中美跨境支付系統法律適用規則比較研究*

董 哲

（哈爾濱工業大學（深圳）經濟管理學院與前海金融控股有限公司， 廣東深圳 518055）

一、問題的提出

支付系統是重要金融市場基礎設施（FMIs），在金融體系中被定位為“血液循環系統”，因而不僅是連接商品交易和社會經濟的血脈，而且成為風險傳遞的主要渠道，與經濟發展、金融穩定密切相關1謝曉晨，李麗.從風險管理角度建立我國支付系統監管框架，北京金融評論,2012(2):253.?？梢?，如不能對支付系統等FMIs 進行適當管理，其所集中的金融市場風險將通過其體系傳導， 最終可能導致系統性風險的出現與擴散2Berndsen, R., “What is Happening in Scrooge Digiduck’s Warehouse?”, Inaugural Address Delivered at Tinburg University, February 25, 2011.。 在此基礎上，由于跨境支付系統的跨境特征，因而可能成為國際金融風險向境內傳導的通道， 因而相比一般國內支付系統更可能引發系統性風險。 對跨境支付系統進行深入研究，有助于其安全穩定運行，有利于維護金融體系的安全穩定。

當前，國際上存在幾大主要國際貨幣，分別對應相應跨境支付系統。 以美元為例，95%的美元跨境支付服務由紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）提供，后者由位于紐約州的清算所銀行間支付公司（PaymentCo）擁有與運營3Joanna Diane Caytas, “Weaponizing Finance:U.S.and European Options,Tools,and Policies”,Columbia Journal of European Law,2017,23(2):451.。 結算機制方面，CHIPS 在紐約聯儲銀行建立余額賬戶，由參與者通過聯邦大額支付系統Fedwire，在每個結算日開始前向CHIPS 賬戶內劃入規定預存款，并在每個結算日結束后將留存款劃出， 具體跨境支付結算活動則通過CHIPS 賬戶開展4崔瑜.跨境人民幣清算平臺的國際借鑒[J].中國金融,2012(1):58.。 相比之下，人民幣尚未完成國際化進程， 其跨境支付業務發展也與人民幣國際化程度密切相關。 在專司人民幣跨境支付的CIPS 上線前，中國現代化支付系統（CNAPS）5CNAPS 包括了大額支付系統（HVPS）與小額支付系統。本文研究所涉及大額人民幣跨境支付清算由CNAPS 的HVPS 負責提供支付基礎設施支持，為與其他國家HVPS 相區分，后文中CNAPS 專指其HVPS。通過清算行、代理行等特殊機制安排， 承擔了主要的人民幣跨境支付服務。 相比于CIPS，原有清算行、代理行等機制安排存在清算環節復雜、支付效率較低、未有效隔絕境外風險等問題。不過，CIPS與原有跨境支付機制安排仍將長期共存6高蓓，盛文軍，張明.跨境清算體系：國際比較及中國進展[J].上海金融,2016(8):79-80.。從現有趨勢可知，未來CIPS 將逐漸替代原有模式， 從而解決原有模式下相關問題，CIPS 也將在人民幣跨境支付領域占據更為重要的地位，逐漸成為各大清算中心或資金池之間的紐帶與橋梁7Weitseng Chen, “Lost in Internationalization: Rise of the Renminbi, Macroprudential Policy, and Global Impacts”, Journal of International Economic Law, 2018, 21(1):39.。 截至2022 年3 月末，CIPS 系統共有參與者1304 家，其中直接參與者76 家，間接參與者1228 家，覆蓋了全球五大洲104 個國家和地區8《CIPS 系統參與者公告（第七十五期）》，CIPS 官方網站，2022 年3 月31 日，資料來源于：https://www.cips.com.cn/cips/ywfw/cyzgg/57099/index.html，2022 年4 月2 日訪問。。

跨境支付系統具有明確的涉外因素， 或將對跨境支付系統的安全穩定運行產生重大影響。 為有效應對該問題， 有必要對跨境支付系統的涉外民商事法律關系進行系統調整。當前，該問題尚缺乏統一的多邊國際條約或協定予以解決， 因此主要依靠適用國內法規則方式進行調整，具體包括直接調整方法與間接調整方法?？讘c江等認為， 目前統一國際法規則雖然在越來越多的專業領域不斷出現， 但卻導致國際法的完整體系面臨不斷碎片化的問題，同時，對既有國際法規則的執行也缺乏有效執法監督機構9孔慶江，劉禹.逆全球化問題和全球化重塑的路徑[J].國際經濟法學刊,2018(1):54.。 在基本支付法律關系的界定方面，吳興光等認為， 當前發達國家調整支付法律關系存在一般調整方式與專門法律調整方式這兩種不同的方式10吳興光，蔡紅,等.美國《統一商法典》研究.社會科學文獻出版社,2015(1):297-298.。 跨境支付系統法律適用問題同樣將受到上述分類影響， 即適用一般沖突規范調整還是通過專門支付法律調整。何志鵬認為，現階段跨境支付系統規則構建應符合 《金融市場基礎設施原則》（PFMI）等國際金融軟法的要求11何志鵬.逆全球化潮流與國際軟法的趨勢.武漢大學學報（哲學社會科學版）.2017(4):56.。 董哲認為，調整跨境支付系統法律適用問題的規則， 既包括了沖突規范， 也包括了系統參與者國籍要求或準入標準等。 以CHIPS 為例，上述規則不僅涵蓋了紐約州《統一商法典》（UCC）第4A 編，而且還在CHIPS 運營規則中有所體現，這些規則之間相互補充配合， 從而充分規避潛在法律沖突問題，避免準據法指向國外對CHIPS 安全穩定運行帶來風險與不確定性，CHIPS 的相關成熟經驗也值得CIPS借鑒12董哲.跨境支付系統法律問題研究.武漢大學博士學位論文，2019:3-94.。 根據Weitseng Chen 的觀點，當前CIPS 對人民幣跨境支付參與者準入標準，也確立了有關沖突法、管轄權等方面的初步規則13Weitseng Chen, “Lost in internationalization: Rise of the Renminbi, Macroprudential Policy, and Global Impacts”, Journal of International Economic Law, 2018, 21(1):62.。 但是，毛術文認為，相比于CHIPS，當前CIPS 相關規則仍存在專門法律缺失、 規則不夠完善、規則碎片化等問題14毛術文.人民幣國際化清算的法律問題研究.中南財經政法大學博士學位論文，2018:109-110.。

通過對中美跨境支付系統法律適用規則的比較研究，能夠進一步明確中國CIPS 法律適用規則的問題， 并在參考借鑒CHIPS 相關規則的基礎上對原有規則有所揚棄，提出適應CIPS 與我國跨境金融發展的CIPS 法律適用規則完善建議，從而為CIPS 筑牢法律基礎，促進CIPS 與人民幣跨境支付業務的安全與穩定運行。

