情報學視角下的政府信息公開、共享與數據開放研究：二十年回顧與未來展望*

王 芳

（1.南開大學商學院信息資源管理系 天津 300071）

（2.南開大學網絡社會治理研究中心 天津 300071）

伴隨著計算機、互聯網、大數據與人工智能等信息技術相繼在政府行政管理過程中的應用，政府信息公開、共享與數據開放的理論與實踐不斷發展，有力地促進了政府治理能力和治理水平的提升。 近二十年來，來自我國情報學與圖書館學、信息系統、傳播學、計算機科學的學者與法學、公共管理領域的學者一道，從不同層面、不同視角展開研究，為相關的制度建設、資源管理、技術支撐貢獻了知識與智慧。這些跨學科的研究成果交叉融合，逐漸形成完整的知識體系，并分化出政府信息資源管理、電子政務、數字政府、政策信息學、政府數據治理等分支領域。隨著法規制度的完善與信息系統的成熟，政府信息公開、共享與數據開放從論證“要不要”的階段發展到了研究“好不好”的階段，提供更高質量、更具針對性的信息與數據服務成為重要課題，開展情報學研究的重要性比以往更加凸顯。對二十年來政府信息公開、共享與數據開放的研究成果進行回顧，有助于厘清該領域的學術發展脈絡，更好地理解情報學研究在其中的定位和未來方向。

1 政府信息公開、共享與數據開放之間的關系

1.1 政府信息公開：保障公民知情權

政府信息公開是指行政機關依法通過多種渠道面向公民、法人或者其他組織公開政府信息的行為，一般分為主動公開與依申請公開兩種方式。我國《政府信息公開條例》規定，“對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開”；此外，公民、法人或者其他組織還可申請獲取特定政府信息；對于涉及國家安全、商業秘密、個人隱私的信息和內部過程性信息則可不予公開。作為國家治理的重要制度安排，政府信息公開立法賦予公民自由獲取政府信息的權利，保障公民對公共事務的知情權，提高了政府透明度和公眾參與度，從而促進了法治政府的建設。除了政府網站、政務新媒體、大眾媒體、政府行政許可大廳之外，圖書館、檔案館也是政府信息公開的重要渠道。為了更好地管理和公開政府信息，需要對信息進行描述、分類、鑒定分級和有效存儲，依托政府網站或信息檢索系統為各類用戶提供服務，這些都需要情報學與圖書館學在信息組織、檢索與用戶服務方面進行理論、方法與技術指導。

1.2 政府數據開放：促進數字創新

通過與計算技術相結合，數據成為與土地、勞動力、資本、能源相并列的生產要素進入生產與流通領域，不但可以創造新的價值，也大大提高其它要素的生產效率，從而促進數字經濟的發展。隨著電子政務的深化，政府擁有的結構化數據不斷增加，為政府信息公開提供了更加具體、明確、可計算分析的內容。政府數據具有來源權威、覆蓋面廣、可信度高等特點，一些數據具有行業獨特性甚至唯一性，蘊含著豐富的經濟與社會價值。 政府行政機關依法通過數據開放網站、政務新媒體等渠道向公民、法人或者其他組織免費開放政府數據，不但深化了政府信息公開，也促進了數據價值的創新開發。 隨著政府開放數據供給的不斷增加，如何更有效地獲取數據，更好地對數據進行加工、聚合、分析、表示和應用成為重要研究課題，數據組織管理和分析利用的技術與方法需要包括情報學、計算機等學科投入研究。

1.3 政府信息與數據共享：提升協同治理效能

為了履行行政管理職責，實現業務協同，政府部門間經常需要交換和共享信息。政府信息共享是指行政機關因履行職責使用其他行政機關信息和為其他行政機關提供政府信息的行為。在數據時代，數據共享是政府信息共享的重要形式。 政府數據共享是實現部門間協同合作、提供“一網通辦”“一網統管”服務、建設智慧政府的基礎。近年來，疫情防控、應急管理、市場監管等對政府數據共享提出了更高的要求，同時也對政府與公共事業機構、企業之間的數據共享提出了要求。由于不同行政機構的職責、行業屬性不同，其所擁有的數據特征也各不相同，如城市交通數據、土地數據、氣象數據等。 這些數據交換共享的前提是建設標準化的政務信息資源目錄交換體系和政府信息數據庫，其中數據的描述、集成、存儲、檢索和分析需要情報學研究的深度介入。

1.4 政府信息公開、信息共享與數據開放之間的關系

信息的主要功能是告知，而數據的主要功能是計算。從傳播形式來看，政府數據主要以結構化數據庫、數據表等可機讀的形式存在，而政府信息則具有文件、音頻、視頻或數據等多種形式。 從傳播目的來看，數據更多地指向計算、生產與研究等價值開發行為，而信息則更多地指向告知、決策、參與等權利保障目標。

