法律保留抑或立法保留：對《立法法》第八條第九條的合憲性考察

姜 芳

(四川省社會科學院 法學研究所，成都 610071)

法律保留自19世紀正式作為理論原則被德國行政法學鼻祖奧托·邁耶提出以來，一直被奉為圭臬，成為規范行政權、保障公民基本權利、劃定立法權與行政權邊界的黃金法則。經過一個多世紀的檢驗洗禮，其重要地位不降反升，并被以德國為代表的大陸法系國家所普遍尊崇?！芭c法律優先相比，法律保留更能體現依法行政的本質要求，往往被視為依法行政原則的核心主導原則”(1)劉志剛：《中國行政法專題》，上海：復旦大學出版社，2011年，第20頁。，法律保留作為行政合法性的核心要素地位，對于依法行政的重要意義是毋庸置疑的。

一、問題的提出

作為國家權力橫向配置中立法與行政兩權分配秩序的重要法律理論工具，法律保留最理想、最適宜的法律載體當然是憲法。然而，《憲法》并沒有一般性的法律保留條款，僅僅在個別零散的事項上做出了特別法律保留。這些特別保留事項共有49處，具體表述方式為“由法律規定”(12處)，“以法律規定”(1處)，“依照法律”(31處)(其中“依照法律規定”27處)，“依照中華人民共和國法律的規定”(1處)，“依照……法律規定”(1處)，“在法律規定范圍內”(1處)，“在法律規定的范圍內”(2處)。遺憾的是，《憲法》文本中，在最應該體現出法律保留價值功能的基本權利限制和立法權限分配方面，恰恰出現了明顯的缺位，未能充分體現出法律保留，缺乏明文的一般法律保留，使得憲法上的特別法律保留條款缺乏精神統領，失去了應有的系統性高度。

我國法律文件中第一次系統性規定法律保留的是2000年施行的《立法法》?！读⒎ǚā返诎藯l和第九條以列舉加排除的方式首次規定了法律保留和立法保留的事項范圍，將法律保留正式作為一項法律制度明確固定進中國的法律體系之中，而不再僅僅只是功能性、零散性地隱晦存在，這一規定的歷史性、標志性進步意義是毫無疑問的。不過，客觀地講，《立法法》對法律保留制度的理解和繼受是比較片面和有偏差的，法條本身簡單粗糙且存在明顯的矛盾，第八條和第九條從誕生之初便廣受詬病，呼吁修改完善之聲絡繹不絕。

2015年修改的《立法法》對立法權限部分做出了部分修改，但是，著墨的重點主要集中在對授權立法的規范上，而對法律保留事項范圍的修改甚少。第九條只字未動，第八條也只修改了兩處：一是在“對非國有財產的征收”之后增加了“征用”；二是將原第八項中的“稅收”由原來的合并規定變更為單列規定，專門升級設置為獨立一項，以明確并彰顯稅收法定原則。不過，這次位置調整的形式象征意義遠于實質意義。其在法律保留的地位屬性上，如是否屬于立法保留事項、是否禁止授權，與修改之前并無本質不同。由此可見，《立法法》雖然經歷了一次重大的變革，但仍未觸及桎梏我國法律保留制度發展的核心問題，未能有效回應對第八條和第九條的諸多爭議。

二、屬性之爭與邏輯矛盾

關于《立法法》第八條(2)《立法法》第八條規定：“下列事項只能制定法律：(一)國家主權的事項；(二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；(三)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；(四)犯罪和刑罰；(五)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；(六)稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；(七)對非國有財產的征收、征用；(八)民事基本制度；(九)基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；(十)訴訟和仲裁制度；(十一)必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項?！钡闹T多爭議中最核心的就是其屬性之爭，即究竟屬于法律保留，還是屬于立法保留的問題，二者的根本區別在于保留的強度不同。傳統的法律保留理論雖然要求法律保留范圍內的事項應當以法律定之，但是，卻并不禁止立法機關在不違反授權明確性要求的情況下將本屬于自身的立法權力授予行政機關代為行使，至于是立法機關親自立法還是授權行政機關立法，完全由立法機關自己自由裁量。在20世紀70年代德國立法保留(國會保留)理論誕生之前，這種授權幾乎是沒有任何限制的。而立法保留制度的初衷恰恰正是為了避免這種無限制授權所引發的立法怠惰，要求法律保留范圍內的某些特殊事項無論如何都必須由立法機關親自以法律的形式加以規范，禁止通過授權行政立法的方式任意逃避立法責任，強化監督立法機關履責。法律保留包括形式法律和經明確授權的授權立法(委任立法)，而立法保留則是在法律保留范圍內的那部分必須由立法機關親自專屬立法的“加強型”“禁止授權型”的法律保留。