二、跨境支付系統法律適用的法律基礎

跨境支付系統法律適用的法律基礎，主要涉及的是調整平等主體之間跨境支付民商事法律關系所需的法律適用規則。 相關規則同時包括了國際法規則與國內法規則。前者指的是PFMI 等國際金融標準的基本要求，主要通過其成員方轉化為國內法律的方式具有約束性。后者主要包括國內相關民商事沖突規范與直接適用法規則。上述規則共同構成了跨境支付系統法律適用的法律基礎。

（一）國際金融標準有關要求

目前， 跨境支付系統屬于PFMI 所確立的FMIs 范疇。 PFMI 等諸多國際性金融監管組織所出臺的國際標準， 是旨在加強合作行動以解決具體跨國金融監管問題的行為準則，性質上屬于國際金融軟法15何志鵬.逆全球化潮流與國際軟法的趨勢.武漢大學學報（哲學社會科學版）.2017(4):56.。 由于軟法的非正式性，其無法直接產生類似硬法的傳統強制執行效力，因此， 其法律效力的充分發揮有賴于被作為國際標準成員方的國家或地區的立法機關轉化為境內法律， 對于PFMI 等國際金融軟法來說亦是如此16Rosa M.Lastra, “Do We Need a World Financial Organization?”, Journal of International Economic Law, 2014,17(4):796.。 同時，PFMI 等國際金融軟法主要目的在于推動FMIs 滿足設定的最低標準，從而在增強FMIs 安全性與穩定性的同時，盡可能兼顧FMIs 的效率與競爭力17Aaron J.Unterman, “Regulating Global Financial Market Infrastructures: Achieving Stability and Efciency across Borders”, Bepress working papers, 2015:16.。 同時，由于FMIs 運營機構自身在訂立運行規則過程中，極易受到市場非對稱性、外部性等各類因素影響，或將危害整個規則機制的效率與安全，因此相關法律要求有必要涵蓋與約束FMIs 的運行規則18Adekemi Omotubora, “Regulation for E-payment Systems: Analytical Approaches Beyond Private Ordering”, Journal of African Law, 2018,62(2):140-141.。這也說明，以國際標準及國內轉化法律確立對FMIs的運行與發展是非常必要的。 PFMI 包含了24 條基本原則，同時在附件中規定了監管部門的職責、各成員境內落實評估方法等，其中與支付系統相關的規則，可以被總結為法律基礎、治理結構、風險管理等幾個方面19CPSS & IOSCO, “Principe for Financial Market Infrastructures”, April 2012.。

具體來看，跨境支付系統法律適用問題出現的主要原因，在于不同國籍的系統參與者。 這些系統參與者涉及了跨境支付系統的參與者管理規則。參與者管理規則又屬于PFMI 所確立的支付系統治理結構范疇。此外，跨境支付系統法律適用問題還包括了法律沖突規范，屬于PFMI 所確立的支付系統法律基礎范疇。因此，PFMI 對跨境支付系統的法律適用規則的要求，也主要由法律基礎與治理結構這兩方面規則所涵蓋。

PFMI 法理基礎中有關法律適用規則的要求，主要在法律基礎總原則——原則1“法律基礎”中體現。 其要求支付系統等FMIs 應具有穩健清晰與透明的法律基礎。該原則適用范圍大致包括了法律規則、FMIs 運行規則、FMIs 程序合約、FMIs 匯報闡述以及多法域法律協調等方面法律規則。 其中，多法域協調方面規則，即法律適用相關要求——若特定FMI 的業務涉及多個法域，其應當注意識別與化解司法管轄的潛在法律沖突所引發風險。 涉及跨境因素與跨境風險的跨境支付系統， 應尤其注意該問題。

PFMI 治理結構中有關法律適用規則的要求，主要在系統參與者準入標準中體現， 與系統參與者國籍密切相關。 參與者準入以及系統接入技術要求，主要由原則18與原則19 規定。原則18 要求支付系統等FMIs 應確立合理的參與者準入要求，保障FMIs 參與者公平公開獲得服務的權利，同時其還在披露方面提出了具體的要求。原則19 說明了相應的分級參與安排可能會產生特定實質性風險，并要求FMIs 準確識別、監測與管理這些風險。

（二）支付法律關系相關國內法規則

支付系統進行支付結算過程中涉及的民商事支付法律關系， 主要包括基礎民商事法律關系與核心支付法律關系。 法律關系主體主要包括了付款人、收款人、對應支付系統參與者銀行、支付系統運營者等。它們均由與支付相關國內法進行調整。

基礎民商事法律關系存在于收付款雙方之間， 是支付行為發生的原因或前提。典型例子包括了買賣關系、贈與關系等。從一般法理來看，支付行為是基礎法律關系中義務主體履行義務的方式， 因而支付有效性或必要性將受到基礎法律關系效力狀況直接影響， 如基礎法律關系可能出現效力瑕疵，包括效力待定、被撤銷或無效等。 然而， 支付活動與支付系統均密切關聯金融安全穩定效率等目標， 支付法律關系與支付行為效力認定也由此具有特殊性20例如，由于支付系統在運行中可能面臨信用風險、流動性風險等，因此，支付命令履行與支付行為進行中，結算最終性規則等特殊規則也被賦予了高于一般民商事法理的優先效力。。 因此，雖然基礎法律關系與對應核心支付法律關系之間存在緊密因果關系，但實踐中，支付系統資金劃撥已經具備了無因性特征——無論雙方之間付款義務是基于何種原因產生，對應大額支付一旦發起，即與基礎法律關系脫離并相對獨立21李莉莎.大額電子資金劃撥中的利益分析及其立法貫徹.暨南大學碩士學位論文，2006:13.。

支付系統介入的支付法律關系包含支付命令發出、傳輸和執行過程中產生的各類資金劃撥相關法律關系。支付法律關系主體包括：發起支付的發端銀行，為受益人利益接收支付命令和最終接受支付款項的受益人銀行，以及連接發端銀行與受益人銀行的中間銀行。 支付法律關系客體為支付命令等信息傳遞與資金劃撥服務，法律關系內容則是法律關系各方所享有的支付相關權利與義務。

通過法律調整上述支付法律關系， 世界上主要發達國家主要存在兩種調整方式， 分別是一般調整方式與專門法律調整方式22吳興光, 蔡紅, 等.美國《統一商法典》研究.社會科學文獻出版社2015(1):297-298.。 其中，一般調整方式將支付行為視為一個整體， 認為支付命令的發起相當于對接收命令的銀行的授權，可以視為特殊代理法律關系，適用合同法、商法等普通民商事法律或法律理論調整。 這種調整方式多見于傳統民法典國家，如德國、法國、日本等。專門法律調整方式則以美國為代表， 明確反對將支付命令收發等視為授權或商事代理關系， 而是將其認定為具有特殊性與獨立性的大額電子支付法律關系， 并制定專門法律對其進行調整。

