“雙評價”在國土空間規劃中支撐運用的研究——以河池市環江毛南族自治縣為例

盧全民　黃海妮

“雙評價”在國土空間規劃中支撐運用的研究——以河池市環江毛南族自治縣為例

盧全民1黃海妮2

（1.廣西河池市環江毛南族自治縣自然資源局，廣西 河池 547100；2.廣西壯族自治區國土測繪院，廣西 南寧 530023）

基于“雙評價”的研究與實踐，結合當前廣西編制區級國土空間規劃最新的編制需求，以“環江毛南族自治縣”的雙評價為例，進行資源環境稟賦條件的基礎現狀分析和縣級國土空間開發利用探索。依據評價結果為國土空間規劃識別問題與風險、縣域主體功能區深化細化、三生空間的劃定及國土規劃分區等提供依據，研究“雙評價”在國土空間規劃中的支撐運用方式。

雙評價；國土空間規劃；環江；空間管控

引言

按照《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施若干意見》（中發〔2019〕18號）[1]、《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號）[2]及其他相關國家出臺的文件要求，基于土地資源、水資源、氣候、環境、災害等單項評價集成，對環境承載能力和國土空間開發適宜性進行評價（簡稱“雙評價”）[3]。

其它的評價內容包括環江毛南族自治縣（以下簡稱環江縣）資源環境稟賦特征分析，環江縣現狀問題與風險識別，基于“雙評價”摸清家底內容，統籌劃定規劃空間的布局，為環江縣的縣級國土空間規劃編制提供扎實基礎的支撐。此外，更重要的是“雙評價”能為國土空間開發保護生態的治理與修復提供研究探索。以環江縣國土空間規劃研究探索為例，按照《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性（試行）》評價指南相關技術路線的指導[3]，結合現階段環江縣開展的“雙評價”的研究工作，從設置空間管控底線、縣域傳導機制、規劃分區劃定及問題與風險識別判定等方面，探索“雙評價”在環江縣縣級國土空間規劃編制過程中的基礎技術支撐運用。

1　研究方法與數據來源

1.1　縣域概況

環江縣位于廣西河池市北部，北接貴州省荔波縣、從江縣，西與河池市南丹縣接壤，西南臨近河池市區，東面與羅城仫佬族自治縣、融水苗族自治縣交界，土地總面積約為4 552.77平方公里。環江全縣多為喀斯特地貌，地勢北高南低，南部多丘陵，北部多山區，地形種類多樣，屬亞熱帶季風氣候，南部年均氣溫19.9℃，北部年均氣溫15.7℃；全縣年平均降水量1 750毫米，空氣平均相對濕度79%；全縣光熱資源充足，全年光照時數為4 422小時，熱量可滿足農作物一年三熟的需求?？h域常住人口27.61萬人，城鎮化率僅有40.24%，森林覆蓋率高達78.58%，環江縣還是中國南方環江喀斯特世界自然遺產地之一（數據來源于環江毛南族自治縣人民政府網站）。

1.2　評價方法

環江縣“雙評價”根據《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（試行）》的要求，評價對象為環江縣全域土地面積。

研究數據統一采用2000國家大地坐標系（CGCS2000），高斯－克呂格投影，數據來源包含了以下三個方面：（1）土地資源、水資源、氣候及農業等基礎數據；（2）縣域相關的規劃成果；（3）國家及地方政策文件及規程規范，與部門收集的相關資料。

2　環江縣資源環境承載能力和縣級國土空間開發適宜性評價

2.1　環江縣資源環境稟賦特征分析

2.1.1土地資源現狀

城鎮建設和農業生產土地資源充足。在環江縣用地類型中，生態用地面積最大，農用地次之，建設用地面積最小。環江縣大部分區域的城鎮建設和農業生產條件良好，可作為城鎮建設和農業生產的土地資源容量充足，多分布于川山、洛陽、大安、水源以及縣城一帶，與環江、古賓河流域重合較高。

2.1.2 水資源現狀

水資源總量豐富，水質較好。環江縣水資源擁有總量為35.966億立方米，其中地表水33.363億立方米，地下水2.603億立方米。主要河流有大環江和中洲河，其余大小支流130多條；地下河共有16條，地下水點有403點。中洲河流經龍巖、東興、長美3個鄉，廣榮、龍巖、東興、篤雅、長美5個圩場，10個村民委員會。打狗河流經川山鎮、下南鄉、水源鎮3個鄉鎮。地下水以暗河、泉水、水溶洞等形態在地表出現。