政府信息公開的效果取決于信息受眾（公眾）對信息內容的知曉、接收、理解并應用于某種決策；而政府數據開放的目標除了準確的信息告知以外，更重要的是使開放數據作為生產要素直接進入研究、管理、生產、銷售等創新性活動，通過數據的計算、分析實現價值創造。政府信息公開常常以文本、圖片、音頻或視頻的形式進行，在普通的門戶網站上即可實現；而政府數據開放則需要依賴數據庫系統和數據網站進行，輔之以數據分析和可視化功能。從政府信息公開到政府數據開放，既是數字政府發展的結果［1］，也是政府信息從資源走向生產要素、實現價值創造的必然要求。

信息共享是政府部門間協同合作的基礎，是提升政府治理能力和治理水平的前提條件。 隨著數據技術在政府部門的深入應用，政府數據共享以覆蓋范圍更廣，處理數量更大，更加快捷、準確、高效的優勢成為政府信息共享的新模式。 跨部門政府信息共享的方式包括會議傳達、文件流轉、定向溝通與信息交接等，而政府數據共享則主要是基于政府數據共享交換平臺或數據中臺，匯聚各部門的業務管理數據，進行數據目錄及資源管理、數據清洗加工、數據質量管理和數據可視化，進而實現數據的檢索、發現和接口獲取。

需要注意的是，政府數據只是政府信息的一個組成部分，并非所有的政府信息都是結構化的數據，政府數據的開放與共享并沒有完全取代政府信息的公開與共享。 政府信息公開與共享是所有政府運轉的基礎，而政府數據開放與共享則是數字政府發展的結果。 政府數據的開放共享與政府信息的公開共享相輔相成，共同成為提升政府治理能力與治理水平的重要制度工具。

2 政府信息公開、共享與數據開放的政策發展歷程

2.1 政府信息公開的政策發展歷程

世界上政府信息公開制度最早始于1776 年瑞典頒布的《出版自由法》（Freedom of the Press Act）。該法用事后追究替代了以前對大部分出版物進行事先審查的制度，規定為了出版（學術和神學主題除外）可以自由獲取政府機構的文件與檔案以及司法和議會的信息。美國于1966 年通過了《信息自由法》（Freedom of Information Act，FOIA），對聯邦政府信息予以公開；1977 年又通過了《陽光下的政府法案》，進一步公開政府會議信息；1996 年為應對電子政務的發展對《信息自由法》做了補充，頒布了《電子信息自由法案》（E-FOIA）；2016 年，美國再次頒布《信息自由 法 改 進 法 案》（FOIA Improvement Act of 2016，Public Law No.114-185），增補了信息電子版本提供、信息公開豁免評估、 首席信息公開官的職責等內容［2］。1978 年，法國開始施行《行政文書公開法》（Act No.78-753）。加拿大于1985 年頒布《信息獲取法案》（Access to Information Act，R.S.C.，1985，c.A-1）。 韓國于1996年頒布《公共機關信息公開法》（The Act on Disclosure of Information by Public Agencies）。2000年，英國頒布了《信息自由法》并于2005 年正式實施。2005 年，德國通過了《信息自由法》，在公開政府信息的同時，對行政機構的過程性信息予以保護，規定涉及個人數據公開時需要利益權衡和知情同意［3］。

我國于2007 年5 月1 日頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，2008 年5 月1 日正式實施，并于2019 年4 月3 日進行了修訂。 2019 年修訂版《條例》規定，“政府信息是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！薄靶姓C關公開政府信息，應當堅持以公開為常態、不公開為例外”“依法確定為國家秘密的政府信息……不予公開”，并明確了內部事務信息、過程性信息以及行政執法案卷信息可以不予公開，同時鼓勵行政機關主動將多個申請人申請公開的政府信息納入主動公開范圍［4］。

2.2 政府數據開放的政策發展歷程

隨著大數據時代的來臨，政府數據的資產價值日益引起關注。 奧巴馬在任期間的美國政府大力推動政府數據開放，體現在戰略制定、網站建設與推動合作伙伴加盟三個方面。2009 年1 月，奧巴馬簽署了《透明與開放政府備忘錄》（Memorandum on Transparency and Open Government)，提出透明、公眾參與與合作的原則。同年9 月，美國頒布《開放政府令》（The Open Government Directive），12 月建立了政府開放數據網站data.gov。2011 年，美國、英國等8 個國家發起了“開放政府合作伙伴計劃”（Open Government Partnership，OGP），并發布了《開放政府宣言》（Open Government Declaration），旨在促進透明、參與、包容和負責任的治理。截至2022 年，已有77 個國家和106個地方政府加入了這一行動計劃［5］。 2012 年5 月，美國發布了《數字政府：構建一個21 世紀平臺以更好地 服 務 美 國 人 民》（Digital Government：Building a 21st Century Platform To Better Serve the American People）。 2013 年，美國又發布《政府信息公開與機器可讀行政命令》（Executive Order on Making Government Data Open and Machine Readable）。2019 年，美國總統簽署了《開放政府數據法案》（OPEN Government Data Act），提出了“開放（Open）、公開（Public）、電子（Electronic）、必要（Necessary）”的OPEN 原則，要求以機讀而非文件格式在線公開政府信息［6］。