我國學界的主流觀點是將《立法法》第八條視為一種法律保留。大部分學者認為，它是區別于第九條(3)《立法法》第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！薄敖^對保留”的“相對保留”?！胺杀Ａ糁锌墒跈嗟牟糠譃橄鄬ΡＡ?不可授權的為絕對保留?！?4)應松年：《〈立法法〉關于法律保留原則的規定》，《行政法學研究》2000年第3期。而另一方面，部分學者對主流觀點的質疑和挑戰卻從未停止。主張立法保留說的學者認為，“國內行政法學界近乎一致地將《立法法》第八條——即只能由立法機關制定法律的事項的限定——作為法律保留的最典型的例證，這是一種典型的概念上的誤用”(5)涂四益：《憲政視野下的法律優先和法律保留——憑什么優先？而且保留？》，《甘肅行政學院學報》2008年第2期。；“《立法法》第八條有關某些‘事項只能制定法律’的規定是一個標準的‘立法保留’的例子”(6)陳新民：《中國行政法學原理》，北京：中國政法大學出版社，2002年，第34—35頁。。造成這種截然對立的屬性之爭的根本原因在于《立法法》條文規定本身存在著難以調和的邏輯矛盾。

首先，在形式邏輯上，第八條與第九條存在著非常明顯的字面上的邏輯矛盾。從法律文本的文字表述上來看，第八條明確規定的“下列事項只能制定法律”“必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律”，與第九條中的“第八條規定的事項尚未制定法律的……授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”之間存在著明顯的邏輯矛盾?！啊荒堋仨殹c‘授權’之間存在著詞的用法矛盾，單純從字面含義來理解，‘只能’‘必須’制定法律均表明禁止授權?！?7)鄭泰安、鄭文睿：《授權立法的體系化思考：沖突與化解》，《理論與改革》2015年第5期。在這一形式意義上，第八條似乎的確非常清楚明確地表明了絕對的立法保留立場。僅就單一條文的獨立表述而言，的確如陳新民教授所言，是一個標準的立法保留的例子。但若結合比對第九條的內容來看立法者的本意，就可以否定這一結論。第九條對第八條中所謂的“只能”制定法律的貌似立法保留事項，明確規定了除所列舉的排除事項以外一律允許授權行政立法，這就意味著除法律之外，同時還提供了另外一種替代性立法選擇?！皬捏w系強制的角度出發，這兩個條文之間存在著價值判斷結論的相互抵觸?！?8)鄭泰安、鄭文睿：《授權立法的體系化思考：沖突與化解》，《理論與改革》2015年第5期。這種從根本上自我否定的設定，明顯自相矛盾，在邏輯上難以自洽。

