世界銀行制裁體系與我國承包商的合規管理

撰文／葉偲煜

世界銀行集團（下稱“世行”）明確禁止企業或個人在參與由世行提供貸款或融資的項目中出現或實施包括欺詐和腐敗在內的不當行為。為預防、遏制和打擊此類不當行為的發生，世行設立了一套獨立、靈活且完善的制裁體系。該制裁體系本質上是一種正式的行政程序，在決定被控方是否將受到制裁及將實施何種制裁之前，向被控方提供基本的審核程序。

2021年10月19日，世行對外發布了由其下設的三個獨立機構廉政局、資格暫停和取消辦公室（Office of Suspension and Debarment，OSD）、制裁委員會聯合編撰的《制裁體系年度報告——2021 財年》（下稱“《年度報告》”）?！赌甓葓蟾妗烽_宗明義地介紹了世行制裁體系在2021財年中是如何應對全球反腐敗環境愈加復雜化所帶來的諸多挑戰的，并且詳細說明了世行制裁體系各個環節的運作情況。

本文旨在根據《年度報告》公布的相關數據和案例對世行制裁體系的運作情況和前沿動態進行介紹和評述。

世行制裁體系的運作機制

為處置針對不當行為的舉報或指控，世行制裁體系分為三個階段。

第一階段，調查。世行調查是否具備充足證據支撐指控事項。

第二階段，制裁。世行通過獨立兩級審核制度審核是否具備充足的證據制裁被控方并且確定恰當的制裁措施。

第三階段，合規整改和解禁。世行協助被制裁方進行整改以滿足世行廉政合規條件，并最終決定其是否滿足了相關解禁條件，從而得以解除制裁。

上述各個階段又包含如下具體步驟和程序。

調查

世行廉政局負責對舉報或指控事項進行獨立調查。在正式調查程序啟動后，若廉政局發現有可以證明不當行為的證據或線索，會向被控方發出質詢函，告知被控方已查明的指控事實和初步調查結果，并給予被控方向廉政局做出解釋和澄清的機會。

如果被控方不予回復或者給出的解釋無法令廉政局信服，或者雙方無法達成和解，廉政局將會向第一級審核機構OSD 提交指控聲明并由后者進行審核，這標志著案件從調查程序正式進入制裁程序。

從《年度報告》公布的相關數據來看，筆者發現：

第一，廉政局在2021 財年完成調查的案件數量（共28 件）相比往年有較大幅度下降，其原因主要是新冠感染對廉政局工作的開展造成了一定影響。

第二，廉政局在2021 財年認同指控成立的案件的數量約占其已完成調查案件總數的68%，同比下降9 個百分點。所以，盡管廉政局在發出質詢函時已掌握了線索或部分證據，但該案件不一定會進入制裁程序，因此被控方不必過分悲觀。

制裁

世行在制裁階段采取兩級審核制度。

第一層級為OSD，由其負責審核廉政局提交的指控聲明。當有充足證據表明被控方實施了不當行為時，OSD 將向其發出一份包含具體指控、證據和建議等事項在內的制裁程序通知。如果被控方不同意指控或制裁建議（包括擬采取的制裁措施和制裁期限）的，可以向第二級審核機構制裁委員會提出申訴。如果被控方對OSD 的指控或制裁建議未提出申訴，OSD 將會對其執行建議的制裁措施。制裁委員會的審核決定是終局的并立即生效。

根據《年度報告》公布的數據，OSD 在2021 財年審查了廉政局呈送的20 個案件，其中有2 個案件因廉政局提供的證據不足被完全駁回，還有7 個案件均存在至少有1 項指控因證據不足而未獲得支持?？梢?，OSD 并不會無條件地支持廉政局的認定和調查結論，其獨立審核職能在實踐中發揮了關鍵作用。此外，絕大多數經OSD 審核的案件在OSD 層面得到解決（占比83%），僅在少部分案件中被控方就OSD 的決定向制裁委員會提出申訴，而制裁委員會最終維持被控方應對不當行為承擔責任的案件數占申訴案件總數的90%以上。因此，實踐中，第二級審核機構很少會推翻第一級審核機構做出的決定。