飲用水源水質達到國家Ⅱ類標準，大環江、小環江地表水保持III類水質標準。整體水質基本良好，有害元素均未超過國家規定的水質標準。

2.1.3 土壤和大氣環境現狀

土壤質地優良，大氣環境較好。環江縣縣域環境保持良好，主要土壤污染物含量低，縣域土壤鹽漬化敏感性（旱地灌溉土壤發生鹽漬化的可能性）低，適宜農業生產。大氣質量總體狀況良好，大氣污染物指標均低于國家空氣質量二級標準限值，全年城鎮空氣質量均達二級標準。

2.1.4 地質環境現狀

地形地質結構復雜，災害風險等級各異。環江縣內自然災害以氣象災害和地質災害為主，對環江縣農業生產影響較大的災害為雨澇和地震災害。環江縣大部分地區雨澇災害風險等級低，只有馴樂苗族鄉、東興鎮、洛陽鎮、大才鄉、下南鄉的小部分區域雨澇災害風險等級略高。

環江縣地處南丹—昆侖關斷裂帶上，境內地形多樣，巖溶面積大且分布廣，屬具有發生破壞性地震背景的地區。環江縣大部分區域處于穩定狀態，地震危險性等級低。

2.2 評價結果

2.2.1 環江縣資源環境承載力評價

（1）生態保護重要性評價。

以環江縣生態保護極重要區域為紅線劃定初步數據，并非最終成果，其面積為1 853.57平方公里，占環江縣土地面積的40.71%。主要集中在縣域的西南部，主要分布于川山鎮、下南鄉、水源鎮、大安鄉和明倫鎮等鄉鎮。

（2）農業生產承載規模評價。

從土地資源條件來看，環江縣在土地資源約束下的農業生產承載規模為3 791.50平方公里，占土地總面積的84.28%，地形條件對全縣農業生產的約束性較弱。其中大安鄉、洛陽鎮、長美鄉等鄉鎮的農業生產承載規模占比超過90%，其土地資源對農業生產基本不產生約束作用；其余各鄉鎮的農業生產承載規模均在70%至90%之間，土地資源對農業生產有一定的約束作用。該承載規模較大，屬于農業生產適應地形和土壤條件的最大理論規模。

水資源方面，環江縣無灌溉可用水量的統計，但環江年平均降水量為1 750毫米，人均水資源占有量為9 477立方米，水資源豐富，除部分受地形地質限制的干旱地區外，縣域其它區域的農業生產基本不受水資源約束。

環江縣水資源約束下的農業生產承載規模為4 104.28平方公里，占土地總面積的90.15%，水利條件對全縣農業生產的約束性較弱。其中大才鄉、東興鎮、洛陽鎮、思恩鎮、下南鄉、馴樂苗族鄉等鄉鎮的農業生產承載規模占比均為100%，其水資源對農業生產基本不產生約束作用；川山鎮、大安鄉、水源鎮、長美鄉等鄉鎮受地形地質影響，農業取水和蓄水存在一定困難，水資源對農業生產產生較為明顯的約束；龍巖鄉和明倫鎮有個別地區受水資源約束較大，整體上水資源對農業生產有一定的約束作用。該承載規模范圍較大，屬于農業生產適應水資源的最大理論規模。

（3）城鎮建設承載規模評價。

從地形條件來看，全縣城鎮建設承載規模為2 761.30平方公里，占土地面積的60.65%，全縣土地資源對城鎮建設的約束性較弱。其中東興鎮、龍巖鄉、馴樂苗族鄉等鄉鎮土地資源可承載的城鎮建設規模比重不到50%，且承載規模圖斑較為細碎，城鎮連片發展受地形限制較大；其余鄉鎮土地資源可承載的城鎮建設規模比重均在50%～80%之間，土地資源對農業生產有一定的約束作用。該承載規模較大，該承載規模為承載建設適應地形條件的最大理論規模。