目前， 美國支付法律及CHIPS 運行規則已經構建了全面、完備的法律框架，符合現行國際標準PFMI 的“良好法律基礎”原則要求23。潘擁軍.論美元跨境支付系統的適用規則對我國的啟示[J].國際經貿探索,2016(10):58.美國支付法律可以總結為聯邦層級與州一級法律規范結合，相互配合，共同發揮作用。 這些法律規范具體又可以分為跨境支付系統的運行規則以及監管規則。 其中，監管規則不涉及法律適用問題。 聯邦層面的運行規則主要指《聯邦存款保險公司促進法》的凈額結算規則，并未包含法律適用規則。 因此，有關CHIPS的法律適用規則主要體現在CHIPS 所在的紐約州層面有關立法中。 1985 年，美國統一州法全國委員會成立了“關于電子支付法修改委員會”， 決定在UCC 中增加第4A編，并在1989 年正式完成。UCC 第4A 編用于調整金融機構之間的大額資金劃撥。 大額跨境支付也就此成為其調整對象。 目前，美國很多州均根據UCC 第4A 編制定了本州相關法律，用以調整大額電子支付服務24B.Geva, “Chapter 46 Global Payment and Settlement Systems”, “Handbook of Key Global Financial Markets, Institutions, and Infrastructure”,Academic Press, 2012:517.。 CHIPS 系統運營者所在的紐約州，同樣在UCC 基礎上進行立法并編纂了紐約州UCC 規則。 因此，CHIPS 應受到紐約州UCC第4A 編的調整。 紐約州UCC 除了包含CHIPS 法律適用規則外， 還包括了結算最終性規則等在內的支付系統運營規則，是紐約州的電子資金劃撥法律。

相比之下， 目前我國相關法律規則對支付系統相關內容缺乏明確規定，業務實踐中，我國支付法律關系一般參照民法典傳統國家，適用合同法、商法等一般民商事法律或法律理論進行調整，屬于一般調整方式。 同時，我國支付相關法律規定大多分散在規章、規范性文件中，位階較低、缺乏系統性，且缺乏專用支付法律關系條款，未來應考慮在清理整合的基礎上將其上升到法律層級，明確支付系統運行主體、參與者準入資格及法律權責等支付法律關系相關概念的內涵25毛術文.人民幣國際化清算法律問題探析[J].現代經濟探討,2015(3):32.。

（三）跨境支付法律關系法律適用的調整方法

跨境支付法律關系屬于支付法律關系范疇， 但跨境支付引入涉外因素——跨境支付的相關主體位于不同國家或地區，因此可能出現法律適用問題。 相比之下，境內支付中的各法律關系主體均位于境內， 因此不存在類似問題。 尤其是各類銀行主體通過支付系統所發生的資金劃撥法律關系，可能影響支付系統運行，與金融體系安全穩定密切相關，極易因涉及跨境因素產生重大法律風險。因此， 涉及不同國籍的銀行參與主體所進行的跨境支付劃撥法律關系，也因此可能因法律適用與法律沖突問題，影響支付系統的安全穩定運行。

跨境支付系統法律適用上述法律沖突問題， 通常通過國際私法方法予以應對。 調整國際民商事關系的國際私法方法， 一般包括兩種模式——統一法方法與沖突法方法26何其生.國際私法秩序與國際私法的基礎性價值[J].清華法學,2018(1):37.。 其中，統一法方法對應了直接調整方法，指的是運用國際條約中的統一實體法規則或國內法中的直接適用的法，以此解決法律沖突。沖突法方法對應間接調整方法，指的是通過沖突規范來確定應當適用的實體法，以此解決法律沖突。在一般法律實踐中，國際民商事法律關系中的法律沖突問題， 通常綜合利用直接調整方法與間接調整方法來予以解決。不過，跨境支付法律關系所具有的特殊性，決定了其在調整方法選擇上的特別偏好。

具體來看，CIPS 等跨境支付系統所涉及法律關系事關金融體系安全穩定，影響重大，因此一般應盡可能避免因援引沖突規范導致跨境支付系統實體法指向境外所產生的相應法律風險。 這也說明了間接調整方法在跨境支付法律關系的法律適用問題上具有局限性——間接調整方法或者沖突法方法，相對更為尊重各國法律制度差異，因而存在指向境外可能，對跨境支付系統存在不確定性。相比之下，直接調整方法中的直接適用的法，是直接適用于涉外民商事關系的具有強制效力的法律規范， 由國內立法機關所制定， 通常立法目的在于實現國家重大社會經濟利益27劉仁山.“直接適用的法”在我國的適用——兼評《涉外民事關系法律適用法》解釋（一）第10 條[J].法商研究,2013(3):74.。 這與維護跨境支付系統與金融體系安全穩定的目標相匹配。因此，跨境支付法律關系的法律適用規則，一般以直接調整方法為主，以間接調整方法為補充。下文中將從調整方法的角度出發， 對中美跨境支付系統法律適用相關的參與者國籍規則、沖突規范、準據法規則等進行詳細分析。

三、中美跨境支付系統參與者國籍規則的實踐與啟示

跨境支付系統的法律適用問題中， 跨境支付系統的參與者國籍是影響廣泛的關鍵因素之一。 參與者國籍也是跨境支付系統法律適用問題產生的重要原因。 對于跨境支付系統參與者的國籍進行限定， 以此應對跨境支付系統的法律沖突問題，屬于直接調整方法。美國在此方面的經驗值得中國參考與借鑒。

（一）CHIPS 系統參與者國籍規則的實踐經驗

CHIPS 參與者分為直接參與者與間接參與者， 其中直接參與者接入CHIPS 系統， 因而限定直接參與者國籍， 是應對CHIPS 法律適用問題的重要方式。 目前，CHIPS 對直接參與者的國籍進行了明確限定： 由于直接參與者對系統運行的重要作用，其應具有本地國籍，同時所有參與者與CHIPS 的連接必須僅限于參與者在美國境內的分支或辦公場所28The Rules Governing the Clearing House Interbank Payments System, Rule.6.。 因此，境外金融機構若有意成為CHIPS 的直接參與者，必須在美國境內設立子公司或分支機構， 并應由這些子公司或分支結構以境內組織機構身份參加系統。紐約州UCC 第4A 編明確規定，所有為資金劃撥目的而成立的銀行分支機構或辦公場所， 將被視為單獨的銀行29The New York Uniform Commercial Code, Art.4A, 105(1)(b).。該條款的要求，與CHIPS 規則對于參與者應為美國存款機構或在美國擁有分支機構或辦公場所的境外銀行的要求30The Rules Governing the Clearing House Interbank Payments System, Rule.19.相適應。