合規整改和解禁

廉政局內設廉政合規主管（Integrity Compliance Officer，ICO），專門負責監督被制裁方實施合規整改計劃及建立符合世行要求的合規管理體系，并最終決定被制裁方是否滿足廉政合規條件及是否被解除制裁。

《年度報告》數據顯示，ICO 在2021 財年共協助118 個被制裁實體履行解除制裁的條件，同時決定了有30 多家企業或個人滿足解除制裁的條件。

世行制裁案件分析

欺詐行為是我國承包商面臨世行調查和制裁的主要事由，但也首次出現因腐敗行為而被制裁的案件

參與世行項目的我國承包商是世行調查和制裁的重點對象?！赌甓葓蟾妗窋祿@示，在2021 財年受到世行調查并且最終被制裁的我國承包商數量與上一年數量基本持平，但從近些年整體趨勢來看，該數據處于快速增長階段。

回顧世行公布的有關制裁案件的信息，我們不難發現，我國承包商多因在參與世行項目的過程中實施了世行禁止的欺詐行為而被調查和制裁，其中包括對投標文件中的內容進行不實陳述（如提交虛假的項目業績、隱瞞重大訴訟或仲裁等），以及在項目實施階段向項目業主提交不符合要求或虛假的工程文件，騙取業主提前支付工程款或免除自己的合同義務等。

根據《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會信貸采購指南》（2014 版）（下稱“《世行2014 版采購指南》”），欺詐行為指明知或放任地誤導或企圖誤導一方，從而獲得經濟利益或其他利益，或逃避本應承擔的義務的作為或不作為，包括但不限于提供不實信息、虛假陳述或歪曲事實的行為。有別于我國傳統意義上對欺詐行為的理解（必須以故意為前提），世行根據其對于欺詐的定義，規制和打擊的企業行為模式更為廣泛（包括某些放任不利后果發生的行為，甚至是某些不作為），并且世行認為，是否造成損害并不影響對于不當行為的指控的成立。因此，我國承包商由于其長期形成的慣例或業務模式，極易面臨有關欺詐行為的指控。

值得注意的是，《年度報告》重點披露了我國某家承包商在參與一個世行融資項目（位于廣西來賓的水環境項目）的過程中因為同時實施了欺詐和腐敗行為而被予以制裁。在世行制裁體系中，腐敗是僅次于欺詐的高頻制裁事由，但上述案件是最近十年來我國承包商因腐敗指控而被調查且最終被制裁的首例。在該案件中，廉政局認定參與該項目的我國承包商不僅在投標文件中就動員履約所需資源和專家的參與程度進行了不實陳述（涉嫌欺詐），它的代理商和分包商還向兩位政府人員行賄，以贏取中標（涉嫌腐?。?。

《世行2014 版采購指南》將腐敗行為定義為直接或間接地提供、給予、接受或索取任何有價物以不正當地影響另一方的行為。在上述案件中，被制裁的我國承包商并沒有直接向政府人員行賄或指示第三方行賄。而且在該項目中，被制裁的我國承包商并非項目的實際施工人，前者只是出借了資質并允許實際施工人以前者之名義投標（見下文介紹），而實際施工人和代理商為謀取中標進行了行賄。我國該承包商也許并不知情實際施工人和代理商的行賄行為，但仍然因為沒有盡到對實際施工人、代理商和分包商的監督和審核職責而被要求就后者的腐敗行為間接承擔一定責任。

深入調研我國建設工程行業，打擊具有系統性風險的不當行為

再次回到《年度報告》披露的有關世行廣西項目的案例，其涉及一種在國內常見的工程承包合作模式，即施工單位和獨立施工人之間達成的所謂“品牌管理費”的安排。具體而言，擁有品牌的施工單位允許獨立施工人使用它的資質和業績，而且這些獨立施工人會以施工單位的名義投標并承擔投標過程中產生的所有費用。隨后，這些獨立施工人通過行賄來確保取得合同。一旦合同授予后，施工單位會將工程“分包”給這些獨立施工人，并據此向他們收取一筆管理費。經過調查，廉政局認為，上述模式/安排是不符合世行規則的。