其次，在內容邏輯上，第八條與第九條也存在著明顯的內在標準上的邏輯矛盾。從第八條與第九條的邏輯關系上可以看出，第八條應為一般意義上的法律保留，第九條為立法保留。除了“等事項”這一兜底規定之外，第九條中明確列舉的禁止授權的立法保留事項包括三類：犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度。第九條并未對排除理由和遴選標準做任何解釋和說明。全國人大常委會法工委在《中華人民共和國立法法解讀》一書中對此做出的解釋是，“有關全體公民基本權利和人身自由的事項，應當由最高國家權力機關決定，這三類事項都是涉及公民的基本權利和自由，司法制度中國家的偵查、審判和檢查工作更是直接體現了社會的正義和公道，與全體公民的基本權利和自由密切相關，因此，這三類事項的立法權只能專屬于全國人大及其常委會，由其制定法律予以規范，而不應讓渡和轉授?！?9)全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法解讀》，北京：中國法制出版社，2015年，第67—68頁。依此說明，“涉及公民基本權利和人身自由”似乎成為能否授權立法的判斷標準。然而，若果真如此，則第八條中所列舉的十項事項均應列入立法保留范圍，因為它們都與公民的基本權利息息相關，各方面基本制度更是公民基本權利賴以存在和實現的制度載體和依托。即使退一步講，將標準限縮為“基本權利的限制”，也至少應當包括第(七)項“對非國有財產的征收、征用”。更甚者，若采用重要性標準，則更無法解釋重要性排序更為靠前的“國家主權、國家機構組織、基本政治制度”等架構的國家基本憲制秩序的根本重要事項為何被排除在立法保留范圍之外。

總之，《立法法》第八條與第九條之間這種內在邏輯標準的混亂乃至缺失，使得現行法律保留和立法保留的范圍架構明顯缺乏邏輯上的嚴謹性和周延性。而這種內在邏輯的矛盾缺陷卻顯然不是僅憑文字上對“只能”“必須”等字眼的簡單調換、理順形式上的邏輯關系就能順利解決的，其內在的深層矛盾只能通過對法律保留范圍本身的實質考察來疏解。

三、立法權限沖突的合憲性考察

法律保留的范圍一直是法律保留制度中最為核心的問題，也是永恒的重點難點。它要求行政行為必須于法有據——基于法律或者法律的授權。法律保留的范圍直接決定著國家立法權與行政權的分界?？梢哉f，法律保留是國家立法權在水平方向上的初次分配，是立法權力第一層級的外部劃分，它決定著立法機關與行政機關立法權限的所有權歸屬。立法保留則是國家立法權內部的再次分配，是第二層級的內部劃分，它決定著立法機關所擁有的特定立法權限的專有使用權的歸屬，而除此之外的其他國家立法權，經立法機關明確授權，行政機關可以擁有使用權。

從宏觀角度看，立法權與行政權的分野屬于憲制層面上的國家權力配置問題。一般而言，法律保留范圍的大小主要取決于當時所處的時代背景、憲政制度和國情基礎?？梢哉f，法律保留范圍的發展史就是立法權與行政權之間拘束能動、博弈較量的動態平衡史。法律保留范圍從來就沒有既定統一的標準答案，各國主要根據自身的政治、經濟、社會和歷史等情況綜合考量設定。在國家立法權的歸屬上，德國和英美法系國家一樣，奉行權力分立原則，否認行政機關立法權的存在，立法機關擁有完全的國家立法權。由于其實行聯邦制，因而，國家立法權在聯邦與州立法機關之間進行分配。在法律保留的事項范圍上，《德國基本法》第73條、74條分別對聯邦專屬立法權和聯邦與州共同立法權的具體事項范圍進行了詳盡明確的列舉。而法國雖同樣奉行權力分立原則，但立法機關并不擁有完全的國家立法權，行政機關擁有除《法國憲法》第34條所列舉的法律保留事項之外的全部剩余立法權，即國家立法權在立法機關與行政機關之間進行分配。法國這種獨特的三權分立學說變體主要源于其自身特殊的政治歷史進程所導致的對司法的普遍不信任和對行政權力體系的維護?！斗▏鴳椃ā返?7條(10)《法國憲法》第37條規定：“在法律范圍以外的其他事項，屬于條例性質。以立法形式規定有關上述事項的文件，可以在征求行政法院的意見后，以命令予以修改。本憲法施行后制定的此項文件，不得以命令予以修改，但憲法委員會宣告根據前款規定該文件是屬于條例性質的不在此限?！彼幎ǖ男姓Ａ舫闪朔▏杀Ａ糁贫戎歇毺囟r明的一筆。德國與法國的立法權力分配架構雖因國情、歷史、憲政體制等原因相差懸殊，但基本上均能構成各自邏輯體系上的自洽。反觀我國，雖然《憲法》第五十八條早已對國家立法權的歸屬做出了清晰明確的界定，但在法律上和現實中卻呈現出立法權力歸屬上權屬不清、界限混亂的客觀事實狀態。