在上述規則的綜合作用之下，CHIPS 的外國銀行參與者， 最終指向外國銀行在美國境內的分支機構或子公司。 同時，即使該分支機構不具有法人地位，也將被視為具有獨立法人資格的銀行機構，并且擁有美國國籍，且該分支機構與CHIPS 的連接，不能被擴展至同一外國銀行的境外其他分行。 而接入CHIPS 外國銀行在美國境內的子公司參與者，原本就具有獨立法人資格，且毫無疑問將擁有明確的美國國籍。 因此，直接接入CHIPS 系統的參與者均已被認定為具有美國國籍。 此時，即使CHIPS 跨境支付服務涉及了外國銀行，但從法律角度考量，CHIPS相關核心法律關系仍為美國境內支付法律關系并應適用美國法律，從而降低了CHIPS 因法律適用問題面臨的法律沖突風險。

需要注意的是，雖然CHIPS 的外國銀行在美國境內的分支機構或子公司參與者在法律上已經被認定擁有美國國籍，但是其終究受外國銀行及其客戶的指示，并借助CHIPS 發起美元跨境支付行為， 因此外國銀行與美國境內分支機構、子公司之間的支付法律關系，仍然可能涉及境外法律。不過，此類法律關系僅僅是上述外國銀行關聯主體之間的平等主體民商事法律關系。 有關CHIPS 安全穩定運行的關鍵跨境支付法律關系——CHIPS 參與者所進行的資金劃撥法律關系及其權利義務， 并不會因此受到影響，仍然僅適用美國法律。

CHIPS 參與者國籍方面的立法安排，對CIPS 相應規則完善有如下啟示：通過直接認定CHIPS 外國銀行的分支機構參與者具有美國國籍， 并將外國銀行參與者之間以及外國參與者與CHIPS 之間的涉外法律關系轉化為美國國內法律關系，實現對原有涉外法律關系的簡化，最終排除不同國籍因素影響。同時，CHIPS 的外國銀行分支機構參與者， 與其位于境外的外國銀行其他分行或子公司之間的涉外支付法律關系，也被排除在CHIPS 的支付清算法律關系之外，從而有效避免CHIPS 運行受到涉外因素影響。值得注意的是，美國立法者在外國銀行的境內分支機構參與者國籍認定之外， 還單獨確認了外國銀行在美國境內分支機構的法律地位與法律人格， 確保該分支機構能夠獨立享有法人地位， 實現分支機構與其外國銀行總部在法律意義上的分離。通過上述一系列措施，有關CHIPS 支付法律關系被極大地簡化，避免CHIPS 因沖突規范可能指向境外準據法的影響， 有效提升了CHIPS運行的安全與穩定。

（二）CIPS 系統參與者國籍規則的現狀與問題

當前，CIPS 的參與者國籍規則， 主要由中國人民銀行所發布的《人民幣跨境支付系統業務規則》及CIPS 運營者所發布的具體業務操作指引所涵蓋?！度嗣駧趴缇持Ц断到y業務規則》有關直接參與者準入條件中，并未要求境外銀行參與者應當在中國境內設立分支機構并以分支機構為主體接入CIPS；相反，境外銀行也可以成為直連CIPS 的直接參與者，并通過中國境內資金托管行來管理每日需通過CNAPS 轉入CIPS位于CNAPS 清算基礎賬戶的基本資金31《人民幣跨境支付系統業務規則》第二章第六條、第八條。。 《人民幣跨境支付業務操作指引》則規定了CIPS 參與者準入的詳細標準32《人民幣跨境支付系統業務操作指引》第四章第一條第（一）款。。 其中，銀行類金融機構與FMIs 運營機構被允許成為直接參與者。而在直接參與者是否包含境外金融機構方面， 該業務指引同樣并未效仿CHIPS 不允許外國銀行直接接入系統的通常做法， 而是提供了不同方案：CIPS 不要求境外金融機構在本地設立分支機構或子公司， 而是允許境外金融機構作為直接參與者接入CIPS，僅單獨要求境外機構申請者提供相關境外注冊文件、境外政府或董事會意見決議、資信報告及資金托管安排等特別文件33《人民幣跨境支付系統業務規則》第二章第五條。。

CIPS 允許境外機構成為直接參與者的制度安排，或意在便利境外機構參與CIPS， 從而在一定程度上提高CIPS 對境外參與者的吸引力， 促進CIPS 在全球業務擴展。 然而，境外銀行獲準直接接入CIPS，也將導致因境外因素產生法律適用與法律沖突問題的隱憂。此外，目前我國在公司國籍問題上仍然堅持絕對的成立地標準34張磊.論我國公司國籍制度的改革——以上海自貿區的負面清單為視角[J].東方法學,2014(1):106.。 這雖然能夠確認境外銀行子公司屬于中國國籍法人， 但對于不具有獨立法人地位的境外銀行分支機構或分公司，卻無法確認其具有中國國籍。 這種情況下，若CIPS 系統參與者是沒有法人地位的分支機構或分公司， 其僅能夠代表境外母公司開展活動，因而仍然將導致CIPS 法律關系出現外國國籍等境外因素， 導致無法確定中國境內法律適用，因而也無法消除法律適用所帶來的不確定性。因此，即便CIPS 效仿CHIPS 的做法，要求直接參與者應為境外機構在中國境內的分支機構， 由于中國支付法律缺乏美國法律中對分支機構法人地位與國籍的認定規則，也無法完全避免法律適用所產生的準據法指向境外的問題，不利于CIPS 乃至整個金融體系的安全穩定。

（三）CIPS 系統參與者國籍規則的完善建議

在系統參與者國籍認定方面，CHIPS 規則從系統參與者國籍認定以及分支機構獨立法律人格兩個角度進行了安排。未來，隨著CIPS 法律適用規則的完善，可以參照CHIPS 做法， 從國籍認定的角度采用直接調整方法。 同時，考慮到CIPS 的發展需要與未來趨勢，應當根據近期與遠期的實際情況，分別采取不同的完善措施。

1.盡快確認分支機構獨立法律人格與國籍

從近期來看，CIPS 系統參與者國籍規則的完善，可以從確認分支機構的獨立法律人格與國籍角度展開——認定外國銀行或其他機構在中國境內的分支機構具有獨立法律人格與中國國籍，并可以直接接入CIPS 系統。同時， 這一國籍角度的直接調整方法， 不僅能夠應對CIPS 的法律適用問題， 而且在一定程度上能夠促進CIPS 的參與者數量提升與業務發展。因為相較于在中國境內設立子公司，分支機構在設立程序、運行成本等方面更具優勢。