從水資源條件來看，環江縣城鎮可用水量為9 782萬立方米，承載城鎮人口約300萬人，城鎮建設承載總規模為360.34平方公里，占環江縣土地總面積的7.91%。其中思恩鎮（中心城區）和洛陽鎮的承載面積最大，分別為124.93平方公里和80.73平方公里。從面積所占比重來看，只有思恩鎮和洛陽鎮的承載規模比重達到了10%以上，分別為44.94%和16.44%；大安鄉、大才鄉的比重在6%～10%之間，其余鄉鎮的比重均在6%以下，承載規模比重偏低。該承載規模遠遠大于環江縣遠期預期的城鎮發展規模，說明從縣域層面來說，水資源基本不會對環江縣城鎮建設起到制約作用。

2.2.2 環江縣縣級國土空間開發適宜性評價結果

（1）生態保護適宜性評價。

環江縣生態保護重要性等級分為適宜、一般適宜和不適宜區域，其中適宜區域面積為296 622.30公頃、一般適宜區域面積為102 598.66公頃和不適宜區域面積為53 356.80公頃，適宜與一般適宜占土地面積達87%。適宜區主要分布在縣域的中部及北部。

（2）農業生產適宜性評價。

縣域層面上，農業生產適宜區面積為1 634.34平方公里，占土地面積的比例為35.89%。鄉鎮層面上，農業生產適宜性分區結構趨于一致性。按照適宜區面積占比的順序來看，思恩鎮、川山鎮、洛陽鎮、大安鄉、大才鄉、水源鎮、下南鄉、明倫鎮的適宜區面積占比在35%～55%之間，其他鄉鎮適宜區面積占比在15%～35%之間，農業生產存在一定的約束條件。

（3）城鎮建設適宜性評價。

全縣層面上，全縣城鎮建設適宜區面積為1 225.82平方公里，占全縣面積的27.21%。鄉鎮層面上，城鎮建設適宜性分區空間分布梯度性特征比較明顯。從城鎮建設適宜區面積占比來看，洛陽鎮和思恩鎮的適宜區面積占比在50%以上，位居全縣前列，最適宜發展城鎮建設；其次為大才鄉、川山鎮、明倫鎮、水源鎮、大安鄉和馴樂苗族鄉等，其適宜區面積占比在15%～50%之間，城鎮建設的適宜性處于中等水平，比較適宜城鎮建設；東興鎮、下南鄉、龍巖鄉和長美鄉適宜性最低，城鎮建設的適宜區面積占比在10%以下。

2.3 環江縣縣級國土空間開發適宜性空間格局特征分析

環江縣的地形地貌大多為喀斯特地貌，且有自然遺產保護地存在，對生態保護重要性的要求很高。生態極重要區域主要分布在西部、中北部、東南部的山地丘陵一帶，以自然保護區、水土流失和生物多樣性敏感區為主。環江縣生態重要性區域的面積較大，約占縣域總面積的40%，而人類活動強度較大的耕地、居民點用地等對生態保護有一定的負面影響，應當制定強效有力的生態保護管制措施，降低生態保護極重要區域內的人類活動強度。

環江縣雖然土地資源條件承載的農業生產規模較大，農業生產適宜性區域與現狀農業用地區域契合度較高；縣域整體降水量充沛，但受限于獨特的喀斯特地貌，地下空隙多而廣，土地蓄水和排水能力較差，有發生洪澇和干旱的可能，應當推廣小型蓄水池等農田水利設施，降低水資源帶來的約束影響；謹慎開發地下水資源，防止地質條件變化帶來的地質風險。

環江縣城鎮建設適宜性受地形約束比較大，鄉村地區有較多宅基地散落，在城鎮建設不適宜區域內，應當逐步遷出；中心城區建設地區與城鎮建設適宜性區域吻合度較高，城鎮建設發展潛力較大；水土資源約束下的承載規模較小，地形條件和潛在的地質災害風險是影響城鎮建設的主要因素，應當加強地質災害危險區域的縣級國土空間綜合整治，降低其城鎮開發建設的活動強度。

3 “雙評價”在國土空間規劃中的支撐運用

3.1 空間管控底線設置

以生態優先、綠色發展為導向，強化資源環境約束底線，通過“雙評價”識別本區域資源環境享賦條件，分析城市發展的限制因素，研判自身發展的適宜方向與承載規模潛力，為編制國土空間規劃提供空間管控底線設置的依據，實現指標的約束傳導[4]。指標約束傳導主要包括兩個方面，一方面依據承載狀態與潛力確定縣域的生態保護區、生態控制區、農田保護區、城鎮發展區、鄉村發展區與礦產能源發展區的劃定[5]。另一方面堅持“底線思維”，為空間規劃的編制設置空間底線管控指標，包括建設用地面積、城鄉建設用地面積、林地保有量和濕地面積等。

