛而深刻。(31)參見張文顯：《中國法治40年：歷程、軌跡和經驗》，載《吉林大學社會科學學報》2018年第5期。

這一階段，黨以巨大的政治勇氣撥亂反正，重樹憲法的權威，確立“依法治國”的基本方略，建立了中國特色社會主義法律體系。在改革開放的歷史進程中，法治建設不僅有力保障了經濟體制的改革與發展，也有效地規范了社會秩序，是構建和諧社會的有力保障。

四、 新時代全面推進依法治國時期的立法

以黨的十八大為歷史節點，中國特色社會主義進入新時代。從“法制”到“法治”，從“依法治國”到“全面推進依法治國”再到“全面依法治國”，法治的時代命題不斷嬗變發展，表明中國共產黨依法治國的思路更加清晰、越發精準。與此同時，全國人大及其常委會在黨中央的堅強領導下，緊緊圍繞黨和國家的中心工作以及經濟社會發展不同階段的工作重點，開創性地開展立法工作，取得了一批新的重要立法成果?？傮w而言，“通過憲法修正案，制定民法典、外商投資法、國家安全法、監察法等法律，修改立法法、國防法、環境保護法等法律，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。(32)《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，載《人民日報》2021年11月17日。

第一，在全面依法治國的實踐中，黨中央明確提出堅持依法治國首先要堅持依憲治國。2014年11月，十二屆全國人大常委會以立法的形式將12月4日設立為國家憲法日。2015年7月，又明確規定國家工作人員就職時公開進行憲法宣誓，莊嚴承諾忠于憲法、忠于祖國、忠于人民。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國憲法修正案》，把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策，特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，將黨的意志上升為國家意志。這是“八二憲法”實施以來，最高立法機關第五次對國家根本法的修改。從黨中央提出建議，到十二屆全國人大常委會決定將憲法修正案草案提請本次大會審議，再到大會期間多次審議、補充完善、投票表決，這段法治建設歷程是依法治國的生動實踐，體現出黨的主張和人民意志的高度統一，展現出中國特色社會主義民主政治的巨大優勢。

第二，出臺民法典，這是新時代我國社會主義法治建設的重大成果。2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了民法典，自2021年1月1日起施行。這是新中國法治建設的歷史性一刻。一部具有中國特色、體現時代精神、反映人民意愿、保障民事權利、維護社會公平正義的民法典就此誕生，中國正式邁入“民法典時代”，民法典成為中國法制史上的一座豐碑，民法典的頒布實施是新時代中國法治建設的里程碑。這是新中國第一部以法典命名的法律、截至目前體量最為龐大的法律，在法律體系中居于基礎性地位，也是市場經濟的基本法，被譽為社會生活的百科全書，是新時代我國社會主義法治建設的重大成果，體現了鮮明的中國特色、實踐特色、時代特色，對推進我國法治事業發展具有重大而深遠的影響。正如習近平總書記指出的：“民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩預期、利長遠的基礎性法律，對推進全面依法治國、加快建設社會主義法治國家，對發展社會主義市場經濟、鞏固社會主義基本經濟制度，對堅持以人民為中心的發展思想、依法維護人民權益、推動我國人權事業發展，對推進國家治理體系和治理能力現代化，都具有重大意義?！?33)習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第278-279頁。

第三，完善法律體系、提高立法質量，以良法促善治是全面依法治國的重要理念。法律被遵守、法治被信仰，前提是法律真正凝聚共識、體現民意。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，夯實立法這一全面依法治國的前提和基礎。全國人大及其常委會、國務院堅持立法先行，緊緊抓住事關改革發展穩定的重大立法項目，緊緊抓住提高立法質量這個關鍵，一批重要法律相繼出臺，為法治中國打造國之重器，為善治奠定良法根基。例如，全面修改環境保護法，鐵腕治污；及時修訂食品安全法，建立最嚴格的、覆蓋全過程的食品安全監管制度；出臺疫苗管理法，修訂藥品管理法，保障人民群眾的健康；及時修改大氣污染防治法、民辦教育促進法、紅十字會法、預算法、企業所得稅法、促進科技成果轉化法、教育法；出臺反家庭暴力法、公共文化服務保障法、基本醫療衛生與健康促進法等；2021年為促進鄉村振興又首次制定了鄉村振興法。(34)參見朱寧寧：《以良法促進發展保障善治》，載《法治日報》2020年11月13日。

新時代以來，“中國特色社會主義法治體系不斷健全，法治中國建設邁出堅實步伐，法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用進一步發揮，黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強”。(35)前引，《人民日報》文。這一時期，立法更加系統化、完備化，從追求立法數量向追求立法質量轉變，從國內視野向著國際化方向發展。注重從立法的角度出發來開展法治建設工作，通過立法來優化國家治理，不斷提高治國理政規范化、秩序化、科學化，社會治理能力現代化成效凸顯。立法適應能力大幅度提高，以立法為前提的中國特色社會主義法治體系建設更加完善，為新時代的各項事業保駕護航。

五、 百年立法歷程的寶貴經驗

總體來看，黨領導的立法活動經歷了波瀾壯闊的百年征程，取得了許多重大成就，積累了許多寶貴經驗，其間雖然經歷過挫折，但是成就是主要的。以史為鑒、開創未來，學習黨的立法經驗，對我們全面深化依法治國，推進“科學立法、民主立法、依法立法、以良法促進發展、保障善治”(36)習近平：《習近平談治國理政》(第三卷)，外文出版社2020年版，第30頁。具有重要的借鑒意義。