不過，在分支機構的獨立法律人格方面推進CIPS 法律適用規則完善， 需要對現有民商事法律規則限制進行突破。 目前，《民法典》規定，分支機構以自己名義從事民事活動，產生的民事責任由法人承擔；也可以先以該分支機構管理的財產承擔，不足以承擔的，由法人承擔35《中華人民共和國民法典》第一編第三章第一節第七十四條第二款。。 由此可知， 現有民法雖然已經承認了法人分支機構在經濟上的一定獨立性， 但仍然不認為其具有民事責任主體地位，因而總體來看并不認可其獨立的法律人格36夏平.法人分支機構的法律地位與責任承擔——以民法總則第74 條為考察重點[J].西部法學評論,2019(4):117.。 境內分支機構無法擁有法律意義上的獨立性， 顯然難以滿足CIPS 參與者的資質要求。 未來，應充分把握人民幣支付系統的特別立法契機， 在分支機構參與者的法律人格認定方面， 適當放寬和突破境外銀行等金融機構在境內分支機構或分公司的法律人格限制， 賦予它們與子公司類似的獨立法律人格與法律地位。 如參照UCC 第4A 編的規定，在未來支付系統立法中，認定同一境外銀行位于中國的分行和辦事處，均視為單獨的銀行。

CIPS 規則中有關分支機構國籍確認規則的完善，需要同時對法律法規與CIPS 規則進行修訂調整。 首先，由我國立法或金融監管機構在《公司法》或相應銀行或支付相關法律規范中， 修訂與補充有關分支機構身份與國籍的明確規則，確認境外機構在境內分支機構的中國國籍，使它們與境外機構相區分。 其次，CIPS 也應當同步調整境外參與者資格條款，對運營目標為接入CIPS 并開展跨境支付資金劃撥的境外機構的境內分支機構， 確認它們的參與者資格，允許它們接入系統。 這能夠將CIPS 的跨境支付清算過程中的涉外因素， 通過法律手段予以簡化與國內化，以此化解CIPS 因涉外因素所可能產生的法律適用風險。 最后，還可以通過直接調整方法，直接在有關人民幣支付系統的特別法中確立強制性規定， 明確境外銀行與其中國境內分支機構之間的資金劃撥或支付涉外法律關系， 不屬于CIPS 支付法律關系的權利義務范疇。通過上述規則修訂，CIPS 的跨境支付清算過程中的涉外因素將通過法律手段予以排除，從而化解CIPS 因涉外因素所可能產生的法律適用風險，降低CIPS 安全穩定運行可能面臨的法律不確定性。

2.逐步適當限制境外機構直接接入系統

通過上述分析可知，目前CIPS 允許境外機構作為直接參與者接入系統， 相比之下，CHIPS 不存在類似情形。CIPS 采取這一做法的意圖，可能在于吸引更多境外機構通過CIPS 開展人民幣跨境支付業務， 擴展CIPS 在全球的業務范圍，提高業務溝通與人民幣跨境支付的效率。在加入WTO 過程中，出于保護本國金融服務業發展以及金融安全等目的， 我國在WTO 銀行服務業領域的承諾，對外資銀行或存款機構的外幣業務沒有限制， 但對它們在過渡期內的本幣業務，在地域、時間等領域存在一定限制37李金澤.加入WTO 后中國銀行法制的局限性及其克服.法律科學（西北政法大學學報）,2002(2):87-88.。 同時，同期我國銀行管理相關法律法規，對外國銀行及其代表處的業務、利率、收費等方面要求，相較于內資機構都更為嚴格38中國工商銀行吉林省分行課題組.WTO 金融服務貿易規范與我國金融法制建設[J].金融論壇,2002(10):21.。 這導致我國境內從事人民幣業務的境外銀行分支機構數量較少， 也限制了境外機構在人民幣跨境支付與人民幣國際化方面作用的發揮。因此，若依照CHIPS 先例限制直接參與者國籍，不利于通過境外機構推動人民幣跨境支付業務在境外的發展。

隨著我國金融市場的逐漸成熟與WTO 有關銀行業開放過渡期的結束， 中國在金融開放方面開始采取逐漸開放的態度與政策。 如加入WTO 的五年過渡期滿后，中國銀行監管部門開始鼓勵符合條件的外資銀行進入中國；同時，外資銀行進入對當地出口提升、經濟增長具有顯著促進作用，也促進了外資銀行在國內的發展39鐵瑛，何歡浪.金融開放、示范效應與中國出口國內附加值率攀升——基于外資銀行進入的實證研究[J].國際貿易問題,2020(10):164，172.。 正因為如此， 現階段中國境內從事人民幣跨境業務的外資銀行子公司或分支機構數量在不斷增加。 在我國金融逐漸開放的大趨勢下，綜合考量境外機構直接接入CIPS 所產生法律沖突問題的不利影響，CIPS 可以逐步調整參與者國籍規則準入規則， 分階段對境外機構直接接入系統進行規制。

在當前階段，應維持CIPS 允許境外機構參與者接入系統的現有準入規則，同時從與之相關的各類實體、程序及沖突規范等角度對準入規則進行不斷完善。 此類短期應對措施，在上文中已進行詳細論述，此處不再贅述。 未來， 待時機成熟后，CIPS 可以對參與者國籍規則進行調整變更。時機成熟與否的標準及判定，可以由中國人民銀行等監管機構，根據CIPS 及金融機構的人民幣跨境支付業務開展情況、人民幣國際化的程度與成效、境內開展人民幣業務境外銀行數量等具體數據指標， 進行綜合考量與評估并作出相應決定。 一旦時機成熟，CIPS 可以效仿CHIPS 做法修訂參與者準入標準， 要求直接參與者應為境內機構， 境外銀行應當以境內分支機構或子公司接入系統，并以后者身份開展業務，從而盡可能地排除境外機構直接接入所產生的法律適用風險，避免CIPS 安全穩定運行受此影響。

四、中美跨境支付系統沖突規范的實踐與啟示

通過沖突規范來調整國際民商事法律關系， 屬于間接調整方法。根據上文分析可知，跨境支付系統相關涉外民商事法律調整，以直接調整方法為主。 不過，間接調整方法也是解決跨境支付系統法律沖突問題的重要補充。

（一）CHIPS 沖突規范的實踐經驗

業務實務與司法實踐中， 沖突規范會遵循一定的順位來確定需要適用的實體法。一般來說，當事人的意思自治會首先得到尊重。這也是沖突規范的最基本的內容。在美國跨境支付系統立法中，CHIPS 系統運行規則也是跨境支付系統相關法律規范的重要組成部分。 CHIPS 運行規則要求，系統參與者與CHIPS 的連接僅限于境內分支機構40The Rules Governing the Clearing House Interbank Payments System, Rule.6.。同時，這一運行規則亦屬于CHIPS 系統參與者開展業務所應當遵循的自治規則， 其內容可以被認定為CHIPS 運營者與CHIPS 參與者在CHIPS 跨境支付服務協議中達成合意的組成部分， 因而在某種程度上屬于雙方意思自治范疇。通過該意思自治達成合意，結合上文中的CHIPS 分支機構國籍認定規則，CHIPS 法律關系盡可能地將涉外因素排除在外，從而排除相關法律適用風險。