《憲法》第五十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權?！奔磭伊⒎嘤闪⒎C關完全行使。另，我國采行單一制國家結構形式，因而國家立法權由中央立法機關——全國人大及其常委會——共同行使。這一權屬設置與我國人民民主專政和人民代表大會制度的國體和政體直接相承和契合。我國與德國模式雖然在理論基礎和推導過程上截然不同，但邏輯結果卻異曲同工，即，同樣否認行政機關的國家立法權?！稇椃ā返诎耸艞l第一項(11)《憲法》第八十九條規定：“國務院行使下列職權：(一)根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；……”明確規定行政法規必須“根據憲法和法律”。也就是說，行政法規必須以憲法和法律的明確規定或者明確授權為立法依據。行政機關沒有獨立于《憲法》和法律之外的并列于立法機關的單獨立法權，行政立法具有對于法律的依附性和從屬性。這也就意味著，當立法機關尚未對某些事項制定法律時，行政機關只有在立法機關明確授權的時候才擁有相應的立法權，即，有法律時依法律，無法律時依授權。然而我國《立法法》第九條卻明顯突破了這種授權限制。

《立法法》第九條規定，當第八條所列十一類事項尚未制定法律時，全國人大及其常委會有權以決定的形式授權國務院先行制定行政法規(三類禁止授權事項除外)。反過來說，則意味著除了第八條所列事項之外，其他事項在尚未制定法律時，國務院可以不經全國人大及其常委會授權直接制定行政法規。全國人大常委會法制工作委員會在《中華人民共和國立法法解讀》一書中將《立法法》第八條所列事項定性為全國人大及其常委會的專屬立法權?！皩倭⒎嗨械氖马?，法規不能規定，在尚未制定法律前，法規只有根據授權才能規定；而不屬于專屬立法權的事項，在沒有制定法律之前，原則上法規可以先規定，不需要授權?！?12)全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法解讀》，北京：中國法制出版社，2015年，第62頁?！读⒎ǚā返诰艞l的這一層暗含之意相當于默示授予國務院對于所謂非“專屬立法權”事項擁有直接獨立的先行立法權，賦予了國務院事實上與全國人大及其常委會相并列的國家立法權，變相承認國務院在全國人大及其常委會非“專屬立法權”領域擁有附前提條件(未制定法律)的共同立法權，而這明顯構成了對《憲法》第五十八條和第八十九條內容的實質性否認，從而根本改變了我國國家立法權力的配置格局和憲法地位，與我國的國體政體直接沖突。

《立法法》第九條的這一暗示性規定是對我國當下行政法規制定狀況的一種表面現實化的立法描述，但同時也是對行政法規立法權限的一種根本誤讀。事實上，在2000年《立法法》正式出臺之前，國務院就擁有了對于尚未制定法律的事項的直接制定行政法規的行政立法權，《立法法》第九條只不過是將這一現實立法權力正式法律化而已。但遺憾的是，它錯將表象直接當成了結論加以引用，忽略了這一現象背后的權力淵源關系，因而造成了現象與本質的扭曲。國務院行政法規的先行直接立法權源于1984年和1985年全國人大及其常委會的兩個重大授權決定(13)1984年9月18日第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》(已廢止)和1985年4月10日第六屆全國人民代表大會第三次會議通過《全國人民代表大會關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》(有效)。。而1984年授權決定因被之后1985年授權決定的內容全面覆蓋，事實上在1985年決定頒布后就不再適用，并已于2009年被第十一屆全國人大常委會第九次會議正式廢止。因此，長期以來真正起決定作用、至今仍有效構成行政法規先行立法權合法性正當性基礎的一直是1985年的授權決定。根據該決定，凡是有關經濟體制改革和對外開放方面的事項，只要不同有關法律和全國人大及其常委會的有關決定的基本原則相抵觸，國務院就可以先行制定行政法規，待條件成熟時再行制定法律。這是一個表述非?；\統且沒有期限限制的大籮筐式的一攬子立法授權，國務院因此獲得了相當廣泛而強大的立法權力。毫無疑問的是，國務院的先行立法權來自1985年全國人大的授權，而不是其自身，更不是《立法法》第九條。也就是說，超出經濟體制改革和對外開放這一授權范圍之外的其他事項，或者授權決定失效后該范圍內的事項仍需以法律或全國人大及其常委會授權為立法依據。并且，所謂的全國人大及其常委會“非專屬立法權事項”范圍與1985年授權決定范圍并未完全競合，前者范圍明顯大于后者，因而那種所謂的“非專屬立法權事項”“原則上無需授權”的說法完全無法成立?！读⒎ǚā返诰艞l中“尚未制定法律時授權制定行政法規”的基本前提范圍就不應當僅僅局限于“第八條規定的事項”，而應當擴及全部立法事項領域。