3.2 功能傳導

3.2.1 環江縣主體功能區識別

環江縣生態資源稟賦，依據環江縣生態保護重要性等級極重要、重要等級的生態安全格局，區分區域內極重要等級的生態服務功能斑塊。從面積和空間布局上分析，生態系統服務重要性評價結果極重要、重要等級的生態安全格局面積為399 220.96公頃，占土地面積的87%，幾乎分布在縣域全境。因此環江縣主體功能為重要生態功能區。

3.2.2 環江縣規劃分區的劃定

根據“雙評價”下發的成果，遵循生態優先，保護優先的原則[6]，結合生態保護、農業生產及城鎮建設適宜性功能較高的分析結果，與主體功能定位相對一致，確定環江縣縣級國土空間規劃分區的劃分，分區主要分保護與保留、開發與利用兩個方面。

經劃定，環江縣的規劃分區以保護與保留為主的區域，占縣域土地面積的66.71%。生態保護區主導面積170 911.4公頃，占縣域土地面積的37.54%，主要分布在生態極敏感重要的區域，生態紅線的分布等禁止開發區。生態控制區主導面積101 456.4公頃，占縣域土地面積的22.28%，主要分布在環江的九萬山、木論喀斯特自然保護區及一二級生態公益林集中分布等地區。農田保護區主導面積31 385.05公頃，占縣域土地面積的比例為的6.89%，主要分布在農業生產高適宜地帶，沿大小環江兩側河谷地帶、中部平原區集中分布。城鎮發展區主導面積4 697.50公頃，占縣域土地面積的1.03%；鄉村發展區面積為145 768.50公頃，占縣域土地面積的32.02%；礦產能源發展區1 053.98公頃，占縣域土地面積的0.23%。

3.3 風險識別與應用

將生態保護重要性、農業生產及城鎮建設適宜性評價結果與土地利用現狀進行對比，識別以下空間沖突。

3.3.1 沖突分析

（1）永久基本農田與農業生產不適宜區的空間沖突。

將農業生產適宜性評價結果與永久基本農田圖斑進行疊加分析，農業生產不適宜區內的基本農田面積為5.77平方公里，占永久基本農田的1.20%，主要分布于馴樂苗族鄉北部、明倫鎮北部、水源鎮和下南鄉大部等區域，需要將農業生產不適宜區內的農田調出，通過合理手段平衡基本農田指標。

（2）現狀農業用地與農業生產不適宜區的空間沖突。

將農業生產適宜性評價結果與現狀農業用地進行疊加分析，農業生產不適宜區內的農業用地為9.37平方公里，占農業用地的1.64%。環江縣現狀農業用地與農業生產不適宜區沖突區域較少，主要分布于馴樂苗族鄉和龍巖鄉的東北部、明倫鎮北部、川山鎮西部、水源鎮和下南鄉等區域，需要通過村居點集聚、村莊撤并和搬遷、農田調整等措施協調?，F狀農業用地分布合理，后續規劃中對農業圖斑的調整無需太多。

（3）現狀農業用地與生態保護極重要地區的空間沖突。

將生態保護極重要評價結果與現狀農業用地進行疊加分析，農業生產不適宜區內的農業用地為81.03平方公里，占農業用地的14.21%。環江縣現狀農業用地與生態保護極重要地區的沖突區域較多，多以邊界沖突為主，主要分布于馴樂苗族鄉、明倫鎮、川山鎮西部、水源鎮、下南鄉、大安鄉東部等區域。

（4）現狀建設用地與城鎮建設不適宜區的空間沖突。

將城鎮建設適宜性評價結果與現狀建設用地進行疊加分析，城鎮建設不適宜區內的建設用地為8.85平方公里，占建設用地的18.22%。環江縣現狀建設用地與城鎮建設不適宜區的沖突區域較多，主要分布于環江縣四周海拔較高、坡度較陡、交通較為不便利的區域。