除此之外，美國還面臨國內州際（inter-state）法律選擇問題——美國是多法域國家，每個州都有各自的法律。因此， 在明確了CHIPS 運營者及參與者的美國國籍后，還需要明確具體適用哪一個州的法律。 同樣是根據CHIPS 系統運行規則，CHIPS 及其系統參與者以及與它們相關的跨境支付服務所涉及所有其他成員方， 均應受到其所在地紐約州法律的調整41The Rules Governing the Clearing House Interbank Payments System, Rule.3.。 可見，解決州際法律選擇，CHIPS 同樣采取了相對更為靈活的意思自治方式。

CHIPS 應當受到紐約州法律調整， 其中最為重要法律當屬紐約州UCC 第4A 編。 該法律規則允許包括CHIPS 在內的支付系統編制相應規則， 并承認這些規則的法律效力42The New York Uniform Commercial Code, Art.4A, 501(b).。之所以確認CHIPS 運行規則的法律效力，重要原因之一或在于當前意思自治約定是CHIPS 與參與者雙方合意，基于合同相對性等基本法理，或難以具備約束第三方的效力。因此，紐約州UCC 第4A 編直接賦予包括法律選擇條款的CHIPS 運行規則以對世效力。 同時，在沖突規范的范疇內，即便僅僅考慮解決相應法律適用問題常用的最密切聯系原則， 紐約州UCC 被適用于CHIPS 相關法律關系的可能性也依然較大。 這是因為擁有和運營CHIPS 的PaymentCo， 總部就設在紐約市，與CHIPS 相關法律關系存在最密切聯系。

可見，CHIPS 的沖突規范和間接調整方法，通過意思自治確立有關法律適用的合意， 并通過法律確認其對世效力，配合此前有關參與者國籍認定規則，對CHIPS 法律關系的直接調整方法形成了有效補充。 這也充分說明了前文“跨境支付法律關系調整中以直接調整為主，以間接調整為補充”的觀點。

（二）CIPS 沖突規范的現狀與問題

一般認為，不同于美國等聯邦制國家，我國是單一制國家43孫波.論單一制國家結構形式與立法分權[J].河北法學,2011(8):62.。 因此，由全國人大及其常委會、國務院及各部委所制定的全國性法律法規或部門規章等， 可以在全國范圍內44根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第二條、第十八條第二款規定，除存在特別規定外，全國性法律一般不在香港與澳門實施。同時，當前臺灣地區并不具備全國性法律實施條件。 同時，在經濟金融領域概念之下，港澳臺地區一般被認為屬于境外地區，因而內地與港澳臺之間的支付行為屬于跨境支付系統概念所稱“跨境”范疇。 綜上，此處表述并未將港澳臺地區納入考量范圍。得到實施。 因此，在CIPS 的法律適用和準據法確定方面， 并不存在類似美國各州之間的州際法律選擇問題。 不過，CIPS 也需要通過沖突規范和間接調整方式來確定因不同國籍參與者產生的法律適用問題。具體來看，CIPS 運營者與所有參與者的服務協議中都涵蓋了明確的法律選擇條款：CIPS 運營者與參與者之間的服務協議受中華人民共和國境內法律管轄并依照其進行解釋45《人民幣跨境支付系統參與者服務協議》第十七條。?？梢?， 協議雙方通過意思自治約定將中國法律作為優先適用的法律。在一般民商事案件中，當事人選擇法律的意思自治應當被尊重并優先適用。除當事人意思自治之外，在我國境內還有《涉外民事關系法律適用法》以及最密切聯系原則等基本法律原則進行兜底。這些規則相互配合，或能基本滿足CIPS 正常運行的需求。

然而， 由上文分析可知， 目前人民幣跨境支付系統CIPS 的沖突規則，無論是《涉外關系法律適用法》、還是CIPS 與境外參與方基于意思自治的服務協議中法律選擇條款，在有關CIPS 的沖突規范方面規定仍較為基礎且存在一定不足， 導致法律指向境外法律情況仍有可能出現，并可能給CIPS 穩定運行帶來較大不確定性。 具體來看主要存在以下問題：

意思自治方面，雙方協議存在效力有限等問題。CIPS運營者與參與者的服務協議所約定法律選擇條款， 因合同相對性等基本法理限制， 難以擁有約束其他第三方的法律效力，因此即使CIPS 已通過雙方服務協議進行法律選擇， 但跨境支付法律爭端仍有可能涉及雙方之外的跨境支付服務所關聯的其他成員方， 仍殘留了涉外因素并可能導致CIPS 面臨相應隱患。 同時，CIPS 法律選擇條款僅限CIPS 運營者與參與者雙方， 未包括CHIPS 對應條款所涵蓋的 “與跨境支付系統及其參與者相關的跨境支付服務所涉及所有其他成員方”內容，在內容方面也存在一定疏漏。

沖突規范方面，《涉外民事關系法律適用法》 存在缺乏專門支付條款的問題。目前我國《涉外民事關系法律適用法》 并未直接規定有關支付系統與支付法律關系的法律適用條款。當前，與跨境支付法律關系最為相關的條款為代理以及債權法律適用條款。 這些一般民商事法律關系與跨境支付法律關系存在差別， 前者法律適用條款及原有最密切聯系原則兜底條款， 或難以匹配跨境支付法律關系所有特征， 尤其是金融安全穩定方面偏好， 對于CIPS 來說存在一定不確定性。

（三）CIPS 沖突規范的完善建議

CIPS 沖突規范的完善，可以從意思自治約束力與涉外民商事沖突規范立法這兩個方面開展工作。

意思自治方面，可以參考紐約州UCC 對CHIPS 運行規則法律效力的規定， 在有關支付的特別立法中， 確認CIPS 與參與者服務協議的法律效力，從而賦予其法律選擇條款約束其他第三方的法律效力， 消除合同相對性的不利影響。 同時，對于協議法律選擇條款僅限CIPS 與參與者雙方，未包含“與跨境支付系統及其參與者相關的跨境支付服務所涉及所有其他成員方”內容的問題，也建議對服務協議法律選擇條款進行增補， 以更為全面的法律選擇條款降低爭議可能， 也結合特別立法對條款法律效力確認，進一步強化法律選擇的對世效力。