與世界各國政府數據開放的步伐同步，我國在政府信息公開的基礎上，加快了政府數據開放進程。2015 年4 月，國務院發布了《2015 年政府信息公開工作要點》，要求“進一步拓展主動公開內容”，推進權力清單等重點領域信息公開，“積極穩妥推進政府數據公開”［7］。同年9 月又出臺了《促進大數據發展行動綱要》，提出建立公共機構數據資源清單，制定政府數據開放共享實施標準，逐步開放信用、交通、醫療、就業、社保等民生保障服務領域的政府數據集［8］。2019 年8 月，《上海市公共數據開放暫行辦法》發布，將政府數據開放延伸至公共數據領域，進一步擴大了數據開放的范圍和種類［9］。 2020 年12 月1 日，《貴州省政府數據共享開放條例》正式施行，鼓勵公民、法人或者其他組織利用政府數據資源創新產品、技術和服務［10］。2021 年11 月，上海市發布《上海市數據條例》，對數據發展與管理體系、數據權益保障、公共數據、數據要素市場等做出詳細規定。從政府開放數據網站建設進程來看，北京、上海、浙江、青島、武漢等城市最早建立了專門的政府數據開放網站。 截至2021 年10 月，我國已有193 個省級和城市政府上線了數據開放平臺［11］。

2.3 政府信息共享的政策發展歷程

政府的有效運轉離不開政府部門間的信息共享。政府信息共享經歷了紙質信息共享、電子文件共享和政府數據共享三個階段，分別對應著基于紙質文件流轉的傳統政府、基于電子文件流轉的電子政府和基于數據流轉的數字政府的政府發展階段。 政府信息共享既包括政府部門間的合作，也包括政府之間、政府與私營企業之間以及政府與國際合作伙伴之間的信息共享。美國2002 年頒布《國土安全法》，要求制定政策共享機密和敏感的國土安全信息；2004 年頒布《情報改革和恐怖主義預防法》，要求開發恐怖主義信息共享環境［12］。 美國聯邦網絡安全和基礎設施安全局（CISA）認為，信息共享對于保護關鍵基礎設施和促進國家網絡安全至關重要，并制定實施了一系列信息共享計劃，與擁有并運營美國大部分關鍵基礎設施的私營部門建立合作伙伴關系以共享實質性信息?？紤]到網絡安全威脅不受地理邊界的限制，CISA 還與州、地方、部落和地區政府以及國際合作伙伴共享信息［13］。美國移民和海關執法局（ICE）、國土安全調查局（HSI）的執法信息共享倡議（LEISI）則計劃通過整合文化、治理、業務流程和技術來改變國土安全部執法信息共享環境，并與外部合作伙伴合作，以“確保在正確的時間以正確的方式將正確的信息傳遞給正確的人”［14］。

2016 年，我國頒布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，將政務信息資源按共享分為無條件共享、有條件共享、不予共享三種類型，并明確了政務信息資源的分類、責任方、格式、屬性、更新時限、共享類型、共享方式、使用要求等內容［15］。 2018 年9 月，全國一體化在線政務服務平臺“國家政務服務平臺”上線，作為全國政務服務的總樞紐，具有支撐一網通辦、匯聚數據信息、實現交換共享、強化動態監管四大功能，重點解決跨地區、跨部門、跨層級政務服務中信息難以共享、業務難以協同、基礎支撐不足等問題。 2020年，我國出臺國家標準《信息安全技術 政務信息共享 數據安全技術要求》（GB/T 39477-2020）［16］，依據數據分類與分級原則及數據安全能力成熟度模型，從共享數據提供方、共享數據交換服務方和共享數據使用方三個方面，提出了規范政務信息交換共享中的數據安全防護技術要求。 在國家政策和標準的指導下，各省市相繼出臺了具體領域的政務信息共享實施方案。除了政府部門間的信息共享外，政企信息共享也逐漸開展。 2022 年9 月，陜西省政府發布了《陜西省加強信用信息共享應用促進中小微企業融資工作實施方案》，旨在加強涉企信用信息歸集共享，幫助銀行等金融機構提升服務中小微企業的能力［17］。