眾所周知，在我國，全國人大是最高國家權力機關，其他國家權力都是由其派生并受其支配的，行政立法權也同樣如此。行政立法權淵源于立法機關的授權，二者是源流關系。我國既不存在立法與行政并列交叉的共同立法權，也不存在立法與行政平行獨立的各自專屬立法權?！读⒎ǚā返诹鍡l第二款(14)《立法法》第六十五條第二款規定：“行政法規可以就下列事項作出規定：(一)為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；(二)憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項?！钡?二)項所規定的行政法規立法權限事項，乍然看來似乎與法國的行政保留有些類似，但實際上卻有著本質的不同。法國的行政保留是與其獨特的半總統半議會政治體制相對應的，議會與政府在各自的立法權限范圍內分別擁有最高的話語權，在行政保留范圍內不奉行法律優先原則，經憲法委員會裁定為侵犯行政保留范圍的立法，政府可以通過行政命令的形式直接對法律予以修改。而我國行政法規的立法權限既要遵循法律保留原則，又要遵循法律優先原則，行政立法權淵源于人大立法權。在這一點上，《立法法》第六十五條第一款的規定與《憲法》第八十九條保持了一致，同樣秉承了“根據憲法和法律制定行政法規”這一基本前提，反倒與《立法法》第九條的規定有些出入，二者在邏輯上并不完全呼應。

四、保留事項范圍沖突的合憲性考察

宏觀上廓清了法律與行政法規立法權限分野這一基本前提，相當于揭開了法律保留范圍最外層的面紗，但想要探尋全貌，還需從微觀角度對具體保留事項范圍做進一步多視角觀察。從邏輯結構上來看，《立法法》第八條的屬性應當為法律保留，第九條則為立法保留。也就是說，《立法法》法律保留的范圍是除了第八條第(二)項中的“人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權”、第(四)項、第(五)項以及第(十)項中的“訴訟制度”之外的剩余事項。但實際上，第(二)項中的“各級人民代表大會、人民政府的產生、組織和職權”、第(三)項中的“特別行政區制度”、第(七)項“對非國有財產的征收、征用”也同樣應當屬于立法保留的范圍。因為《憲法》明確對這些內容做出了特別保留，要求由法律加以規定，具體包括：《憲法》第十三條第三款私有財產的征收征用、第三十一條特別行政區制度、第五十九條第三款全國人大代表名額和產生辦法、第八十六條第三款國務院組織、第九十五條第二款地方人大和政府的組織、第九十五條第三款自治區、自治州、自治縣組織和工作的基本原則、第九十七條第二款地方人大代表名額和產生辦法、第一百二十四條第四款監察委員會的組織和職權。而其中關于特別行政區的制度，《憲法》第三十一條更進一步明令“由全國人民代表大會以法律規定”，在立法主體上做出了直接明確的限定，不僅不允許授權行政立法，甚至連全國人大常委會都無權對此行使立法權。

《立法法》第九條明顯違背了《憲法》中上述明確特別保留的相關規定，仍然將以上內容排除在立法保留的范圍之外，依舊允許尚未制定法律時由全國人大及其常委會授權國務院先行制定行政法規，這一做法直接與憲法的硬性規定相沖突。眾所周知，憲法賦予全國人大及其常委會的立法權力不僅僅是一項權力，同時，還是其不可推諉的職責義務，更不是《立法法》以下位階法律就能夠修改撼動得了的。正如我們很難想象全國人大及其常委會將修改《憲法》、解釋《憲法》的權力授權國務院行使，更難想象《立法法》會有權做出這一授權規定一樣。因此，有必要重新梳理排列第九條的立法保留事項，將上述內容加以重新整合。

