合作立法打造深合區創新性法律環境

海潮

橫琴粵澳深度合作區的最大亮點在於粵澳共商共建共管共用的新體制。但在深合區運行的過程中，如何確保在統一的國家法治框架下、在堅持“一國兩制”和澳門《基本法》的前提下實現制度的創新，這是粵澳深度合作中面臨的首要和根本的問題。為此，需要在粵澳合作之初明確合作的法律基礎和法律許可權，為深合區劃定一個法律邊界。

其次，粵澳共商共建共管共享的新型管理體制，是對中國行政管理體制的一個創新。在深合區內，地方的行政管理權部分讓渡給澳門，這也是澳門方行政機構首次在特別行政區管轄範圍外實質的參與行政管理的決策與實施。但組織機構能順利運轉並真正實現粵澳共治共享深合區的目的，還需要通過制定實施方案進一步明確粵方與澳方的權力分配與職責分工。

再次，在深合區建設過程中，琴澳兩地人流、物流、資金流和數據資訊流的跨境流動更加頻繁，凸顯由兩地規則差異帶來的制度壁壘。規則銜接是深合區建設中亟需解決的法律問題。但規則銜接不是機械的決定適用中國內地法律還是澳門法律，而是要充分利用全國人大常委會授予的經濟特區立法權，通過兩地協同立法和法律合作，逐漸實現兩地法制環境的趨同。

特區立法權可體現 超前創新溝通特色

《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》中明確提出，合作區要充分發揮“一國兩制”制度優勢，在遵循憲法和澳門特別行政區基本法前提下，逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系。研究制定合作區條例，為合作區長遠發展提供保障。用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。加強粵澳司法交流協作，建立完善國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制。

結合上述精神，對珠海特區立法權在橫琴粵澳深度合作區可發揮的作用有以下看法，首先，珠海特區在立法層面必須堅持“適度超前”的原則?？梢砸I城市發展的新方向，但要保持立法的適度性，最主要的是根據本地中長期的發展規劃，充分按照深度合作區的實際需要，提出立法構想和部署。比如：珠海特區可以依據《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》細化珠海方向出入境的管理安排，可以適度放寬“二線”內人員的流動和出入境限制，設立單行條例，保障橫琴深合區人員辦事的便捷性而不用像出入境澳門一樣需要辦理簽注往來。

其次，珠海特區在立法層面還需要堅持“立法創新與維護法治統一相結合”的原則。立法實踐中必須在維護國家法制統一的前提下，正確處理經濟特區立法與國家立法的關係，才能用好經濟特區立法權服務深度合作區的發展。不是代替國家法律，也不是重複國家法律，而是著重於對國家立法補充，既體現經濟特區立法的特色，又提高立法效益和針對性。對於部分與國家法律、行政法規、部門規章不盡一致的草案、提案，要儘快進行變通或補充。

再次，珠海特區在立法層面要堅持與澳“溝通”原則。多與澳門同行保持交流，擴大兩地公眾的參與許可權，力爭民主立法、陽光立法，擴大立法工作的透明度，建立合理的立法調研和論證機制。

最後，珠海特區在立法層面要堅持“特色”原則。珠海特區立法的目的是最大限度服務深度合作區的發展，那麼在此背景下的特區法規必須是規範和調整關係到深度合作區經濟和社會發展的重要事務，“因地制宜”、富有地方特色，針對性、可操作性強的法規。這就需要珠海人大及其常委會仔細研究深度合作區條例，制定出更加具有實際意義的配套政策，比如如何促進澳門居民在深度合作區創業、就業、辦學等，如何促進珠海市的公共資源向深度合作區傾斜等等。

通過協作立法 完成深合區實體法統一

要實現合作區的共商共建目標，必須通過協作/協同立法來完成橫琴粵澳深度合作區實體法的統一。

長遠來看，可為橫琴粵澳深度合作區提供穩定的法制保障，也為構建大灣區單一市場的法制環境提供有益參考。但目前在橫琴粵澳深度合作區內完成粵澳兩地實體法統一的目標在短期內達成有一定阻力：一是立法權限的問題。深度合作區建設在立法上需要對上位法進行變通，進行創制性立法。但《總體方案》對深度合作區的立法主體、立法權限並無明確規定，特別是《總體方案》提出的“共商共建共管共享”的新體制屬於前所未有的新倡議，粵澳雙方如何在“共商共建”體制下有效行使立法權？立法過程是否有澳門方的參與，以及如何參與？在未理順頂層設計的情況下，橫琴與澳門的協同立法的任務和目標可能會難以實現。二是立法機制的問題。深合區內粵澳法制協調並非一蹴而就，協同立法需要建立長效的立法機制。琴澳兩地立法機關需要建立定期的溝通機制（如聯席會議等），對協同立法中立法議案的提出、草案的起草、議案的審議/通過等立法程序，以及每一環節中琴澳兩地代表平等參與、共同協商的機制制定具體可行的規則。三是立法內容的問題。協同立法是琴澳兩地不同的法律文化、不同社會制度的深度融合。顯然，簡單複製澳門法律並直接移植於深合區並不可行。深合區中哪些具體領域的法律/規則需要銜接澳門，需要進行廣泛調研並就相關立法成本與立法效果進行必要性分析。