3 政府信息公開、共享與數據開放研究情況比較

3.1 國外研究情況

政府信息公開、共享與數據開放研究具有明顯的跨學科性質，來自多個學科的研究人員和情報學與圖書館學的研究人員一起，對相關問題展開了研究。對Web of Science（WOS）數據庫進行檢索，截至2022年9 月18 日。 其中，政府信息公開檢索式為“government information openness”+“government information disclosure”+“government information publicity”；政府開放數據檢索式為“government data openness”+“open government data”；政府信息共享檢索式為“government information sharing”；政府數據共享檢索式為“government data sharing”（WOS 的檢索結果見表1）。

表1 國外政府信息公開、共享與數據開放研究情況（基于WOS）

根據WOS 檢索結果，政府信息公開、共享與數據開放研究基本上出現于1950 年前后，與情報學學科的發端時間接近，其歷史背景為二戰后科學技術研究快速發展，計算機出現并開始應用于政府機構?？傮w而言，政府信息公開的研究數量最少，其它三類數量較為接近。 政府數據共享與政府信息共享的研究文獻有部分重疊，數量總計22509 篇。 計算機科學在政府信息共享、政府數據開放與政府數據共享三個領域的研究文獻數量均占據首位，在政府信息公開領域位列第三，表明信息技術在政府信息開放與共享中發揮的重要作用。 其次，公共行政、企業經濟學、政府法律也占據重要地位。情報學與圖書館學研究總占比約為8.98%，參與研究數量最多的是政府信息共享，然后依次是政府數據開放、政府數據共享和政府信息公開。

3.2 我國研究情況

（1）四個領域情報學研究的情況。根據CNKI 學術期刊論文發表數據，截至2022 年9 月19 日，政府信息公開論文發表的總數量為7860 篇（檢索式為：“政府信息公開”+“政務信息公開”@ 篇關摘），最早出現于1998 年。其中，檔案與博物館發表論文776篇，占比8.44%，學科占比排名第3；圖書情報與數字圖書館發表論文351 篇，占比3.82%，排名第6。在排名前20 的來源期刊中，有13 個為情報學與圖書館學的期刊。 其中，《圖書情報工作》發表論文76 篇，占比13.15%，排名僅次于《中國行政管理》，位居第2。其后依次為《情報理論與實踐》《情報科學》《情報雜志》《現代情報》等。

政府信息共享論文總數為3951 篇（檢索式為：“信息共享”*（“政府”+“政務”）@篇關摘），最早出現于1989 年。其中圖書情報與數字圖書館發表論文73篇，占比1.58%，學科占比排名第19；檔案與博物館發表論文71 篇，占比1.54%，排名第21。在排名前20 的來源期刊中，有7 個為情報學與圖書館學期刊。其中，《情報雜志》發表論文31 篇，占比9.78%，排名僅次于《電子政務》，位居第2。其后依次為《情報科學》《中國行政管理》《圖書情報工作》《情報資料工作》《現代情報》《情報理論與實踐》等。

政府數據開放論文總數為1416 篇（檢索式為：“政府數據開放”+“政府開放數據”+“開放政府數據”@ 篇關摘），最早出現于2010 年。 其中，圖書情報與數字圖書館發表論文149 篇，占比7.99%，學科占比排名第4；檔案與博物館發表論文8 篇，占比0.43%，排名第14。在排名前20 的來源期刊中，有15 個為情報學與圖書館學期刊。其中，《情報雜志》發表論文76 篇，占比15.38%，排名第1。 其后依次為《圖書情報工作》《情報理論與實踐》《現代情報》《情報資料工作》《圖書館》《情報科學》等。

政府數據共享論文總數為2121 篇（檢索式為：“數據共享”*（“政府”+“政務”）@篇關摘），最早出現于1995 年。其中圖書情報與數字圖書館發表論文39篇，占比1.46%，學科占比排名第15。在排名前20 的信息來源期刊中，有15 個為情報學與圖書館學的期刊。其中，《圖書情報工作》發表論文16 篇，占比9.94%，排名第3，位居《電子政務》《中國行政管理》之后。其后依次為《情報雜志》《圖書情報知識》《現代情報》《情報資料工作》《圖書館》《情報理論與實踐》《情報科學》等。

（2）四個領域研究情況比較。 將四個主題領域的研究情況進行比較（見圖1）。 其中，政府信息共享研究起步最早，始于1989 年，2000 年開始有所增加，這也正是世界各國開始建設電子政務的時間節點?！肚閳罂茖W》于2005 年發表了相關研究。此后，研究數量持續上升，直到2017 年達到頂點，發表量約750篇，然后緩慢下降。 這表明，政府信息共享面臨著重重困難，并非可以完全通過立法和技術系統的建立予以解決，許多問題需要持續研究。