涉外民商事特別立法方面，可以在《涉外民事關系法律適用法》進行修訂，或采取支付相關特別立法方式，增補適應跨境支付與CIPS 穩定運營要求的特別沖突規范，明確CIPS 相關的人民幣跨境支付法律關系相關爭端優先適用中國準據法規定。 其中， 對于影響重大的特定案件，如CIPS 運行與金融體系穩定相關案件，可以考慮適用國內的強制性規定，限制跨境支付相關法律選擇。事實上，無論何種何地法律，都不會賦予當事人絕對的意思自治，因此，通過國內強制性規定對當事人法律選擇進行限制，從而保障公共利益實現，也是一國國際私法等法律在規定當事人法律選擇權利過程中所應當包涵的規定46梁開銀.國際私法之準據法性質認識的發展——以法方法為視角的展開[J].清華法學,2016(3):126.。因此， 有關中國支付系統穩定運行以及金融安全的特定重大案件， 可以考慮通過立法對于當事人之間的意思自治進行適當的限制， 利用國內強制性規定要求對應跨境支付法律關系直接適用中國法律。值得注意的是，上述限制不應是任意武斷的， 而需要立法者充分考量當事人意思自治與境內金融安全之間的平衡， 在確保公共利益的前提下盡可能維護當事人意思自治權利， 為相關爭端找到最優解決路徑。

五、中美跨境支付系統準據法的實踐與啟示

國際民商事法律關系調整過程中， 準據法是根據沖突規范指引所確定的， 能夠明確法律關系雙方當事人權利義務的實體法規則或法律文件47梁開銀.國際私法之準據法性質認識的發展——以法方法為視角的展開[J].清華法學,2016(3):126.。 CHIPS 的準據法規則實踐，也為CIPS 的對應規則完善提供了指引，其中最具代表性的準據法規則為結算最終性規則。

（一）CHIPS 準據法的實踐與啟示

一般來看， 出于維護本國跨境支付系統安全穩定運行的立法考量， 跨境支付系統的沖突規范一般傾向于指向本國準據法。這是因為，本國實體法律能夠充分尊重境內傳統以及公序良俗， 且支付領域也更為關注本國金融體系穩定安全，更有利于維護支付系統的穩定運行。但上述論點的前提在于， 沖突規范所指向的準據法已相對較為完善，已基本形成較為全面的法律權利義務安排。根據本文第二部分分析可知，美國已構建符合PFMI“良好法律基礎”要求的全面、完備的跨境支付法律框架與相應實體法律。同時，紐約州UCC 第4A 編也對于支付準據法的范圍與效力作出了相應的界定，具體包括下列范圍：參與者之間與支付指令在支付系統中傳輸或處理相關的權利義務； 以及特定資金劃撥所涉及的某些或所有各方相關的權利義務， 只要該資金劃撥存在任何部分環節是由特定支付系統所執行48The New York Uniform Commercial Code, Art.4A, 507(3).。

其中，CHIPS 最為重要的準據法規則之一，當數結算最終性規則。 由于CHIPS 采用混合結算機制，因此在相應跨境支付清算中，CHIPS 支付指令的處理與釋放，極有可能單獨進行， 也可能以雙邊或多邊方式批量軋差后進行。 前者意味著該支付命令的執行將采用實時全額結算（RTGS）機制進行結算；后者意味著該支付命令的執行將采用延遲凈額結算（DNS）機制進行結算。 美國的相關法律明確規定了結算最終性規則，確認CHIPS 結算的結算最終性，使其可以免受破產法的“零點規則”等一般法律規則的約束與干擾， 從而有效避免支付結算中可能出現的法律風險。

具體來看，CHIPS 的RTGS 機制對應的結算最終性問題應當適用紐約州UCC 的相關規定：在相應的支付結算根據CHIPS 管理規則完成后，發出支付命令的參與者對于接收支付命令的參與者所承擔的總的義務已經履行并完結， 并且這一完結能夠對抗系統中其他接收參與者對于同一發出參與者的支付義務49The New York Uniform Commercial Code, Art.4A, 403(2).?？梢?，紐約州UCC 對應規則賦予了本次RTGS 結算對抗CHIPS 內其他第三方與發出支付命令的參與者之間的支付結算權利義務的法律效力，即賦予了其結算最終性。 CHIPS 的DNS 機制對應的結算最終性問題則受到由 《聯邦存款保險公司促進法》所確立的凈額結算規則的調整：無論其他法律條款如何規定， 同批次支付指令為相應批次中的任何兩個參與者帶來的權利義務， 均應根據相應的凈額結算合約來履行，同時，支付系統的同批次結算指令中，某參與者與其他參與者之間的支付指令， 應當根據相應支付系統的凈額結算合約等規則來進行凈額抵消50The Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991, Section 403(a), 404(a).。 由此，支付系統等結算組織的凈額結算規則等管理規則被賦予了高于其他法律規則的效力，從而避免了CHIPS 的DNS 結算可能遭遇的結算法律風險。

（二）CIPS 準據法的現狀與問題

美國CHIPS 具有相對完善的準據法，包含了聯邦層面與紐約州層面相關法律規則。相比之下，我國目前還沒有專門調整跨境支付或大額支付的法律， 其他相關法律法規也缺少對跨境支付系統中當事人之間民事權利義務的針對性、詳實性、系統性規定51毛術文.人民幣國際化清算的法律問題研究.中南財經政法大學博士學位論文，2018:109-110.。 同時，我國有關支付或跨境支付的法律規范大多由中國人民銀行、 中國銀監會或銀保監會等監管部門制定， 均屬于行政規章或規范性文件范疇，法律位階較低、效力不足，立法零散且缺乏系統性52毛術文.人民幣國際化清算法律問題探析[J].現代經濟探討,2015(3):29.。 因此，即使我國跨境支付沖突規范較為完備，能夠確保在爭端中最終指向和適用我國法律作為準據法，但由于我國支付或跨境支付相關實體法律體系不甚完善，尤其是特別實體法的缺失，仍然可能導致CIPS 面臨不確定性。