(一) 堅持黨對立法工作的領導

黨的十九大報告提出，“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面”。(37)前引，習近平書，第18頁。立法作為全面依法治國，建設法治國家、法治政府和法治社會的首要環節，“堅持黨對立法工作的領導是我國立法發展的一條基本經驗”。(38)封麗霞：《中國共產黨領導立法的歷史進程與基本經驗——十八大以來黨領導立法的制度創新》，載《中國法律評論》2021年第3期。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證，這一重大論斷是對中國共產黨成立以來，特別是改革開放以來法治建設基本經驗的高度概括，是對我國社會主義法治本質的深刻揭示。

實踐證明，黨的領導是黨和國家事業不斷發展、全面依法治國實踐取得重大進展的“定海神針”。我國社會主義法治建設之所以能夠發生歷史性變革、取得歷史性成就，全面依法治國實踐之所以能夠取得重大進展，根本原因就在于堅持中國共產黨的領導。堅持黨的領導是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。我們必須牢記，黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治的最大區別。離開了中國共產黨的領導，中國特色社會主義法治體系、社會主義法治國家就建不起來。我們全面推進依法治國，是進一步鞏固黨的執政地位、改善黨的執政方式、提高黨的執政能力，保證黨和國家長治久安。我們治國理政的根本，就是堅持中國共產黨的領導和社會主義制度?！懊鞔_了這個根本問題，我們就能有效抵御‘西方憲政’‘三權分立’‘司法獨立’‘多黨政治’等錯誤思潮，保證全面依法治國始終沿著正確的方向前進?！?39)中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學習出版社2018年版，第184頁。

(二) 堅持以人民為中心的立法初心

“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程?！?40)前引，《人民日報》文?！奥鋵嵉礁黝I域全過程”要保證人民在黨的領導下通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務。人民主體地位彰顯于法治建設全過程?！奥鋵嵉礁黝I域全過程”要堅持人民是依法治國的主體和力量源泉。推進全面依法治國，要恪守以民為本、法治為民的理念，積極回應、不斷滿足人民群眾的新要求新期待，系統研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，把依法保障人民權益落實到全面依法治國的全過程各領域。

此外，“落實到各領域全過程”還要用好人民代表大會制度，發揮國家根本政治制度優勢?！巴七M科學立法，關鍵是完善立法體制，深入推進科學立法、民主立法，抓住提高立法質量這個關鍵。要優化立法職權配置，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！?41)前引，習近平書，第114頁。人民代表大會制度是以人民為中心的立法理念實現的核心制度載體，通過全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，廣泛聽取民意，將人民的意志上升為國家法律，以法律的形式實現全過程人民民主和確保人民當家作主。

(三) 堅持馬克思主義中國化“兩個結合”的立法方法論

“堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合”，(42)前引，《人民日報》文。這是習近平總書記關于如何正確認識與踐行馬克思主義中國化的重大論述，也是中國共產黨百年立法方法論的凝練。制定法律，形成中國特色社會主義法律體系是中國共產黨人對馬克思主義中國化“兩個結合”的生動詮釋。

一方面，習近平總書記指出，“走什么樣的法治道路、建設什么樣的法治體系，是由一個國家的基本國情決定的”。(43)習近平：《習近平談治國理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第117頁。自黨成立以來，中國共產黨就把馬克思主義法治理論與中國法治實踐相結合，制定自己的法律，探尋自己的立法之路。沒有理論與國情的“第一個結合”，黨的立法活動就失去了道路方向。另一方面，始終堅持將馬克思主義理論與中華優秀傳統文化相結合，中華優秀的傳統法律思想、治國思維、人民情懷、價值取向、道德情感等構成了極具中國特色的法治道路和法治體系。沒有理論與中華優秀傳統文化的“第二個結合”，黨的立法就失去了民族底色。

(四) 堅持理論與實踐高效互動的立法舉措

任何理論都源于實踐，理論與實踐高效互動既是實現理論創新的推動力，也是新時代推進立法發展的重要舉措，還是制定良法的必然要求。只有實現法治理論的創新發展，才能更好地展現法治的魅力，更深入地推進依法治國工作。在中國共產黨的立法進程中，我們所制定與調整的若干法律都是基于人、社會和國家的現實需要，而非人們頭腦中單純的思想構造。依實踐的發展不斷修正法律，完善法律體系，再以完備的法律推進實踐發展。如此反復，才能實現“良法”與“善治”。

當前，立法主要基于全面依法治國工作，體現在習近平總書記多次強調的堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設中?！肮餐七M”和“一體建設”既對立法提出了高標準、嚴要求，又是制定法律、不斷提高立法質量的主要目標。因此，“我們需要繼續完善法律。一個是要適時制定新的法律，一個是要及時修改和完善現行法律……發揮立法的引領和推動作用”，(44)前引，習近平書，第20頁。這個推動主要是推動全面依法治國。

六、 結 語

新時代，“我國正進入大發展、大變革、大立法時代”。(45)李林：《當前我國立法的新要求》，載《北京日報》2017年9月4日。盡管百年來黨帶領人民在立法上取得了許多矚目的成就，實現了從無到有、從單一到體系化建設的飛躍，但是，日新月異的發展、人民群眾對美好生活的向往都對黨的立法工作提出了新要求，從“有沒有”轉向“好不好”。因此，在這樣一個“大立法時代”，黨及其參與立法的主體仍然需要一場自我革命，既要提高立法效率，補充完善中國特色社會主義法律體系，全面做到“有法可依”；又要提升立法能力、強化立法質量，以“良法”促進“善治”。此外，立法主體還要有相當的“立法情懷”，將人民對法的期盼與法為人民的服務相統一。立法工作只有進行時，沒有完成時，我們必須有時不待我的緊迫意識，積極推動立法高質量發展，推動國家治理體系及其治理能力現代化。