圖1 我國政府信息公開、共享與數據開放的研究情況（基于CNKI 學術期刊）

與政府信息共享相關聯，我國政府數據共享研究始于1995 年，自2012 年開始較為快速地上升?！肚閳髮W報》于2015 年發表了相關研究，此后研究數量快速上升，并于2020 年后超過其它三個研究領域，至2022 年達到頂點。

我國政府信息公開研究始于1998 年，其中《情報資料工作》于2001 年發表了介紹美國政府信息公開制度的文章。2000 年，我國政府信息公開的研究數量開始有明顯增加，為2005 年《政府信息公開條例》的頒布奠定了理論基礎。此后相關研究于2008年達到頂點，并持續到2015 年后開始顯著下降，表明這一階段的研究主要圍繞著《條例》的制定與實施展開。 隨著《條例》實施日趨成熟，相關研究逐年下降，與實踐發展階段密切相關。

與2009 年在世界范圍內迅速開展的政府數據開放實踐相契合，我國政府數據開放的研究始于2010 年?！秷D書情報工作》于2011 年發表了相關文章，之后研究數量迅速增加，于2018 年達到頂點后緩慢下降。

4 政府信息公開、共享與數據開放的研究進路與價值取向

4.1 政府信息公開的研究進路

4.1.1 歷史進路：合法性－公開方式- 有效性

自二十世紀六十年代以來， 伴隨著各國政府信息公開法律的相繼推出，學者們針對本國政府信息公開所處歷史階段中所面臨的主要問題， 展開討論和研究，在世界范圍內形成了持續交迭的研究成果。相關研究大致呈現出如下三個主題特征：

（1）政府信息公開的合法性與必要性研究。 這類研究主要發生在一個國家信息公開立法前后，如美國《信息自由法》頒布及兩次修訂前后，我國《條例》頒布及修訂前后，主要聚焦于政府信息公開的合法性、必要性和重要性問題，回答政府信息“應不應該公開？ ”“為什么應該公開？ ”“應該公開哪些信息？ ”“如何保障政府信息公開？ ”等問題。 對這些問題的研究，有力地推動了政府信息公開立法的進程。 這類研究主要采用規范研究、邏輯思辨、案例研究等方法，具體研究內容包括：政府信息公開的立法基礎（如對政府權力的約束［18］、政府信息與公眾權利之間的關系［19］），價值目標（如保障公眾知情權［20-21］、建 設 透 明 政 府［22］、防 止 官 僚 腐 敗、鼓 勵 政府信息資源的開發利用［23］），公開的范圍與邊界（如與個人信息保護［24-26］，與國家安全之間的關系和界限［27-28］），政 府 信 息 公 開 的 方 式（如 主 動 公 開［29］或 依申請公開［30-31］）等。

（2）政府信息公開方式與技術研究。 這類研究主 要 從 管 理 方 式［32］和 技 術 實 現［33］上 探 究 如 何 公 開政府信息，主要回答“如何更快更好地公開政府信息？［34］”“政府信息公開存在哪些管理和技術障礙？［35］”等問題，具體研究內容包括信息公開渠道（如政府機構［36］、政府網站［37-40］、政務新媒體［41］、檔案館［42-44］、圖書館［45-46］等），公開的技術與管理因素（如政府信息系統的采納與復用［47］，政府網站信息公開能力評價［48］，政務新媒體的技術實現與管理優化［49］）等。 這一類研究為優化政府網站、 政務新媒體的交互設計和政府信息公開的方式提供了有價值的對策建議。

（3）政府信息公開的有效性研究。 這類研究主要從用戶視角出發，針對政府信息公開的效果，研究個體或群體在接收、理解、利用政府信息的過程中，所面臨的問題、采取的行動和相關的反饋。研究主題涉及用戶對政府信息源的選擇［50］、政府信息的表示方式［51］、信息用戶的需求［52］與行為［53］、政策信息的傳播擴散［54］、用戶視角下政府公開信息的可用性與質量評價［55］、政府信息接受的有效性［56-57］等。 通過對信息利用效果的研究，來檢驗政府網站［58］、政務新媒體是否針對目標用戶進行了信息的選擇、構建與表示，是否優化了交互界面的設計等。