（5）現狀建設用地與生態保護極重要區的空間沖突。

將生態保護極重要評價結果與現狀建設用地進行疊加分析，城鎮建設不適宜區內的建設用地為7.54平方公里，占建設用地的15.52%，環江縣現狀建設用地與生態保護極重要區的沖突區域較多，主要分布于環江縣四周海拔較高、坡度較陡、交通較為不便利的區域。

3.3.2 應對建議

（1）生態保護與修復。

促進生態保護重要區人類活動有序退出。建議強化生態保護承載等級較高區域內的人類活動管控，劃定集中集約生產生活區，制定過度集約生產方式的退出方案，同時因地制宜實施生態移民。加強生態脆弱區的生態修復，多舉措重點強化自然遺產保護區的生態保護與修復，同時重點推進縣域內小型地質災害易發生點的生態治理，通過生態方式降低災害發生風險。

（2）農業生產。

加強水土資源保護與高效利用。環江縣整體資源環境承載能力較高，但可持續發展的約束與壓力不斷加大，尤其土地資源缺乏，水資源保持能力較差。隨著環江縣城鎮化的加速推進，水資源能源約束將不斷加劇。應當重點推進農業區域的水利設施配置工程，加快實施蓄水和排澇相關行動，強化水資源保障能力。

（3）城鎮開發建設。

嚴格控制城鎮開發強度，把握開發時序，實行嚴格的高效用地制度，有序推進城鎮新增用地開發，提高城鎮空間利用效率，實現城鎮集中和高質量發展[7]。引導人口和產業相對集中分布，優化土地利用結構，通過增加掛鉤、遷村并點等途徑實現土地集中高效利用，優化城鄉建設用地結構與布局，促進環江縣城鎮化加速進行。

4 結論

以自然資源部下發的“雙評價”技術指南為指導，結合環江縣“雙評價”結果與現階段在編的國土空間規劃進行實踐，探索“雙評價”為國土空間規劃一張圖的建設實現支撐運用，為環江縣空間管控底線的設置提供依據，進而對規劃指標體系進行約束傳導，分析國土空間格局特征，對區域主體功能區深化細化方案的確定，下一步為國土空間規劃分區提供依據?！半p評價”成果對空間疊加的沖突進行了分析，能識別當前縣域發展的風險問題，為規劃提出編制建議，因此“雙評價”在國土空間規劃中支撐運用的研究具有重要作用。

[1]新華社. 中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/ 2019-05/23/content_5394187.htm，2019-5-23.

[2]自然資源部網站. 自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/ 2019-06/02/ content_5396857.htm，2019-6-2.

[3]自然資源部網站. 資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南(試行)[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/ zhengceku/2020-01/22/content_5471523.htm，2020-1-19.

[4]白娟，黃凱，李濱. “雙評價”成果在縣(區)級國土空間規劃中的應用思路與實踐[J]. 規劃師，2020，36(5): 30-38.

[5]郝慶，鄧玲，封志明. 國土空間規劃中的承載力反思: 概念、理論與實踐[J]. 自然資源學報，2019，34(10): 2073-2086.

[6]王偉，岳文澤，吳燕，等. 到中流擊水——國土空間規劃青年筆談[J]. 城鄉規劃，2021(6): 1-29.

[7]丁乙宸. 縣級國土空間規劃中“雙評價”方法研究[D]. 西安: 西北大學，2021.

Study on the Support and Application of "Double Evaluation" in Land Space Planning——Taking Huanjiang Maonan Autonomous County of Hechi City as an Example

Based on the research and practice of "double evaluation", and in combination with the latest compilation demand of Guangxi for the preparation of district level land space planning, this paper takes the double evaluation of "Huanjiang Maonan Autonomous County" as an example to analyze the basic status quo of resource and environmental endowment conditions and explore the development and utilization of county level land space. According to the results of this evaluation, it will provide a basis for the identification of problems and risks in land space planning, the deepening and refinement of county main functional areas, the delimitation of three living spaces and and the division of land planning, and study the support and application of "double evaluation" in land space planning.

double evaluation; land space planning; Huanjiang; space control

F301

A

1008-1151(2022)12-0026-04

2022-09-13

盧全民（1974－），男（壯族），供職于廣西河池市環江毛南族自治縣自然資源局，從事土地資源管理、國土空間規劃研究方面的工作。