其中，CIPS 準據法同樣需要注意結算最終性問題。目前，相比于CIPS 一期結算完全采用RTGS 機制，為節約流動性，CIPS 二期結算已引入同時包含RTGS 與DNS機制的混合結算機制53《人民銀行就人民幣跨境支付系統（二期）答問》，國務院新聞辦公室網站，2018 年5 月2 日，資料來源于：http://www.scio.gov.cn/XWFBH/gbwxwfbh/xwfbh/rmyh/Document/1628768/1628768.htm，2022 年3 月20 日訪問。。 這也導致軋差與結算最終性問題的出現。根據我國當前法律規范，軋差或可被視為系統參與者之間的特殊合同之債，歸入《民法典》合同編的調整范圍， 但合同相對性的基本法理， 與軋差對世效力之間，顯然存在法律沖突；又如在系統參與者或其客戶在進入破產程序后，CIPS 結算最終性與《企業破產法》所確定的“零點法則”之間同樣存在法律沖突，等等54董哲.跨境支付系統法律問題研究.武漢大學博士學位論文，2019:154.。 在我國司法實踐中，也確實曾經出現過法院不得不適用《合同法》《公司法》 等一般民商事法律審理跨境支付結算合同糾紛的案件55在喜寶集團訴農行城陽支行跨境結算合同糾紛案中，青島市中級人民法院在該案的審理中不得不適用《合同法》和《公司法》審理案件。參見毛術文.人民幣國際化清算的法律問題研究.中南財經政法大學博士學位論文，2018:109.。類似一般民商事法律或不符合跨境支付的特殊要求，容易對CIPS 的安全穩定運行產生不利影響?？梢?，我國跨境支付系統中當事人之間民事權利義務對應的實體法存在疏漏，CIPS 準據法仍有待進一步補充完善。

（三）CIPS 準據法的完善建議

未來，對于CIPS 準據法的完善措施，應當從完善跨境支付等FMIs 相關實體法律體系角度著手進行。有關具體工作開展， 可以以監管部門的大量零散規定整合為抓手，據此修訂相關法律或制定專門支付法律規范，充實跨境支付系統等FMIs 運行的法律依據56卓群.全球金融基礎設施發展趨勢及對上海國際金融中心建設的啟示[J].上海金融,2017(9):82.。 這能夠有效避免因CIPS 準據法不完整不完善所產生的金融市場系統性風險。在具體立法中，除了對于《民法典》等一般民商事法律進行修訂外，必要情況下，應通過特別立法方式對支付法律關系進行調整，填補我國跨境支付準據法的缺失，維護金融體系安全穩定。這是因為，特別法能夠彌補一般法的局限性，使得法律的覆蓋范圍更加具體全面，更具有針對性，也能夠提高法律的適應性和可操作性，而當下金融活動在種類、 內容等方面與一般商事活動的差異性與特殊性愈發明顯，也對特別立法提出了相關要求57周學東，余赟.金融消費者權益保護與特別立法[J].清華金融評論,2014(10):22-23.。 同時，后續相關立法工作應當充分利用我國法律體系層次分明、較為靈活的特點，通過全國性法律確定支付特別立法的較高位階， 同時以行政法規或部門規章滿足金融規制時效要求， 以法律與規章并進互補的方式， 推進我國CIPS 準據法的完善。 以下將以跨境支付系統運行中較為重要的結算最終性問題為例， 詳細說明上述準據法的完善策略。

從法律層面來看， 我國立法機關應充分考慮支付法律關系特殊性以及支付系統對金融體系安全穩定的重大影響，推進支付特別立法，借此契機將支付相關法律法規與《公司法》《商業銀行法》《企業破產法》《反洗錢法》等相關法律進行有效銜接， 尤其對于支付法律行為的結算最終性等問題進行特別規定與確認， 協調支付法律制度與合同、破產法律制度的潛在沖突，從源頭降低乃至消除因準據法不全面不完善導致結算最終性風險的概率。目前，《合同法》《破產法》位階高于中國人民銀行等監管部門關于支付系統的行政規章。在此情況下，即使中國人民銀行等監管部門根據PFMI 要求對支付相關規章制度進行增補并以此確認CIPS 的結算最終性原則，也或將因為法律位階較低或效力不足而無法得到適用， 并產生相應法律沖突風險。 因此，為包括CIPS 在內的支付系統制定特別法律規范， 來應對因法律沖突產生的支付系統結算最終性等風險，是非常必要的。

從行政法規與部門規章層面來看， 在位階更高的支付法律制定之前， 中國人民銀行等監管部門也應當盡快制定有關結算最終性的規則制度填補立法空白， 并對實踐中出現的新問題新漏洞進行修訂補充。 經過實踐檢驗與不斷完善，逐漸成熟的相關專項規則制度，也能夠成為后續特別立法轉化的重要來源58郭慶珠.穩妥深化改革與防止利益沖突：漸進式立法完善的進路思考[J].學習論壇,2014(6):73.。 同時，由于法律制定具有滯后性， 因此支付相關特別法律的條款內容不應過于細化， 而應當授權國務院或中國人民銀行就相關法律條款制定實施細則或操作指引， 從而在支付法律位階效力與金融規制的靈活性時效性之間取得平衡。

同時，對于可能出現權利義務安排沖突的法律規范，也可以由相應職權部門出臺法律解釋， 協調可能出現的法律沖突。例如，就《合同法》《企業破產法》與人民銀行支付規則的適用順位問題， 人大常委會或最高人民法院可以發布相應立法解釋或司法解釋， 在支付法律關系中賦予人民銀行所發布有關規則以特別效力， 使特定領域支付法律關系免于適用《合同法》《企業破產法》的一般原則性規定，從而在支付特別立法制定或修訂前，對支付的結算最終性進行確認。 正是因為法律解釋安排相對立法較為靈活的優勢，能夠較好適應金融市場創新活躍、變化頻繁的特征59鄭暉.終止凈額結算特別立法保護：國際比較及若干借鑒[J].金融監管研究,2012(6):62-63.。 在相關支付法律制定前，這一靈活安排也有利于降低類似的可能法律沖突風險對支付系統運行與金融市場穩定的影響。

六、結論

跨境支付系統由于連接境內外金融市場， 因此容易成為金融風險傳導的路徑， 也容易受到境外金融風險波及影響。通過明確跨境支付系統的法律適用規則，盡可能地限制和避免境外法律適用于本國跨境支付系統， 是降低跨境支付系統法律風險的重要手段。 這也確立了跨境支付系統法律關系調整中直接調整方法為主、 間接調整方法為輔的基本特征與偏好。 為保障美元跨境支付系統CHIPS 的安全穩定運營， 美國在法律與系統運營規則等方面確立了一系列法律適用規則， 具體包括直接調整方法對應的限制系統參與者國籍、 明確分支機構地位等具體規則， 間接調整方法所對應的當事人意思自治選擇適用法律等具體規則，同時確立了相對完善的準據法規范。相比之下， 人民幣跨境支付系統CIPS 的法律適用規則，無論是法律層面的沖突規范、準據法，還是CIPS 運行規則層面參與者國籍規則等， 均存在較大不足， 也使得CIPS 安全穩定運行面臨相應風險隱患。 未來，建議從上述方面入手， 對包括支付特別法、《涉外民事關系法律適用法》、CIPS 運行規則、 服務協議有關條款在內的CIPS法律適用規則進行全面完善或修訂， 降低CIPS 法律風險，從法律適用方面為CIPS 的穩定運行提供堅實的法律基礎保障。