由于施工單位和獨立施工人之間的該項安排具有一定隱蔽性，一般很難被外部第三方發現或知曉。在該案件中，廉政局調查官利用其敏銳的職業嗅覺和精明的調查手段對我國建設工程行業的特點和實操進行了深入調研。眾所周知，我國建設工程行業通過建筑企業資質管理要求設置了行業的準入門檻。為規避這一限制，通過借用資質、掛靠或內部承包等相對靈活但不合規的方式承攬工程在我國建筑市場中時有發生，而且屢禁不絕。廉政局調查官發現并認定獨立施工人實際“借用”了施工單位的資質和業績參與投標，使其在競爭中明顯獲得了不正當優勢。世行在《年度報告》中評述稱，該項安排違背了公共采購最基本的公平、透明原則，而且將使得沒有資質的獨立施工人引發合同無法正常履行的實質性風險。

除了對涉案相關主體予以制裁以外，世行根據該案的調查結果終止了其他相關合同項下的資金支持。由于上述“品牌管理費”的安排具有一定系統性風險，世行很可能會同步采取其他更廣泛的行動（如審查“品牌管理費”的計價方式、投標保證金繳納主體、項目負責人與中標人是否存在勞動關系等），借此機會審查我國承包商參與的其他世行項目中是否有類似安排，從而讓其他不合規問題或風險浮出水面。

此前已被世行制裁的我國承包商積極尋求解禁，結果令人欣喜

對于被列入制裁“黑名單”的我國承包商來說，最直接的影響是該企業及其關聯企業在一定期限內失去了繼續參與新的世行項目及其他多邊開發銀行融資項目的資格，同時受到全球市場的信用質疑，喪失投資者的信任，嚴重影響企業聲譽和國際競爭力。隨著近些年合規理念在我國的不斷普及，監管部門對企業的合規經營也愈加重視，因此已被制裁的我國承包商通常都有很強的動力采取有效措施，爭取盡早解除制裁。

為解除世行禁令制裁，被制裁方往往需要通過自上而下實施合規整改計劃，以提升企業整體合規水平并建立符合世行要求的合規管理體系。為指導被制裁方建立有效的合規管理體系，世行專門發布了《世界銀行誠信合規指南》，但對于缺乏合規經驗和人才的我國承包商來說，建立符合國際實踐的合規管理體系并非易事，具有時間緊、任務重、專業程度高的特點，需要不斷進行摸索和嘗試。

欣喜的是，根據《年度報告》，在2021 財年成功解除制裁的30 多家企業和個人中有三分之一是我國承包商。這是一張極其優秀的“成績單”，要知道，在2020 財年我國沒有任何一家承包商獲得解禁。已經解禁的我國承包商在合規整改方面的優異表現必將成為行業內其他企業的典范，推動更多企業完成從過去不重視合規風險向主動管理的態度轉變。

我國承包商的應對措施

我國承包商參與世行項目及應對世行制裁時，可以參考以下措施。

妥善處理和應對世行調查，爭取寬大處理

當我國承包商收到廉政局發出的質詢函，不幸成為世行合規調查的對象時，應妥善處理和從容應對，積極配合廉政局的工作，爭取在可控范圍之內將風險敞口降到最低?，F階段，我國很多承包商都會選擇與廉政局進行和解談判。和解有機會讓被控方爭取有利的制裁條件（更輕的制裁措施或更短的制裁期限）。但和解的前提通常是需要被控方認可廉政局所查明的指控事實，并且同意在規定期限內實施合規整改計劃，建立符合世行要求的合規管理體系。

被制裁后積極履行各項合規義務，爭取一次性通過整改核驗

不論是通過和解還是正式的制裁決定，一旦被予以制裁，被制裁方通常都需要滿足世行附加的合規條件，其中最重要且常見的解禁條件是建立滿足世行要求的合規管理體系。順應國內大合規浪潮，我國承包商可以借此契機建立既滿足我國法律法規及政策對于企業合規經營的要求，又符合以《世界銀行誠信合規指南》為主兼具國際視野和標準的合規管理體系。

對于合規經驗尚不足的我國承包商來說，可以向近期從世行制裁“黑名單”解禁、合規成績優異的眾多國內同行學習成功經驗，并借助外部律師的專業服務和力量滿足世行附加的所有合規條件，爭取盡早解禁。