水利投融資體制機制改革研究

王 曉

（山西水利職業技術學院 山西太原 030032）

1 當前水利投融資面臨的現狀

1.1 公共財政投入在水利投資中處于主導地位

治水惠民生，水利的公益性特點決定了多年來的資金來源主要是公共財政投入。但公共財政投入也存在不確定性，容易受到當地財政收支狀況、國家投資政策，或者由于重大水旱災害等因素，導致投入規模存在波動性。在國家清理規范政府性基金和大規模減費降稅背景下，水利建設基金、重大水利工程建設基金因所依附的稅費停征減征而減少，基金征收規模受到較大影響，加之水利建設基金和重大水利工程建設基金分別于2020年底和2025年底到期，未來走向存在較大不確定性。

1.2 水利金融資金投資比重較低

金融投資方式有很多種，比如政策性貸款，通過發行債券融資，把資產證券化，或者融資租賃。但水利利用金融資金一方面主要適用于供水、發電等經營性項目，難以成為公益性項目的資金來源。另一方面，水利金融資金投資受宏觀經濟波動、金融支持政策很多變動因素的影響，投資比重都比較低（見表1）。

表1 金融資金投資方式對比表

1.3 水利利用社會資本規模有限

近年來，國家水利投資規模不斷擴大，各地政府也加大支持力度，相繼出臺了一些擴大水利投融資規模的相關政策或實施意見，增強水利融資渠道。同時，民營資本對GDP 的貢獻率越來越大，在全社會固定資產投資中的比重也逐步增加，已成為投資主力軍。但民營資本在水利領域的投資份額很小，與鐵路、公路等其他基礎設施產業相比仍明顯滯后，主要投向為引調水工程等經營性項目，吸引社會資本潛力還很大。資本具有逐利性，合理的投資回報是政府與社會資本合作的基礎，而大多水利項目以公益性為主，盈利性弱，通常無法達到社會資本投資回報預期，社會資本進入意愿不強，水利利用社會資本規模有限。

2 水利投融資體制機制改革可借鑒的辦法——以浙江省為例

2.1 探索股權改革

浙江省松陽縣黃南水庫位于甌江流域松陰溪支流小港上游，是一座以供水、灌溉、防洪為主，兼顧發電、改善水生態環境等綜合利用工程，工程靜態投資加上建設期利息和股東收益，合計融資規模超過20億元。工程資金來源主要是項目資本金、各級財政補助資金和銀行貸款。經松陽縣政府同意，將東塢、六都兩座國有水庫資產劃撥給黃南水庫發展有限公司，并按重置法評估其價值，以實物資本的形式充作松陽方的資本金投入；通過對黃南水庫發展有限公司進行股份制改革，吸收國開基金公司、省金控公司股權投資50億元以上；開工前，通過質押政府購買服務合同權益，獲得農業發展銀行PSL 貸款（抵押補充貸款）。后期，通過國企改革，授予黃南水庫發展有限公司自主經營權益，同時以政府定價的方式明確工程供水價格1.5 元/m3，針對“項目前10年營收難以覆蓋還款金額”的情況，由松陽縣財政給予貼息補助，同時追加“項目形成的資產抵押、項目今后的水電費收益權質押；松陽縣國有資本投資經營集團有限公司、松陽縣水利發展有限公司保證擔保；松陽縣供排水有限公司對貸款本息承擔共同還款責任”等擔保后，獲得農業銀行貸款。

2.2 做大融資平臺

浙江省寧?？h為破解水利工程建設資金總量不足難題，積極創新水利投融資模式，探索融資新渠道，成功為五大溪流治理、東部沿海及城區防洪排澇等重點水利工程投融資50 余億元，取得明顯成效。

1）搭建“造血”平臺，夯實水利投融資載體支撐

寧?？h成立水投公司作為“造血”平臺，盤活縣內中型水庫及天明湖調蓄池的固定資產，將資產注入縣水投公司，打造國有水利投融資核心實體企業平臺。水投公司積極開展抵押融資、股權融資，通過信托產品、發行債券，與民間資本合作等模式開展融資。在防洪排澇等重點水利項目財政建設資金不足的情況下，采取“資金代融、工程代建、設施代管”等方式進行融資。寧?？h水投公司目前公司總資產為72 億元，年經營收入5 000 萬元。寧?？h水投公司積極開展公司主體信用評級“AA”級評定，獲得等級后，寧?？h水投公司通過發行私募債、企業債等多種債券產品，滿足公司近年融資需求。

2）創新“補血”舉措，拓寬水利投融資資金渠道

探索PPP（Public—Private—Partnership）建設模式。寧?？h水投公司作為政府出資人身份與社會資本合作，通過PPP 模式實施東部沿海防洪排澇工程建設?？h水投公司打包中心城區防洪排澇項目中需求最迫切、條件最成熟的12 個項目，獲得世行6.5 億元低息貸款資金用于項目建設，有效緩解工程建設融資難局面。該項目作為典型案例通過世行向100 余個國家（地區）分享“寧海智慧”。積極對接農發行等政策性銀行，農發行授信5 億元用于該工程建設。同時通過總資產及經營收入向銀行申請流動資金貸款，目前已與6 家銀行達成合作。

3）謀劃“活血”布局，激活水利投融資發展動能

在原水投公司基礎上建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代化水投集團公司。推動公司多元化投資、經營和發展，擴展優化現有經營業務。為解決工程建設中普遍存在的石料緊缺問題，公司依托已建立的水投建材有限公司大力拓展建材經營市場和規模。在海岸、水庫、溪流等治理過程中，積極向寧?？h政府申請土地儲備，依托水利景觀資源，利用儲備土地開發涉水旅游度假景觀房等項目，增加公司收入。