上述三類研究依次針對政府信息公開“要不要？”“怎么辦？”“好不好？”的問題，對政府信息公開的立法論證、技術平臺搭建與完善、信息質量提高、用戶體驗優化等主題展開研究?？傮w來講，目前基于政府、法律與技術的研究較多，而針對信息與用戶的研究有限。就我國政府信息公開而言，經過近二十年的發展，前兩個問題基本得到解決，當前面臨的主要問題是“如何提升政府信息公開的效果？”。這一問題與情報學的核心研究領域相一致。 通過情報學研究，可以細致深入地剖析政府信息目標用戶的信息需求和行為特點，探究如何為政府信息的目標受眾提供更具針對性、更有效的信息服務。同時需要注意的是，盡管可以將政府信息公開看作一種信息服務，但是不同于商業機構追求為用戶提供極致個性化信息服務的目標，政府信息公開特有的“為保障公眾知情權而進行告知”的公共屬性并沒有改變，這使得它應當在秉持“公平和正義”原則的前提下，在保障絕大多數人基本權利的基礎上，在公共資源允許的限度內提高信息公開服務的體驗優化。

4.1.2 政府信息公開研究的對象進路：政府- 信息- 公眾

政府信息公開的實現包含如下要素：政府、信息、公眾與特定情境（見圖2）。 一方面，政府通過多種渠道將信息傳遞給社會公眾；另一方面，社會公眾將一些訴求信息自下而上地傳遞給政府。 在這個雙向傳播的路徑上，受種種情境性因素的影響可能出現信息損失或約減，進而影響信息傳遞的效果［59］。 互聯網技術與社交媒體的發展，大大減少了政府信息在傳遞過程中的損失或變形，但同時也帶來了大量噪音。為解決這些問題，相關研究從不同視角提出了解決辦法。

政府通過各類信息活動履行公共服務和行政管理職能（見圖2）。如通過信息的收集和分析進行政策制定；通過與企業、公民的信息共享提升市場監管、社會治理和公共服務；通過信息公開進行政策推廣、促進政府透明、建設法治政府；通過信息的保存與管理實現憑證與知識復用。 大量研究將政府作為研究對象，對地方政府信息公開現狀［60］、政府信息公開制度完善與實施［61-62］、政府信息公開績效評價［63-64］、政府公開信息質量治理［65］等內容展開研究。

圖2 政府信息公開與共享研究的對象進路

信息是政府履行行政職能的工具和結果。 政府信息具有明顯的公共性特征，可以劃分為政治、經濟、社會和文化等多種類型。 從政治屬性上來講，一些政府信息承擔著公共權力行使和公共利益保障的功能，如法規、政策信息；從經濟屬性上來講，政府信息具有資源、資產和生產要素的特征，從而具有重要的經濟價值，如社會基礎數據、經濟統計數據、科學觀測數據等；從社會層面來講，部分政府信息關系公共服務提供（如醫療衛生信息、環保信息）與民生福利保障，是社會成員高度關注的信息類型；文化信息多種多樣，如歷史檔案、文化遺產信息等，可以提升公眾的精神享受。不同類型的政府信息具有不同的功能和目標受眾。為了能夠在正確的時間通過正確的方式將正確的信息傳遞給正確的人，情報學學者對政府公開信息的信息組織［66］與元數據［67-68］、質量評價［69-70］、人才培養［71］、服務方式［72］、服務平臺［73］等問題進行了研究。

不同類型的政府信息具有不同的受眾，對信息公開與數據開放的感知和要求也不盡相同。 社會公眾接受政府信息的渠道，既有通過大眾傳媒的被動接收，也有對特定政府文件與檔案信息的主動搜索。通過大眾傳媒傳遞的政府信息一般涉及需要普遍告知的內容，其中一些信息具有特定的目標受眾，如農民工［74］、高校學者［75］等。 除此之外，個體為了滿足具體的信息需求也需要通過主動搜索獲取政府信息［76］。 由于互聯網傳播場域中信息的多樣性和復雜性，無論哪種情況，都需要受眾具有較高的信息搜索、甄別、理解、分析和利用能力。 為此，情報學與圖書館學、檔案學領域的學者展開了大量研究，包括公眾需求［77-78］、渠道選擇［79］、信息利用［80］、滿意度評價［81］及其影響因素［82］等。

4.2 政府數據開放的研究進路：價值- 風險- 效果

政府數據開放研究大體上經歷了從價值討論到風險識別再到效果評價的研究進路。 政府開放數據的益處受到各國政府官方文件、研究報告和學術論文的肯定，如促進政府透明、增進公眾參與與合作、提高行政效率、激發社會創新能力［83］等。 情報學研究關注的主題包括價值生成機理［84］、利益相關者［85］、公 眾 參 與［86］、隱 私 保 護［87］、政 策 工 具［88］、開 放路徑［89］、驅動機制［90］、數據安 全［91］、績效 評價［92］和技術實現［93］等。