在法律起草階段，具體條文的設計起草需要琴澳法律人士共同參與，充分溝通，以保證法律草案文本符合兩地法制標準。草案的審議要廣泛聽取兩地民意，通過立法聽證、邀請專家或行業代表列席審議會等方式，確保所立法案的必要性、科學性和可行性。避免單純追求立法數量的盲目立法。

深合區法律合作 聯動銜接的一些思路

《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》要求，深度合作區逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系。其目的一是為了在深度合作區盡最大可能縮小因不同法系所造成的制度差異，降低差異制度運行成本，盡可能多的吸引澳門居民來深合區就業、投資、居住;二是為了將深合區打造成為一個連結大灣區與葡語系國家、大灣區與國際制度的銜接點，通過在深合區構建高標準營商環境，吸引熟悉或適應葡語國家法律體系、以及歐盟法律體系的企業或個人發展對華經貿關係。按照《總體方案》這種內外有別的設計思路，規則銜接方面應側重兩地民事法律規範，包括民事主體、民事行為、物權、合同、人格權保護、婚姻及繼承制度等;制度接軌則側重商事領域，在貿易、投資、金融、知識產權、環境生態保護等各領域建構與國際接軌的制度體系，便利全要素的流通。在經濟管理、營商環境、稅制、市場監管等方面構建與國際高標準的投資貿易規則相適應的政策環境。gzslib202204041812

法律/規則銜接方式方面，在統一實體法短期難以實現的領域，可通過統一衝突法規範的方式減少和規避粵澳兩地不同法律制度造成的法律衝突。鑒於粵港澳大灣區府際協議的成功實踐，在統一衝突法規範方面可在粵澳兩地充分調研的基礎上，就兩地衝突法規則達成一致，並以兩地政府共同簽訂區際協議的方式固定下來，然後由粵澳兩地根據各自的立法程序將區際協議的內容轉化為衝突法規範。與此同時，可在深合區設立專門機構，如在深合區執行委員會法律事務局設粵澳區際法律合作和司法協助委員會，全面解決粵澳區際法律合作和司法協助問題。

在爭議解決方面，通過多元化糾紛解決機制的完善實現深合區法治環境與澳門融合。一是司法機關完善域外法查明機制、擴大域外法適用範圍。2022年1月22日最高人民法院發佈《關於支持和保障橫琴粵澳深度合作區建設的意見》，除強調在橫琴法院設立域外法查明機構、重點加強葡語系國家（地區）和澳門的域外法查明外，還變通了涉外民事法律關係適用規則，擴大域外法的適用範圍，允許橫琴註冊的港、澳、臺資企業和外資企業選擇域外法或國際規則解決合同糾紛。二是繼續深化琴澳兩地司法機關合作交流與司法協助。

2021年12月17日，澳門特區與最高人民法院簽署《關於進一步加強司法法律交流合作的會談紀要》，雙方約定澳門與內地共同推進司法法律規則銜接、機制對接、建立完善跨境商事多元化糾紛解決機制，鼓勵和促進常態化機制化的司法法律交流合作，加強法律查明方面的合作，推進資訊技術與法治建設融合發展，進一步發揮澳門與葡語系國家和地區的橋樑紐帶作用。2022年2月25日，澳門特區與最高人民法院又簽署《關於內地與澳門特別行政區就仲裁程序相互協助保全的安排》，進一步推動兩地共商共建共享多元化糾紛解決新機制的創新和完善。除傳統司法協助涉及的取證、送達、承認執行民商事判決和仲裁決方面，還可在程序法層面增加兩地規則的銜接。例如2021年5月最高人民法院與香港特區政府簽署《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和協助破產程序的會談紀要》，深圳為其中一個試點，認可香港的清盤程序，內地的破產管理人也可向香港高等法院申請認可在內地的破產程序。這一做法同樣值得深合區借鑒。三是完善訴訟與非訴相銜接的多元化糾紛解決機制。構建橫琴珠澳門跨境仲裁合作平臺、吸收境外調解員特別是澳門籍調解員，簡化澳門、橫琴兩地民商事判決和仲裁裁決的互相承認與執行程序，實現兩地法院的跨境聯動、兩地法律服務資源共用，助推深合作區法治化營商環境的優化和提升。

橫琴粵澳深度合作區的建設目的，一是針對澳門，為了給澳門的產業多元化創造有利條件，推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局;二是針對中國，針對中國正在進行經貿體制改革這一大環境，通過在深合區構建制度創新的高地，為在粵港澳大灣區不斷提高貿易投資自由化和便利化水準、構建與開放型經濟環境相適應的制度提供經驗。從打造世界一流的營商環境角度出發，深合區在構建高水準開放新體系方面可以在既有基礎上更進一步，與營商環境有關的貿易、投資、金融領域的商事法律制度或政策可向國際高水準看齊。

在貿易方面，貨物貿易規則接軌國際規則，將《聯合國國際貨物銷售合同公約》無保留適用於深合區;數字貿易需要結合國際數字貿易規則發展方向，並考慮到中國加入的數字經濟夥伴關係協定（DEPA）等國際協定，在跨境數據流動安全和隱私保護問題方面在深合區做出與國際規則銜接的變通規定。

在投資方面，進一步改革負面清單，減低投資門檻，全面對標CPTPP和DEPA規則標準，努力為外資提供最大的市場準入和經營自由，推進投資自由化進程發展。