2.3 利用好砂石資源

從浙江省紹興市上虞區水利的改革實踐來看，水利項目由于其自身極強的公益性特點，在實體化轉型的投融資改革過程中，面臨著經營性資產少、經營性收入少、收益性來源少的巨大困難，面對這一不得不破的難題，上虞水利集團探索了以下經驗做法。

1）向資源要資產：上虞水利集團以資源資產為導向，籌建之初就委托浙江省水利水電勘測設計院對全區河砂資源進行勘測，根據勘測報告編制上虞區河道疏浚采砂規劃，結合河道疏浚進行河砂開采。隨著資源河砂價格大幅上漲，市場價值已超過15 億元。

2）向資產要收益：投融資改革以前，政府、社會團體等單位使用水利資產時均為無償使用，改革以后采取市場價有償使用新做法。如2003年至2021年的18年間，水利集團在曹娥江城區段一江兩岸景觀工程建設中建造了近4 萬平方米的水利管理用房，這部分管理用房位于國家級水利風景區，具有稀缺性、獨占性，有非常高的市場價值，推行有償使用后，僅此一項就能為集團創造1000 余萬元凈收益。此外，上虞區還存在大量的三四線堤塘資產，近年來，水利集團以堤塘廢棄后復墾利用為手段，將堤塘資產轉為土地指標，將土地指標轉化為資產收益。

3）向資質要營收：上虞區委區政府以特許經營權授予的方式，給予水利集團全區水利項目代建權。一方面集團以專業的工程管理力量彌補了鄉鎮水利項目建設管理能力低下的短板，另一方面也為集團帶來了營收。實體化轉型以來，年均增加營收1.2 億元以上。集團的代建范圍已延伸到房屋整體裝修等。

4）以理念謀長遠：無論是資源還是資產，總是有限的，如何長效化持續增加水利經營性資產，需要以市場化思維謀劃水利項目建設內容。2020年浙江省千億海塘安瀾項目提出了“安全+”的全新建設理念，上虞區海塘安瀾工程規劃單獨設置經濟方案章節。在規劃方案中，建設內容包括有紹興碳達峰概念的風力發電和新能源充電樁、結合海洋經濟的液化氣專用碼頭、結合綠色發展的生態養殖、結合鄉村振興和全域旅游的農產品銷售展示等經營性內容，確保項目建設資金籌集順暢，并持續增加公司經營資產和經營收入。

3 創新水利投融資體制機制改革的策略建議

通過對浙江三縣（市）水利投融體制機制改革實施模式、經驗做法進行總結可知，水利投融資是個系統工程，需要政府主導、市場運作[1]、社會參與三管齊下，政府作引導、政策是依托、融資企業是載體、社會力量齊參與。只有通盤合作，才能充分調動社會資本積極性，增加水利建設投資，建立運轉高效、保障有力的投融資機制。

3.1 政府作引導

政府往哪兒引，資本往哪兒投。政府作引導，政策是依托，一方面政府要在預算安排上予以傾斜，也可發行專項債券支持水利基礎設施建設。另一方面，政府要積極爭取中央水利建設項目和資金，做好提前謀劃。再次，政府可以通過加大國有水務企業資本金注入[2]，實施政府投資項目，給予政府貼息等。要調整各類資本的投融資積極性，挖掘項目自身運營收益[3]。

3.2 機制要創新

寧?？h通過搭建“造血”平臺，創新“補血”舉措，謀劃“活血”布局，融資50 億元以上?？山梃b寧?？h的做法，一是搭建“造血”平臺，發展壯大地方水利投融資企業，加快推動股份制改革。二是建立“補血”機制。用足用好金融信貸政策，充分發揮政策性、開發性金融信貸資金支持水利建設。三是謀劃“活血”布局。鼓勵省屬水務投融資企業按照市場化運作原則，與銀行、保險等金融資本及其他社會資本合作設立水利投資基金。鼓勵社會保險基金、基本養老保險金、企業年金等非銀行金融機構資金，投入水利工程建設運營。

3.3 社會力量齊參與

放開社會資本進入領域，選擇BOT（建設—運營—移交）、BOO（建設—擁有—運營）、BOOT（建設—擁有—經營—轉讓）、TOT（轉讓—運營—移交）、O&M（委托運營）等合適參與方式；推進一體化建設運營，把一些公益性較強、經濟效益較差的水利項目，與經營性較強的水利項目組合開發經營，吸引社會資本參與；支持省級水務投融資企業通過市場化手段，與地方政府開展水務一體化合作；保障社會資本合法權益，讓社會資本與政府投資享有同等政策待遇，進行效益的合理分攤；完善價格形成機制，價格定價中要充分考慮社會資本的回報、社會公眾利益。要加快推進農業水價綜合改革，進一步健全城鎮居民用水階梯價格、非居民用水超計劃超定額累進加價制度，加大污水處理費的征收管理力度。

4 結語

要爭取水利工程建設項目投資需要多方聯動，既要政府高位推動、大力支持，還要企業社會共同參與。要加強與金融機構的聯系，探索研究債貸組合新模式，探索對公益性、經營性項目及現有資產的合理捆綁。要進行分類施策，創新融資模式，推動水利投融資體制機制改革，保障水利工程建設順利開展。