與此同時，政府開放數據的實施障礙［94］和價值創造失敗的風險因素［95］也受到持續關注，涉及制度、技術、信息質量、信息利用等多方面因素。Kucera 和Chlapek 認為政府部門的風險規避文化是數據開放的制度性障礙的來源之一［96］。 Wang F 等基于數據生命周期構建了政府開放數據風險模型，對數據的不當使用風險、合法性風險、價值風險和質量風險等進行了分析［97］。夏義堃提出了建立數據風險預警機制、內控機制以及培育風險應對能力的建議［98］。Martin等將開放數據風險劃分為治理風險、經濟風險、許可與法律風險、數據風險、元數據風險、獲取風險、利用與復用技能風險7 個方面［99］。

隨著政府開放數據供給的不斷增加，相關研究開始轉向政府開放數據的利用效果評價，針對政府數 據 質 量［100］、用 戶 滿 意 度［101］、數 據 開 放 網 站 可 用性［102］的研究有所增加，這也是當前情報學研究關注政府開放數據的主要方面。

4.3 政府信息與數據共享的研究進路: 障礙- 對策- 技術實現

跨部門政府信息與數據共享可以優化公共服務，增進部門間信任，提高政府治理效能［103］，但是在實踐中卻面臨著較大阻力。為此，各國學者開展了持續的調查研究，對信息（數據）特征、制度、組織、技術、用戶、環境等方面的障礙因素進行了充分總結［104］，涌現出大量研究成果。 跨部門政府數據共享所承受的作用力包括：行政壓力、需求拉力、部門利益、部門能力、法律賦權與問責風險，這些力量相互作用，決定了政府部門數據共享的意愿［105］。

針對政府信息與數據共享的種種障礙，大量研究從法律、管理和技術等方面提出了對策建議，如保證共享的合法性［106］、制訂共享協議［107］、建構信任的關系網絡［108］、優化治 理結構［109］、加強網站信息公開、增加移動應用［110］等。 王芳等在案例分析的基礎上提出，應構建有效的數據治理體系，建立完善的制度保障機制，如提高協調部門權限，明晰數據安全權責劃分，細化元數據與技術操作指南，加強數據質量管理，優化業務流程，提升數據共享平臺服務功能等［111］。

在障礙與對策研究的基礎上，政府信息與數據共享研究進一步轉向具體領域的技術實現，如信用信 息 共 享［112］、應 急 信 息 共 享［113］、統 計 信 息 共 享［114］、醫 療 信 息 共 享［115］、涉 稅 信 息 共 享［116］、測 繪 信 息 共享［117］等，涉及共享信息平臺設計［118］、區塊鏈［119］、云計算［120］、集成學習等技術應用。張麗霞等針對現有信息共享平臺存在的響應時間較長、計算資源利用率較低等問題，設計了一種集成網絡、數據交換、云計算等硬件模塊與平臺接口、信息數據分類、數據庫等軟件模塊的電子政務信息共享平臺［121］。許思源等基于區塊鏈技術，通過建立由樣本庫、星際文件系統、云平臺協同運作模型，探索建設不同機構間生物樣本信息共享系統，以保障樣本共享過程公平、平等、安全與私密［119］。

5 未來研究展望：政府數據治理

5.1 市場價值取向的研究

情報學研究的價值取向大致可以劃分為兩個方向：市場價值取向與公共價值取向。市場價值取向的研究關注企業利益，追求通過改善交互設計優化用戶體驗以增加用戶粘性，進而提升系統或信息產品的銷售。 這一類研究站在信息系統設計開發者的角度，旨在為企業或政府用戶設計出滿足終端用戶需求的產品。研究內容包括人機交互（HCI）、個體用戶信息行為、界面示能性設計等。 但是，基于用戶行為特征的交互設計和個性化推薦也可能帶來網絡沉迷、信息繭房等問題，存在通過技術手段操控用戶心理和行為以牟利的風險，需要基于公共價值準則的治理與規范。

在政府信息公開、共享與數據開放領域，情報學研究在用戶行為、人機交互等方面已經取得了一定的研究成果。 但是，目前相關研究仍然較少，且對于政府信息的公共性特征關注不足，導致成果對公共管理實踐的影響有限。 隨著數字政府在制度和技術方面的逐漸成熟，未來政府信息公開、共享與數據開放研究需要更多的情報學研究投入，有針對性地開展用戶與信息服務研究，同時也需要更多地關注實踐發展，充分考慮政府信息的公共性特征，為面向對象的信息產品設計提供參考依據，有效提升政府網站、系統與信息服務的可用性。

5.2 公共價值取向的研究

公共價值取向的研究關注公眾或特定社會群體的信息權益保障，追求社會的公平與公正，關注的問題包括公眾參與、個人信息保護、算法治理、信息安全等問題。 情報學與圖書館學在信息貧困與數字鴻溝、政策信息擴散、信息倫理等領域已經取得了較為豐富的成果。 這類研究大多采用中觀或宏觀理論視角，關注群體價值，多采用社會調查、大數據分析等研究方法。由于較少關注個體體驗，導致一些面向群體的決策缺乏個體研究基礎。