法律與行政的關系是法律保留的制度初衷和核心關切，但隨著觀念變遷和制度演進，法律保留的范圍也逐步拓展，遍及國家和社會公共事務領域。從內容關聯點上來看，可以對法律保留范圍從基本權利和公共事務兩個視角切入?；緳嗬欠杀Ａ舴秶鷦澏〞r最重要的參照物?！皬谋举|上來說，法律保留所要面對的問題變成了圍繞基本權利保護而展開的權力正當性的探索?！?15)張慰：《“重要性理論”之梳理與批判——基于德國公法學理論的檢視》，《行政法學研究》2011年第2期。在法律與行政的關系上，法律保留的范圍就是在行政權力與基本權利的法律控制與保障的博弈演進中獲得了長足拓展的。

以德國為例，在行政行為模式上，法律保留的適用范圍經歷了由帝制時期的自由與財產保留，擴展到一般意義上的侵害保留(干預保留)，再到20世紀70年代特別權力關系破除后的全部侵害保留，至今，覆蓋至除給付行政之外的全部行政行為領域。在這一點上，德國雖然沒有奧地利、瑞士走得遠，達致一切行政行為皆需法律授權的全面保留的地步，但是，由于給付行政適用法律保留本身利弊參半，雖保障了授益行政行為中一般相對人的平等受益權和救濟申請權，但同時也會因立法滯后限制束縛服務行政的改革進程，累及社會總體公益。正是基于這種公共利益與個人權利的平衡考量，目前大多數國家仍然將給付行政排除在法律保留范圍之外，部分保留始終是法律保留理論及實踐的通說和主流。盡管如此，各國學者的激烈批評與質疑仍然從未停止。

當今時代，法律保留的基本理論基礎已由傳統的兩項原則——民主原則和法治國原則——增加至三項，納入了基本權利保障原則，法律保留的價值理念重心也已由控制行政權力遷移至保障公民基本權利之上。這一價值理念的嬗變也終將會對給付行政法律保留上的利益衡量發生根本影響。盡管各國法律保留范圍相差懸殊，但在承認侵害保留是最低限度的法律保留這一點上卻存在著普遍的共識。相比較而言，目前我國法律保留適用的范圍就要狹小得多，甚至連一般意義上的侵害保留都未達到，更不用提特別權力關系領域和給付行政領域了，法律保留范圍的擴展任重而道遠。

《憲法》和《立法法》在基本權利的法律保留上著墨甚少?！稇椃ā返摹肮竦幕緳嗬土x務”一章24個條文中只有6處(16)分別為政治權利剝奪、通信檢查程序、賠償權取得、退休制度、服兵役義務、納稅義務。提及法律保留，立法法則更少，只提及了政治權利、人身自由和財產權(僅限于非國有財產)的保留，實不利于基本權利的有效保障。如果說現階段我國行政法治和基本權利保障的現實社會基礎尚未達致將涉及基本權利義務的事項全部納入法律保留范圍之內的話，那么至少應當將對基本權利的限制(包括特別權力關系領域)這一最基本的侵害保留完全納入法律保留的范圍之中。

五、結語

在當前全面推進依法治國、依法行政，實現法治國家、法治政府、法治社會一體建設的大時代背景下，法律保留是直接關涉行政法治實現、公民基本權利保障的重要時代命題。我國《憲法》缺乏一般性的法律保留規定，未能有效實現對法律保留制度的系統性確認?，F行《立法法》雖然完成了從無到有的歷史性突破，但從規范文本到實施效果都不盡人意，尚需進一步完成從有到好的升級使命。為此，必須正視并妥善解決《立法法》第八條和第九條先天的邏輯矛盾與憲法沖突，構建更為妥適匹配國情的中國化法律保留制度。