5.3 政府數據治理研究

為了更好地實現政府信息與數據在公共服務、市場規制與社會治理中的價值，需要將市場價值取向與公共價值取向相結合，通過對個體需求與行為的研究更好地理解群體訴求。 無論是市場價值取向的研究，還是公共價值取向的研究，都需要政府數據治理作為保障。政府數據治理主要涉及三個方面：數據質量、數據價值與數據復用（見圖3）。數據治理可以提升政府數據質量，增加政府信息與數據的價值，促進政府數據的復用。 數據質量是數據價值和數據復用的前提，數據復用則是數據價值的實現途徑。數據價值與數據復用互為因果。

圖3 情報學視角下的政府數據治理研究內容

政府數據的價值包括通過共享與復用促進公平與正義的證據價值，通過公開與開放實現透明政府的監督價值，通過數據分析而得到開發的決策與創新價值等。 數據價值既是影響顧客滿意度的重要因素，也是影響數據復用的前提條件。

政府數據質量評價研究大致可以分為基于標準化評價準則的專家評價和基于信息用戶主觀感知的用戶評價兩種類型。 專家評價主要通過設計相對客觀的指標體系，如復旦大學的開放數林指數，由評價專家依據指標體系對同類對象進行評分和排名，作為一種激勵機制實現對多個數據主體的管理。專家評價指標既包括客觀指標，也包括部分主觀指標，但其評價過程則需要盡可能地標準統一，客觀公正。

用戶感知評價主要通過測量目標用戶的心理或生理體驗來評價數據（或系統）的質量。其中，心理測量包括感知可用性、感知易用性、滿意度等指標，一般采用問卷、訪談等主觀評價方法進行測量；生理測量包括脈搏、腦電、眼動等，需要采用相關的儀器設備進行客觀測量。 由于不同類型的政府數據擁有不同的目標用戶群體，不同用戶的價值感知不盡相同，這類評價的主要目的不在于比較和排序，而在于了解目標用戶關注，檢測產品功能，預測用戶的持續使用意愿或行為，進而改進數據產品設計。

數據復用是政府數據治理的目標，涉及用戶的數據需求、復用意愿和復用行動，與“信息系統持續使用”的概念有相似之處。信息系統的持續使用研究已經較為成熟，對網站或信息系統持續使用意愿和行動的影響因素進行了充分檢驗，如系統的有用性與可用性、用戶信任、社會規范、期望確認、用戶滿意度等。 這些影響因素也被應用于對科學數據復用行為的考察，但是目前針對政府網站與信息系統的研究尚不充分，需要繼續推進。

6 結論

政府信息公開、共享與數據開放是相互關聯的歷史性制度變遷過程，吸引了來自多個學科的研究投入。 為了更好地理解實踐發展過程和學術研究脈絡，本研究對相關概念進行了辨析，對三者之間的關系進行了比較分析，對相關的制度變遷過程和研究成果進行了梳理，力圖勾勒出政府信息公開、共享與數據開放研究的宏觀版圖，并在此基礎上厘清情報學研究在其中的定位，預測其未來發展方向?；谇拔姆治?，本文提出如下觀點：

（1）信息的主要功能是告知，數據的主要功能是計算。政府信息公開旨在保障公民的知情權；政府數據開放除了促進政府透明外，還促使政府數據作為生產要素進入研究、管理、生產等創新性活動，實現價值創造；政府信息與數據共享則旨在提高政府協同治理能力。從政府信息公開到政府數據開放，既是電子政務和數字政府發展的必然結果，也是政府信息從資源走向生產要素、實現價值創造的必然要求。

（2）政府信息公開、共享與數據開放研究具有明顯的跨學科性質，計算機、行政管理、法學、情報學與圖書館學等學科領域的學者從二十世紀五十年代開始相關研究，有力地促進了該領域的制度建設、技術發展和實踐深化。相關的研究進路可以總結為：政府信息公開研究的歷史進路為合法性-公開方式-有效性，對象進路為政府-信息-公眾；政府數據開放的研究進路為價值-風險-效果；政府信息與數據共享的研究進路為障礙-對策-技術實現。

（3）在多學科研究體系中，情報學研究主要聚焦于信息相關問題及公眾與政府信息和數據的交互。隨著制度與技術的成熟，相關研究焦點正在從“要不要?”和“怎么辦?”轉向“好不好?”，為情報學與圖書館學研究提供了新的機遇。

（4）政府數據治理是政府信息公開、共享與數據開放的基本保障。 未來情報學相關研究應將公共價值取向與市場價值取向相結合，對政府數據治理、政府信息與數據的有效獲取等問題展開研究。